广东省城市社区治理机制创新探析

2016-07-14王升平中共广东省委党校校刊编辑部广东广州510053

探求 2016年2期

王升平（中共广东省委党校校刊编辑部，广东　广州510053）

广东省城市社区治理机制创新探析

王升平（中共广东省委党校校刊编辑部，广东广州510053）

[摘要]目前，广东城市社区治理机制创新的实践形式主要包括参与吸纳型、社区服务改善型、技术创新型、主体构建型等，可谓成效显著，但同时，广东城市社区治理的机制运行也存在着社区治理主体结构不合理、整体协作能力不足，社区公共产品的供给结构不合理、权责不匹配，社会资本的调动和利用不充分等问题。加强社会资本的构建和有效利用，充分发挥特殊性社会资本的治理功能；以实体性公共空间和网络型公共空间为抓手，促进公共空间的型塑和激活；通过社区发展公司等的构建，加强社区治理主体力量的进一步培育，是促进广东城市社区治理机制进一步完善的可能路径。

[关键词]社区治理；机制；治理主体；协作

社区治理机制指的是社区治理所涉及的主体、制度、环境等要素的构成形态及互动结构，完善社区治理机制，是实现社区善治的前提、是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手。近年来，广东在城市社区治理机制创新方面采取了一系列措施，取得了显著成效，但同时也存在着一些问题。总结广东在完善城市社区治理机制过程中所取得的成效、存在的问题及创新路径，对于推进广东城市社区治理机制的良性运转和持续发展，具有重要意义。

一、广东城市社区治理机制创新的主要类型

机制创新是制度创新的基础，而基层治理机制创新，往往是基层社会治理能力现代化的重要动力来源。鉴于此，广东各地近年来在城市社区治理机制创新方面开展了一系列探索，其主要成果可归结为如下三种类型。

（一）参与吸纳型

社区参与是政治参与的基本层次，更好地发挥各类治理主体的作用，促进其对社区公共事务的有效参与，是实现社区治理机制逐步完善的重要路径。广东在社区治理参与机制构建方面的代表性成果主要有以下两类。

1.居民——邻里参与型，以湛江廉江市罗州街道“邻居理事会”的构建为代表。罗州街道的“邻居理事会”是在回应居民诉求日益多元化、治理难度日益加大这一现实困境的过程中发展起来的，其目的是使居民成为社区“理事”，以实现对社区的自我管理。从运作过程上看，它具有如下特点。其一是精选理事。社区理事会成员以当地的老干部、老党员、退伍军人或经济文化能人为主，这些人往往具有较高威望，能集聚起较高的社会信赖度，在当地有较强的话语权。这种“能人型”理事在当地起到了意见领袖的作用、在社区治理进程中有效发挥了舆论引导和意见传达的功能。其二是构建志愿者队伍。罗州街道在每个理事会下面，都组建了一只包括5—8人的、由学生、退伍兵、待业青年、退休干部、党员、团员等组成的志愿者队伍，承担社区调解、民意收集、社区照顾等职能。其三是加强机制建设。“邻居理事会”主要形成了如下四种治理机制，即：利益诉求受理机制，意在有效收集民意；联席会议机制，由街道每月组织各理事会成员召开一次，目的在于商讨社区治理实践中发现的各种问题；领导挂点包案机制，由理事会每半月组织居民召开一次“百姓说事”，集中收集居民对于社区治理的意见，并将居民诉求转达相应领导负责处理；维权评议机制，由街道对理事会的工作进行评议[1]。总体而言，“邻居理事会”在构成成员上具有非官方性特征，更易得到居民的接纳和认可，能起到较好的信息沟通与传达功能；“邻居理事会”的建制化运作，摆脱了信息沟通和问题处理的随意性，信息的及时沟通、问题的及时处理，有助于将问题化解在萌芽状态，从而维护社区居民的利益、促进社区和谐。

