从“民告官”的社会心理变化看广州的法治建设

2016-02-12李书耘程应游中共广州市委党校校刊编辑部广东广州50070广州市政府法制办公室行政复议处广东广州5003

探求 2016年2期

李书耘　程应游（、中共广州市委党校校刊编辑部，广东　广州50070；、广州市政府法制办公室行政复议处，广东　广州5003）

李书耘1程应游2（1、中共广州市委党校校刊编辑部，广东广州510070；2、广州市政府法制办公室行政复议处，广东广州510032）

[摘要]“民告官”是行政诉讼或行政复议的俗称，具体指的是通过法律途径化解“官”民矛盾的机制。“民告官”的社会心理属于法律心理学的范畴。考察这种心理的形成原因与形成机制，必须着眼于“民告官”这一特殊社会活动的过程。在中国传统观念中，厌恶诉讼的心理可谓根深蒂固。然而，广州本地“民告官”的社会心理则经历了一个由“厌恶”到“愿意”的重要转变，这也是对广州多年来于中国法治政府评奖中名列前茅的有力佐证。有鉴于此，本文着重从“民告官”的社会心理的具体变化，来看广州法治建设的进步发展。

[关键词]广州；“民告官”；行政诉讼；社会心理；法治建设

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完成和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”这是我国历史上第一次完全以“依法治国”为主题的报告，全面推进依法治国具有重大的现实意义和深远的历史意义，而依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。自2013年开始，中国政法大学法治政府研究院已经连续三年对外发布的法治GDP（法治政府的指标评价体系）评估报告,对全国法治政府建设水平进行评估。根据评估，广州市政府2013、2014年连续两年荣获法治政府评估总分第一，2015年的评估总分名列第二。这表明经过多年的努力，围绕推进依法行政、建设法治政府的目标，广州不断地开拓创新、深化改革、完善体制，从而使法治政府建设迈上了新的台阶。

广州的法治建设之所以领先全国，不仅和广州市政府规范政府决策行为，提高政府依法决策的水平有关，并且和政府顺应民意、聚集民智、服务民生的理念密切相关。而广州法治的完善健全，反映到“民告官”——行政诉讼或行政复议的俗称的社会心理方面，即为广州市民对于“民告官”的态度发生了由“厌恶”到“愿意”的转折。

有鉴于此，文章将结合广州行政复议和行政诉讼的实际情况，分析这一化解“官”和“民”矛盾的机制中反映的当事人的心理变化，并从上述变化来揭示广州法治建设的具体发展进步。

一、行政纠纷过程的心理概念厘清

在法社会学视野下，纠纷，意味着两个或两个以上的主体行为间存在对既定秩序的违反或和秩序发生了某种冲突。而行政纠纷作为一种特殊的社会纠纷，一般是指行政相对人的行为违反了行政秩序或和行政秩序发生了冲突。

法社会学家LauraNader和HarryF.Todd为此曾特别指出：行政机关对行政相对人实施行政处罚往往导致行政纠纷。原因在于，行政机关欲处罚某行政相对人是因为认为其违反了行政管理秩序，但在一般情况下，被处罚人几乎都存在试图免受、逃避处罚的心理倾向，这就意味着行政机关所欲保护的公共利益和被处罚人的个人利益发生了冲突，以故在纠纷发生后，势必进入到冲突双方需处理纠纷的必然阶段。

同时，他们还提出了“纠纷三阶段”这一理论，从而把主体间的纠纷过程细分为三个阶段：

其二是“冲突阶段”。这一阶段是一个纠纷双方相互作用的过程，通常表现为纠纷双方自行通过对抗或者协商、交涉等方法解决行政纠纷问题。冲突阶段纠纷双方的自行协商、交涉在我国一般没有法律明文规范，是一种非正式的、自发解决纠纷的过程。

其三是第三方介入的“纠纷阶段”。此阶段具体指：如果纠纷当事人不能自行处理并终结纠纷，纠纷之外的主体就会进入纠纷过程并充当纠纷处理的第三方，纠纷就会自“冲突阶段”进入“纠纷阶段”。而第三方的介入可能是当事人的要求，也可能是第三方的主动，但无论是出于何种介入原因，第三方的介入使“纠纷”具有了三方作用的性质正为本阶段的显著特点。它意味着纠纷的进行与处理过程被置于更广阔的公共场域中，并在一定区域内的社会影响达到了相当程度。