2.协商探讨——多层互动型，以佛山市南海区社会政策观测体系的构建为代表。南海的社会政策观测站作为一种联系居民与政府的沟通机制，主要包含三个步骤：一是通过基层协商交流而实现居民意见的收集；二是由专门的观测人员进行居民意见的有效整理与汇集、并形成社区提案；三是将社区提案报送政府相应机构进行办理。一般而言，南海的社会政策观测站都设在基层社区，其联系的基层主体包括居委会、经济联社、参理事会等社区自治组织，及专业度较高的民间社会组织、政策观测员、专家学者、媒体等。从任务上看，社会政策观测站的职能主要有两项：一是发挥沟通作用，联系社区群众和各自治机构、将相关基层意见上达给政府机构，或是政府机构将一些有意推行的政策传达给政策观测站，由政策观测站去了解居民对于政策的反应；二是形成社案，每个社会政策观测站每年需向镇或区社工委提交一份规范的、标准的、有实际操作意义的社案[2]。总体而言，南海的社会观测体系有两个方面的特征：首先，它强调信息收集的专业化和专门化。社会政策观测站的成员多为专职性的，这使其能专门致力于对社会问题的收集，确保了信息收集的主动性、全面性、准确性。其次，社案的提交具有较强的规范性。由于社案的形成基于观测站成员对于社区治理信息的专业化收集、对于居民利益诉求的专业化了解，使得其对社区治理的建议往往相对较为理性和科学，而其对居民利益诉求的反映也往往较为准确和透彻，这对于政府提升社区治理能力、改进社区治理机制，具有重要的参考意义。

（二）社区服务改善型

服务改善是构建服务型政府的必然要求，也是社区治理机制创新的重要目的。广东在推进社区服务改善方面也进行了一系列探索，取得了一些成果。

1.推进“产业社区”建设，主要以佛山市南海区狮山镇等地的实践为代表。佛山作为广东的工业重镇，下辖诸多工业园区，处理和定位好政企之间的关系，是当地政府工作的重中之中。正确处理和定位政企关系，关键在于要服务好工业园区的企业及其员工，为企业打造一个宽松的投资环境，为企业员工打造一个温馨和谐的家园。为提升政府对企业的服务质量，2013年，佛山市高新区成立了由原来的园区服务中心升级而来的新型产业社区服务中心。在产业社区服务中心内，设立了党群窗口、企业服务窗口、调解窗口和综合管理窗口等，提供包括企业党、工、青、妇组织建设及管理、困难帮扶、规划建设、知识产权服务等在内的多种服务。这种结合工业园区特点的“产业社区”建设思路，其主要优势在于：首先，多元化、综合性的服务窗口的建立，使企业的党建、纠纷处理、证照办理等更为便捷和高效，从而能有效减少企业经营的时间和人力成本；其次，多元化、集约化的服务，能为企业发展做好有效的“后勤”保障（如知识产权的保护、甚至企业发展规划的优化等），提高企业经营的成功率；再次，从总体上看，这种全面的服务，对于优化当地的投资环境、构建良好的劳工关系、促进外来人口与本地人口公共服务的均等化等，都有着积极意义。

2.以社区协商和网格化治理为契机推动社区服务升级，以广州市海珠区的社区服务机制改革为代表。在海珠区赤岗街，社区治理机制创新形成了一揽子计划。首先是设立“两代表一委员”联动收集社情民意项目，即“303”（谐音“心连心”）工作室。海珠区赤岗街将党代表、人大代表、政协委员等进行了有序组织、使其分片区主动联系群众，定向为当地居民提供“求助帮扶”、“涉法、涉诉、涉访”等服务，使居民的利益诉求有表达和实现的渠道。其次，海珠区还以网格化管理为契机，安排社区网格员承担起上门采集信息、了解群众诉求的任务，力求通过与居民的及时沟通，使矛盾得以化解在萌芽状态。同时，网格员还主动承担起了居民证件代办员的角色，当居民因上班等原因而无法亲自到居委会办理证件时，只需提供相关材料给网格员，就可由网格管理员代为办理。目前，当地社区70%以上的证件都是由网格员代办的[3]。总的来说，海珠区这种以网格化治理为基础的服务提升模式，主要具有两个方面的特点：一是服务的贴身性和主动化，与以往的社区服务往往需要居民自身去索求、社区治理机构被动供给不同，海珠区通过网格化治理的人员配备，实现了上门服务、主动服务，拉近了居委会、政府与居民之间的距离，有助于增强居民对于居委会、基层政府的信任度；二是服务与协商沟通相结合。服务供给的有效性，取决于其满足居民需求的程度。海珠区在服务供给上的创新不仅在于送服务上门，更在于它强调与居民的主动沟通，主动进行信息的全面采集，这对于提升社区服务与居民诉求之间的契合性、提升社区服务的针对性和居民的社区治理满意度，都有着重要意义。