对于我国而言，最典型的第三方行政纠纷处理机制的制度化表现，是裁判型的行政诉讼和行政复议制度。其中，行政复议制度中的第三方多大多与纠纷一方的当事人存在某种关系，却又被要求发挥中立作用的纠纷判定者。他们和诉讼主体在诉讼过程中的形成的互动关系，影响着诉讼主体的心理变化。有鉴于此，本文将结合这一现实状况，联系广州民众于第三方行政纠纷处理机制过程中产生的心理变化过程，来剖析这一变化背后所揭示的广州法治建设的进步。

二、厌恶诉讼的社会心理

中国最早的诉讼记载可以追溯至西周时期，而根据法律史学家对中国古代法律观念的考察：在中国传统诉讼观念中，对于诉讼的厌恶心理于古代社会可谓一直普遍存在。如：山东曲阜孔庙碑刻的《忍讼歌》写道：“世宜忍耐莫经官，人也安然己也安然。听人挑唆到衙前，告也要钱诉也要钱。差人奉票又奉签，锁也要钱开也要钱。行到州县细盘旋，走也要钱睡也要钱。约邻中证日三餐，茶也要钱烟也要钱。三班人役最难言，审也要钱和也要钱。自古官廉吏不廉，打也要钱枷也要钱。唆讼本来是奸贪，嬴也要钱输也要钱。听人诉讼官司缠，田也卖完屋也卖完。食不充足衣不全，妻也艰难子也艰难。始知讼害非浅鲜，骂也枉然悔也枉然。”

诗歌通过详写当事人在诉讼发起、送达、出庭、举证、判决等诸环节中需要支付的有关成本，以及诉讼过程中遇到的系列贪腐问题，得出了诉讼是一种“赢也亏本、输也亏本”的吃力不讨好行为的结论。

事实上，非但是欠缺司法制度的传统中国社会，即便是改革开放后，法律制度开始走向健全的社会主义法治国家，“厌讼”心理可以说仍于群众心中占有一席之地。而通常说来，现代社会中出现的“厌讼”心理，主要有下列几种：

Li[11]等在传统的三参数固体模型的基础上，推导了一种四参数粘弹性等效模型，如图1。在粘弹性模型中，其K1、K2、Kb和C2构成了一个四参数粘弹性固体模型,主要可用于处理模型的阻尼特性，而Kb表示为一个变量即电流变弹性体在电场的作用影响下的模量。

一是怀疑心理。这主要指由于诉讼主体欠缺法律知识，不了解人民法院审判工作的宗旨，同时对法院审判人员能否依法办案持怀疑心态，从而对合法提起诉讼持抵触态度的心理。二是畏惧心理。这主要指行政诉讼中，因为受传统阶级观念等错误思想的影响，导致这部分诉讼主体混淆了提起诉讼是“依法保护个人合法权益”与“犯上作乱”的本质区别，因此，即使是在社会主义法治国家逐步建立起来的今日，在权益遭受侵害时，受害人仍常常会因担忧无法获得真正意义上的法律保护，而出现不敢同侵权人对簿公堂的现象，更有甚者，即便是某些已进入正式诉讼阶段的案件，屈于内外压力从而要求撤诉的诉讼主体，亦不在少数。三是无谓心理。这主要指相当一部分诉讼主体的权益虽遭到侵害，但由于其自认为影响不大，以故对侵权行为采取听之任之，乃至最终不了了之的消极心态。

厌恶诉讼的社会心理之所以出现，是多元合力作用下的结果，但诉讼主体会产生“厌诉”心理的根本的原因，则在于由于法制不健全、群众法律知识欠缺、执法人员欠缺法律素养等因素，从而致使很多时候，群众在现实上无法通过法律途径，达到维权目的。依法维权的成本畸高而收益畸低。