（三）主体构建型

社区治理主体是社区治理的承载者，是社区治理机制创新的前提性因素。广东在社区治理主体创新方面也作出了诸多努力，为社区治理机制创新的实现奠定了良好的基础。

1.成立社区性的公益基金会。目前，对于全国及广东大部分社区而言，社区居委会运转的经费主要都来源于政府，这种经费上的依赖性，是导致居委会“内卷化”、行政化的重要原因。而公益性基金会的成立，或可为化解社区资金来源的单一化问题提供思路。例如，深圳龙岗南坑社区就成立了圆梦南坑社区基金会，较好地发挥了社会建设“蓄水池”的作用。南坑社区基金会虽然诞生的时间不长（成立于2013年9月），但其组织却十分规范：首先是在筹备方面，龙岗区民政局、坂田街道、南坑社区工作站专门成立了筹备工作小组，保证了组织的有力性。此外，龙岗区民间组织管理办公室还派出了专业人士对基金会的成立过程进行辅导，以解决筹备过程中的技术性问题。其次是组织架构清晰。基金会制定了相应的章程，选举产生了会长、副理事长、秘书长等；同时还组织起了由当地的企业家、居民、政府代表等组成的理事[4]，理事的多元性有助于提升对基金会运转过程的监督的有效性，同时也有助于提升基金会的资金来源的广度。

2.积极引入外来人口参与社区治理。在广东，通过引入外来人口参与社区治理，以促进社区治理主体的进一步多元化、推进普惠型公共服务的实施，是近几年广东社区治理机制创新的重点之一。例如，中山从2008年起就开始探索社区建设的“2+8+N”模式，其中，“2”指各村居组建社区服务中心和社区建设协调委员会两个主体；“8”指各社区服务中心承担民政残联、劳动社保等8项职能，提供相对普惠型的公共服务；“N”则指各村根据实际培育社区各种社会组织，作为公共服务供给的社会主体。在实际运作中，中山等地的“2+8+N”模式的特点在于两个方面：一是其着眼点在于公共服务供给的均等化，即针对外来人口和本地人口尽量提供相对公平的公共服务；二是在政治参与层面上，致力于促进外来人员对基层民主的参与，使其能真正融入到本地的治理创新之中[5]。这种打破户籍限制、推进公共服务普惠化的创新，有助于消弥本地人与外地人之间的隔阂，增强外来务工人员的城市融入感和工作积极性。

二、广东城市社区治理机制运行所存在的问题

（一）居民对社区治理的参与存在结构性偏差

居民对社区事务的参与，可依据一定的标准划分为不同的类型。根据参与的形式来分，可分为文娱型参与和公务型参与；根据参与的频率来分，可分为“事件化参与”和“常态化参与”；根据参与的目的来分，可分为“维权型参与”和“服务型参与”。其中，文娱型参与以身心娱乐、健身、社交为目的，一般不涉及公共性的利益诉求，而公务型参与则以某一公共利益诉求为指向；“事件化参与”以社区公共问题的出现为轴心，有问题则参与，无问题则沉寂；而“常态化参与”则是指常规化、定期化、机制化的参与。“维权型”参与以居民利益的受损为前提，它更多地是利己性的，当利益受损的现实发生时，则居民参与度高，否则参与度低，而“服务型参与”更多地是“利他”性的，它具有随机性、零散性、长期性特征。