以行政诉讼为例，我国1989年制定了《行政诉讼法》。这部被称为“民告官”的法律，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，均发挥了重要作用，但是，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题的反应日益强烈。据统计，《行政诉讼法》实施以来，我国每年行政诉讼案件的数量最高仅有约13万起，占全国一审各类案件的1.8%。这和每年约400多万件的民事诉讼、70余万的刑事诉讼案件相比，数量明显偏低。而这样数量的行政诉讼案件便和我国政府机构的数量，行政执法案件浩若烟海的实际情况不相匹配。同时，除了数量少外，结案率低，原告胜诉率低，撤诉率与驳回起诉率高，上诉率与申诉率高也是行政诉讼的特点，因此，可以说，行政诉讼于实践中解决行政纠纷、保护公民权利及监督依法行政的功能并未被充分发挥。

行政诉讼法实施中的上述现象，也反映出我国法律在实施中面临的普遍困境：依法治国是美好的政治目标，但在社会主义的中国，落实且全面深化依法治国的过程颇为曲折。这主要是因为：社会主义法治推行的早期阶段建立的法律制度，往往被非正当程序或“潜规则”侵蚀、消融，并且因为法制观念的淡薄，无论执法人员，抑或是普通群众，都常常对法治抱有相对漠视的态度，故而致使很大程度上，法律被利用成为摄取利益的武器，消解了民众于法律的信仰。

三、广州“民告官”的社会心理变化

行政复议，通俗来说，是老百姓“民告官”的快车道。近年来，广州行政纠纷的数目持续上升，纠纷种类明显多样化，因此，行政复议业已成为解决行政争议的主渠道，并于推进行政机关依法行政、化解行政争议、维护群众利益、促进社会和谐稳定等方面皆发挥了重要作用。本节即将结合广州行政复议的实际情况，来分析广州市民对经由法律途径解决官民纠纷的心理转变。

据统计，广州行政复议案件的数量近年来出现大幅攀升，老百姓愿意通过法律途径解决争议：首先，从数量上看，2012年全市共收到行政复议申请3036件，2013年全市共收到行政复议申请3884件，2014年全市共收到行政复议申请4065件，近三年来行政复议的案件数量每年都稳步增长，并已连续三年超过全市一审行政诉讼案件数量。而2000年，这一数字仅为745件，即从2000年至2014年的14年间，广州行政复议案件数量的增长达446%；其次，从行政复议案件的影响看，2012年，全市共收到行政复议案件3036件，其中市政府受理行政复议案件699件，全年共接待来访群众3270人次，行政复议案件涉案人数2275人，涉及争议金额69588万元，涉及争议土地约200万平方米；2013年，全市共收到行政复议案件3884件，其中市政府受理行政复议案件1112件，全年共接待来访群众3312人次，行政复议案件涉案人数1466人，涉及争议金额1667万元，涉及争议土地约846万平方米。

通过上述数据，可以看到，随着行政复议案件在各领域，尤其在跟广大人民群众人身权及财产权密切相关的领域，其影响力逐步增强。而近两年来，广州市的行政诉讼案件类型更主要集中于公积金缴存、人社局、国土房管、交通、工商、规划等领域。与此同时，关于既有住宅加装电梯、住房保障、“两违”案件查处、集体建设用地征收补偿等案件更加是层出不穷，并且案情相对复杂，矛盾相对突出，反映出现阶段广州社会经济生活的热点。

有鉴于此，本文以“民告官”的典型案例，来对这一社会心理的变化作进一步分析：

其一是广州市既有住宅加装电梯的诉讼案例。尽管广州市早在2012年就出台了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（下面简称《办法》），而截至2015年末，全市已批准电梯增设工程1300余宗，但旧楼加装电梯仍是老大难问题。这主要表现在《办法》中固有“增设电梯需2/3业主同意”，并需按“楼层分摊比例”的规定，但一般住宅中3楼以下用户往往仍会因采光等原因不愿安装电梯，部分低层用户甚至会在电梯加装声明公示后，以“该《办法》条款未能保障低层用户权益”为由，以此对政府部门提起行政诉讼。

针对上述状况，广州市政府一方面首次引进了第三方参与矛盾协调的机制。经由街道办事处、居民委员会、原房改售房单位、业主委员会、增设电梯咨询服务机构、公证机构等第三方参与既有住宅增设电梯的协调、协商；另一方面则不断修订、完善《办法》，从而在妥善化解矛盾之余，最大限度地保障了各楼层用户的利益所在。

其二是筹备成立小区业主委员会的诉讼案例。该起“民告官”案，以广州新世界东逸花园为典型。该小区业主王拥军2009年于筹备成立小区业委会时，因不服广州市国土资源和房屋管理局天河区分局在2010年5月下发的认定函件——认为东逸花园业委会筹建过程中，“所得业主赞同票总建筑面积未达到东逸花园物业管理区域内的建筑物总面积的一半”而判定该小区业委会投票未获通过，业委会未成立的判定意见，把广州市政府告上了法庭，从而成为全国首例因物业管理纠纷而状告政府的行政诉讼案例。

该诉讼的结果是2014年12月,法院判决责令市国土房管局、天园街道办依法对东逸花园小区原投票表决业主专有部分占建筑物总面积的比率、《管理规约》和《议事规则》是否经首次业主大会通过、业主大会成立与否等问题进行重新处理。

旧楼加装电梯和筹备业委会的案例，作为近年来广州市行政诉讼的个中典型，诉讼结果皆以民众胜诉告终，从中即反映出广州本地群众具有良好的法治意识及维权意识，能积极运用法律手段维护己身权益。同时，还反映出广州市政府在法制建设和宣传方面的到位，以此使越来越多的群众对于行政诉讼的态度由“厌恶”转变为“愿意”。

四、广州法治发展的主要表现

近十年来，广州群众对待诉讼的态度，经历了由“厌恶”至于“愿意”的转变过程，这一转变，反映出广州法治的不断发展。而法治建设的纵深发展，又为广州的经济社会事业提供了强有力的发展保障。

具体说来，广州“民告官”的社会心理转变，所反映的广州法治建设的发展，主要表现在以下四方面：

一是广州市政府在制度建设上严格科学论证程序。广州市政府顺应城市管理、经济发展的要求，经由依法行政、执政为民的要求，不断规范着政府行为。2009至2013年，广州市政府共起草地方性法规草案19件，制定规章87件、规范性文件194件，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各个领域，其数目较之2004至2008年度明显增加。可以说，经过历年来的努力，广州已形成了同现代化大都市管理、建设基本匹配，同国家中心城市创业发展、生活居住相适应的制度框架体系。

二是行政机关自觉接受司法机关监督。2013至2014年，广州市共发生行政应诉案件4547件，在审结的3979件行政应诉案件中，判决改变原行政机关行为的（含确认违法或无效、撤销、变更、责令履行）共704件，占17.7%。对法院做出的生效判决、裁定，广州市各相关部门基本能够自觉履行；对法院发出的司法建议书，以及检察院发出的检察建议，政府和相关部门也能积极反馈、回复。这就反映出广州目前已形成司法权监督、制约行政，行政权的行使依法、有度的良性循环，从而使公民的合法权利能通过法律措施得到保护。

同时，在国家的鼓励、支持下，广州地方的司法制度、行政复议和行政诉讼制度都做出了相应的调整、完善，而政法委的统一协调，也使司法资源得到合理配置，司法为民的原则得到切实有效的贯彻落实。

三是广州积极推动普法教育，发展各项法律服务。根据广州市司法局的资料数据：2015年，广州法律部门、基层组织和志愿机构以诸如：社区讲座、网络平台、宣传手册、干部培训等形式，前后邀请了多名法律界杰出人士于各大社区、各级学校、广大企业、行政机关等部门进行了公益性的知识宣讲，从而推动了普法类教育活动的积极开展，因此，截至目前，广州市各级领导干部的法制意识、执法能力均有所增强，市民的法律认知水平更是显著提升。

四是广州法律服务业的范围不断扩大。如：各项法律援助、司法救助、保障弱势群体的权益等公益服务的种类日益增多，范围亦由城市中心区覆盖至周边地区。以表现明显的诉讼救助为例：所谓诉讼救助，是指人民法院于诉讼过程中经由对当事人采取缓交、减交或豁免费用等救济措施，来减轻或免除确有经济困难的诉讼主体的负担，以保证其能正常地参与诉讼，从而维护自身合法权益。

近年来，广州市法院审判工作中针对群体诉讼与日俱增的特点，对群体性行政诉讼实行优先审理、优先执行，切实做到了帮助困难群众及时解决生活问题；于行政复议方面，广州也做出了积极的探索改进，采取多样化措施以方便群众循复议渠道维护己身合法权益。如：2013年广州就已建立了行政复议网上立案系统，通过和市公安局、工商局等部门共享查验身份数据，确保群众能网上申请行政复议。又如：2014年，广州番禺区、白云区和增城区分别在化龙镇、石井街、新塘镇建立了街镇行政复议受理点，从而极大地方便了人民群众申请行政复议。