社区居民参与类型

而广东社区居民的参与，存在的问题主要在于以下两个方面：其一，以文娱型参与为主，公务型参与少。在对广州市某小区居民的访谈中，一位年龄约50岁的女性居民说道：“平时没事一般不去参与什么社区活动，自己平时工作、家庭的，根本没时间管这些。我平时就爱出来（广场上）跳跳舞，健健身，当是放松运动一下。晚上大家在一起，热闹一下，社区嘛，不就是个休息放松的地方吗”。这一观点代表了社区较大部分中老年人（尤其是作为全职家庭主妇的女性、或是退休人员）的态度。目前，广东居民参与社区事务的组织化形式主要有成立业委会、参与社区志愿团队、组建文娱性团队等，但总体而言，除文娱性参与外，对业委会和社区志愿团队感兴趣的往往是那些最初的组织者和少数后来加入的活跃者，对于多数普通居民而言，往往都是有事才被拉去参加某个活动或会议，多数情况下，参加活动或会议也往往是碍于情面而去应付一下。访谈中，广州某社区一位中年男性说，“如果不是硬拉着我们去做个居民代表，不去不好意思，还真的不想去参加那些个业委会的会议，因为多数时候解决不了什么实际问题。”其二，以事件型参与、维权型参与为主，而常态化参与、服务型参与仍有欠缺。事件化参与和维权型参与有一个共同点，那就是只要影响其自身利益的“事件”一结束，其参与的动力就消解或丧失，由于缺乏常态化的参与和协商机制、缺乏制度的保障，往往导致包括基层政府在内的社区治理机构只是“头痛医头，脚痛医脚”式地解决问题，无法上升到制度层面进行根本性的解决。而常态化参与是基于制度结构及居民参与意愿而展开的稳定型参与，其中，制度对于居民参与的吸纳、居民自身对于社区参与的诉求二者缺一不可。此外，服务型参与强调的则是居民通过志愿精神的发挥，不求回报地为社区提供力所能及的公共服务，如为社区独居老人、困难户提供照顾和看护，自觉开展邻里守望，甚至捐建社区的公用设施等。但从我们调研的对象来看，广东社区居民的参与多为事件型参与、维权型参与。拿业委会来说，居民参与较活跃的时期往往是其利益受损较为严重的时期（如物业公司不合理收费、物业管理不到位、房屋质量出现较严重问题等），在平时，这种参与的意愿往往处于沉寂状态。此外，社区居民总体的志愿服务精神也仍较为欠缺，尤其是在商品房社区大规模兴起的情况下，“各人自扫门前雪”、“事不关己、高高挂起”的心态十分普遍。在我们的访谈中，广州某社区的一位中年男性说：“平时在社区里面看到什么垃圾乱放乱丢之类还是会去跟物业反映，甚至自己也会去弄的；但你说要平时去参与什么大的志愿服务的话，我一个是没有时间，另外也不知道怎么去加入这样的组织。”

（二）社会组织的结构与功能存在不足

在第三方公益机构的构建方面，尽管广东近几年在这方面也进行了诸多改革、取得了诸多成绩，但由于社会组织培育和发展的长期性，使得社会组织在社区治理机制完善中所发挥的功能仍十分有限。这主要表现为：其一，社会组织中立基于社区的比较少，尤其是能够承担起社区照顾、社区发展、社区互助、社区调解等功能的社会组织数量并不多；即便是社区性社会组织，其与居民之间的关系也并不紧密，一些居民对于社区性社会组织的性质、宗旨、功能等并不熟悉。此外，社会组织的资金来源也较为单一，由社区居民或企业参与捐助、互助成立的社区性社会组织基本处于空缺状态。其二，公益性的社区发展公司仍较为稀缺。在西方，公益性社区发展公司是社区服务供给的重要力量，但在广东，这类组织仍十分少见。事实上，基于公司化的组织形式、以部分子公司的营利性项目为主要资金来源的社区发展公司，相对于一般的纯公益性社会组织而言，具有更高的运作效率、具有更好的发展可持续性，它对于推进广东的社区发展具有十分重要的意义。但是就目前而言，由于志愿传统的欠缺、及传统的政府主导型社区服务供给模式的限制，广东的社区发展公司并没有得到重视和有效发展。