总之，广州领改革开放之先，经济快速发展近二十年，各方面条件的相对完备，决定了其于民主法治建设方面具备了创新求变的能力。广州群众对待行政诉讼与行政复议的态度从“厌恶”转变为“愿意”，正从侧面表明了：广州按照《决定》为法治政府设定的六项标准，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的要求，大胆改革，锐意创新，法治政府建设进展顺利，在行政决策、机构职能和制度建设等方面成绩突出。科学立法、严格执法、公正司法在广州都有长足的发展，百姓对司法的信任感增强。

五、结语

推进社会主义法治建设，是一个长期而内容广泛的系统工程。法治建设的终极目标是法治“为民”，实现社会和谐。从“纠纷三阶段”理论分析，在纠纷的不同阶段都应当针对各阶段的不同特点，采取相应的措施，解决重点问题，使冲突越来越少，冲突的解决越来越规范、公平、公正：一是在不满阶段，重点在于如何消解作为行政相对人所产生的不满情绪；二是在冲突阶段，重点在于如何为冲突双方创造解决冲突的平台；三是在纠纷阶段，重点在于如何保证第三方裁判的公开公正。

从现实看，国民在行政纠纷中的不满情绪，大多源于对人民对法律的不了解、法制意识不强，法律体系的不健全也在一定程度上造成了执行上的困惑；而在双方自行解决纠纷的过程中，协商意识不够，常导致纠纷升级；纠纷阶段司法公信力的缺失使得纠纷的解决方案在执行中阻力重重。

广州作为改革开放的前沿阵地，法治建设在国内城市中向来名列前茅。在诉讼心理上，诉讼主体的诉讼心理较为普遍地历经了一个自“厌恶”到“愿意”的转变。然而，现实中的广州法治建设，上述问题依然未能得到彻底的解决。

因此，广州的法治建设要取得进一步发展，应重点做到如下几方面：

第一，进一步增强公众的法治观念。政府部门承担起相应的法律宣传教育

工作，有效利用多媒体手段向广州市民普及法治知识，从而提升市民对法治文化的认知程度，激发人们对法律的心理认同，从而实现全民守法。第二，完善监督机制。对政府行为的制度性约束是建设法治政府的保障，因此有必要建立健全包括法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督在内的监督制度体系，以此严格约束政府及代表政府履行执法权的人员行为。第三，坚持司法公正，提高司法公信力。司法公正要求提高司法人员和行政执法人员队伍的法律素养，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，司法公正不仅要实现，还要以人民群众看得见、听得着、感受得到的方式实现。第四，继续加强科学立法。党的十八届四中全会提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，因此，科学立法是依法治国、建设法治政府的前提和基础。科学立法要求立法应尊重和体现客观规律，从实际出发，解决实际问题，科学合理设定权利与义务、权力与责任，切实提高立法质量，坚持立法为民。

综上所述，广州所具有的良好经济条件为其奠定了建设社会主义民主法治的坚实基础。在这种法治氛围下，不但需继续发展、完善现有法律制度，而且应正确认识法治建设中的短板问题，并不遗余力地加以改进，以此令广州社会的法治发展能真正达到现实层面的高度和深度。

[参考文献]

[1]兰迎春、毕于建.影响行政诉讼的社会心理障碍及对策[J].社会心理科学，1999.

[2]鲁千晓.论诉讼心理的形成机制及其特点[J].社会心理科学，1998，（3）.

[3]王峰.中国传统“厌讼”的心理分析[J].中国校外教育，2013，（8）.

[4]舒扬.加快广州民主法治建设的思考[J].法治论坛.第五辑.

[5]张树义、张力.迈向综合分析时代——行政诉讼的困境及法治行政的实现[J].行政法学研究，2013，（1）.

[6]徐贲.承诺、信任和制度秩序[J].社会科学论坛，2005，（2）.

[7]李正华.法治观念下的广州法治政府建设[J].法治论坛.第十七辑.

[8]蔡仕鹏.法社会学视野下的行政纠纷解决机制[J].中国法学，2006，（3）.

责任编辑：周权雄

[中图分类号]DF0-052