（三）社会资本的调动和利用不够充分

费孝通先生曾将中国的社会关系形态描述成“差序格局”[6]。国内许多学者据此认为，由于中国社会的信任大多发生于以家庭及自我为中心的熟人之间，因此，中国社会是一个低信任度的社会，并认为，这是中国社会的基层民主运转不畅的重要原因。我们认为，中国式的差序格局状态其实也是可以承载中国式的社区基层民主的。这是因为，从“差序格局”式熟人社会的生成上看，它既可能以家族为中心、基于血缘和亲族关系而形成，也可能基于地缘（因为居住在同一个社区）和业缘（不仅居住在同一个社区，还可能是一个单位的同事）而形成。无论基于何种形式而形成的熟人社会，其基本特征都在于人与人之间因为熟识而交往密切、相互之间具有较强的信任度，这种强信任的存在使得社区成员能够在一起协商共事，它为协商民主的发展提供了良好的前提。事实上，目前社区治理所面临的问题不在于传统的熟人社会阻碍了治理的发展，而在于随着现代商品房社区的兴起，中国传统的这种熟人社会关系正在被打破，社区内部成员正在逐渐陌生化。这种陌生化，削弱了传统的社区互信，消解了社区的“特殊性社会资本”（关于特殊性社会资本的内涵，将在后文阐述），使得社区居民之间由传统的相互信任和依赖，转向了相互戒备。信任的弱化不仅影响了社区协商民主的运转，也影响了邻里守望、互帮互助等功能的发挥，因此，对于现代社区而言，如何通过公共空间的构建而使居民走出家庭、走向社区，重新建立起基于地缘关系的熟人社会，并基于此而展开对公共事务的协商、并推进邻里间的相互守望，是当前所面临的一个重要问题。

广东部分地区在这方面也做了一些工作，但相对而言，这些工作还十分不足。根据主要居住群体的不同，我们可将广东的社区划分为老公房为主的社区、商品房为主的社区、村改居社区、城中村为主的社区等四种类型。在以老公房为主的社区，其房源多属于原来的单位福利房，所居住的人群多为同一单位的员工，人与人之间熟识度较高，它在一定程度上具有传统村落所具有的那种熟人社会的特征；而商品房为主的社区多由来自四面八方的房产购买者组成，他们具有不同的工作单位、不同的年龄层次、不同的职业和身份，人们虽然居住在一个共同的空间之中，但熟识度却并不高。以商品房为主的社区居民相互之间的熟识度的构建，需要社区公共空间的有效搭建。这种公共空间的目的在于让居民走出家庭，走向社区，开展集体性的活动、或就社区公共问题进行探讨。但就目前而言，广东大多数社区在公共空间的构建上仍十分欠缺，这种不足一方面表现为一些社区的公共活动设施十分欠缺，居民缺乏一个能够聚集起来共同活动、共同聊天、探讨社区公共事务的地方；另一方面也表现为居委会等机构在社区活动的组织、社区民主机制的构建方面仍存在不足。而少量已经形成的常规性社区活动和社区民主机制，又存在着年轻人参与少、老年人参与多的现实困境。

三、广东推进城市社区治理机制创新的路径

推进城市社区治理机制创新，是广东实现富强、民主、文明、和谐的必然选择，是促进广东经济社会又好又快发展的必由之路。推进社区治理机制创新，广东可从以下三个方面着手。

（一）社区治理主体力量的进一步培育、调动与协调

一是社工的普遍化、可及化、互动化。社工是社区服务的重要供给主体，但就目前而言，由于受专业社工的欠缺、社工待遇水平偏低等因素的影响，广东的社工队伍存在着人才欠缺、流动性大、服务供给不足等缺陷，亟待进一步加强和完善。推进社会工作的完善，核心在于推进社会工作及社会工作者的普遍化、可及化、互动化。所谓普遍化，就是要使社会工作及社会工作者遍及各个社区，使其在社区的环境维护、社区照顾方面发挥更大的作用，从而为社区提供更为专业、周到的服务；所谓可及化，就是要通过广泛的宣传，使广大居民了解社会工作及社会工作者，通过设立志愿岗亭、广泛告之联系方式等，使社会工作能够更便捷地获得；所谓互动化，就是要促进社会工作者与社区居民之间的交流，增强广大居民对于社会工作的本质及服务内容的把握，增强广大居民对于社会工作及社会工作者的认可，并在遇到问题时主动寻求帮助。对于社会工作者而言，就是要在这种交流中了解居民的需求，不断加强学习，以更为专业的态度和技能为社会居民提供更好、更专业、更周到的服务。这不仅要求我们要加强社工队伍的培训，更要切实提高社工队伍的待遇，设立社工队伍的绩效考核机制，使社工成为一种体面的、为社会所尊重的、能留得住人才的职业。

二是加强新型主体的培育。推进社区治理机制创新，需要有更多新的主体来承接社会服务，这是构建社区公共服务供给的竞争机制、提升公共服务供给效率的重要基础。社区公共服务的新的供给主体，我们认为在目前主要可从推进社区发展公司和社区基金会的建设入手。对于社区发展公司而言，其可采用公司化的组织形式、允许其经营营利性的项目，使其既兼顾营利性、又能兼顾社区服务和社区公益，有助于提升社区公共服务的供给效率；而社区基金会则有助于推进社区资金来源的多样化，有助于促进社区自有资产的公开、透明化运营，有助于培育社区居民的慈善意识，对于促进广东城市社区的发展具有十分重要的意义。广东可采取有条件地区先行试点的方式，推进社区发展公司和社区基金会建设方面的相关理论研究和经验总结，推进这些新型社会服务供给主体在社区建设中的功能发挥。

三是引导社区居民从被服务对象向服务主体与服务对象的统一体转变，促进社区居民的微观型治理参与。社区公共事务涉及的内容繁多，既包括社区安全的保障、社区养老服务等，也包括社区卫生与清洁服务、社区物业服务等。在这些事项中，有许多是需要居民自身来维护、打理、保持、配合的，还有许多是居民可以通过自身的“微行动”来加以改善的，因此，如何通过一定的引导，使居民成为社区公共服务的供给者、协调者、配合者，使居民主动参与到社区清洁的维护、社区安全的保障、甚至社区养老服务和社区照顾服务的供给中，是政府、居委会和社会组织应考虑的重要问题。我们认为，在这方面，关键在于政府和相关社区治理机构要加强宣传，并建立有效的奖惩措施：一方面，政府、居委会等要加大宣传力度，通过开讲座、树典型等方式，树立居民的公共意识，使其摆脱等、靠、要思想，促使其从服务供给对象向服务供给主体转变；另一方面，要通过社区协商，依照居民的诉求，制定一系列奖惩规则，引导居民为社区治理服务。这种制度化奖惩的目的，在于促使居民以为社区提供公共服务、参与社区建设为荣，以损害社区安全与和谐为耻，从而更进一步强化其公共参与行为，使其成为社区公共服务的微观供给者。

（二）公共空间的型塑和激活

公共空间本质上是一种实现人与人之间基于一定的规则就公共问题进行协商和探讨的场所。公共空间既包括实体型公共空间，也包括网络型公共空间。广东的社区公共空间塑造，应从实体型公共空间和网络型公共空间的构建两方面着手：

一是实体型公共空间的塑造。在这方面，可开展的工作主要包括以下两个方面：一是提升社区内部治理主体的组织化程度。广东的社区社会组织发展走在全国前列，但这类社会组织多由社区外部引入，由于居民自身的参与度不高，往往很难与居民打成一片。在针对广东部分城市的调查中，我们发现除业委会（由于业委会的主要职能是物业管理方面的，其对于社区照顾、社区服务方面的关注较少）之外，许多居民对于一些社区中所存在的社工组织、养老服务机构等社会组织的存在并不知晓，即便知晓，也不清楚这些社区性社会组织究竟具有何种功能。这说明，社会组织与社区居民之间存在着一定的疏离。要提高社会组织的知晓率和利用率，最关键的在于将居民纳入到社会组织之中，使其成为社会组织的参与者和服务提供者。在这方面，包括政府、居委会、基层社会组织都应行动起来，促进以居民小区为单位、以小区内居民为主要参与人员的“社区独立型”社会组织的构建。其中，政府在这方面可以提供一定的技术指导、资金与场地支持，居委会既可以作为发起者和组织者、也可以协助其它发起人或负责人开展联络成员、确定目标、优化创意等方面的工作，枢纽型社会组织则可以在组织技术上、服务供给上提供一定的支持。我们认为，通过“社区独立型”社会组织把零散的居民组织起来，是使社区居民走出家庭、走向社区的重要推动力量，也是使其将关注话题引向相关的公共事务、并推进其加深对社区治理、社区服务的认知和理解，提升其公共事务参与的理性程度的重要方法；二是搭建社区议事平台，并推进社区议事的机制化、定期化。社区议事平台的构建以社区相关硬件的配备与完善为基础。目前，广东的商品房社区一般都具有一定的文娱设施，这些设施稍加改造，都可以成为公共议事的平台；相对而言，一些较为老旧的社区由于规划上的问题，并没有完备的议事空间，为此，政府、居委会等可以考虑开辟专门的区域和场所，为这类社区提供一定的平台。除硬件之外，还应由政府和居委会倡导，设立定期化的议事机制。我们认为，这种议事活动的参与者可包括楼长、片长、网格员、居民代表等，其涉及的议题应包括社区服务、社区基建、社区资金使用等方面。

二是网络型公共空间的塑造。网络型公共空间与实体型公共空间一样，都是作为信息交流的平台而出现的，与实体型公共空间不同的是，网络型公共空间具有更强的可获得性、更强的交互性，同时还具有信息的可保存性、时空的无限性等特点，因此，其相对于实体型公共空间而言更为便捷和低成本。对于广东多数社区而言，网络公共空间的构建主要可从如下三个方面着手：一是搭建网络讨论平台。这类网络讨论平台可由政府、社会组织或居委会签头来构建或组织，也可由居民自发来构建和组织。从形式上看，它可以是政府网站所开辟的社区民生论坛，也可以是各种以兴趣、利益诉求等为基础而发展起来的QQ群、微信群、微博等。一般而言，对于一些公共性的、影响范围较大的QQ群、微信群，最好由基层政府或居委会派专人来组织和打理，这一方面有利于信息的上传下达，另一方面也有利于防止一些不法分子利用这些信息传播渠道来实施违法犯罪活动。二是构建网络意见管理和引导机制。对于网络社区、QQ群或微信群等，其公共空间功能的发挥，最关键的是要提供一种理性的探讨环境，防止其单纯地成为人们发泄不满的场所，也防止其成为各种偏激意见汇集的场所。这就需要在这些讨论场所设置一定的意见领袖，以引导人们保持理性、进行合理的发言。三是以实体化的问题化解机制为基础，实现网络与现实的互动。在虚拟社会中通过信息交流而达成的共识，须落实到现实行动之中。事实上，网络公共空间只是一个探讨的平台，问题的解决、疑虑的消除、项目的落实等，都需要社区治理机构的跟踪和实践化推动。

（三）社会资本的构建和有效利用

以居民小区为中心，打造居民之间的相互信任，构建社区的特定性社会资本。社会资本根据其特性的差异，可分为共通性社会资本和特定性社会资本两种类型。共通性社会资本主要由“一些开放型的社会网络所组成”[7]，“包括人们之间‘无区别的’、包容性的社会信任以及互惠互利的道德规范，这一社会信任不以彼此是否认识或有相同的背景为基础”[8]。而特定性社会资本主要“由一些排他型的社会网络所组成”，“主要包括那些‘区别性的’、局限性的人际信任，这一局限性的人际信任以彼此是否认识或是否拥有相同的背景为基础。”[9]如前所述，有学者认为，中国的熟人社会特征意味着其是一个特定性社会资本占主导的社会，而特定性社会资本的存在，正是中国基层民主运转的一个限制性因素。但事实上，特殊性社会资本在社会治理、尤其是社区治理中有其独特的功能，如果加以合理引导，它能在社区治理中发挥良好的正面作用。

关于特定性社会资本，我们必须把握如下三点：其一，对于中国社会而言，特定性社会资本的存在是一种既成的事实，我们无法用一种简单的行政命令来加以改变，对特定性社会资本进行合理利用，是完善广东的社区治理的必由之路；其二，正如前文所述，就目前而言，随着商品房型社区的大量兴起，社区中的特定性社会资本正在弱化，这种弱化对治理所带来的负面影响，我们必须加以重视；其三，从来源上看，特定性社会资本往往基于地缘、业缘、血缘而产生，基于地缘、业缘、血缘而产生的信任相对于共通性社会资本而言，往往更为强烈、更具可持续性。社区作为一个地缘性存在，一旦发展起一种适度的特定性社会资本，往往能推动邻里守望、邻里互助、社区公共事务的协商与深度交流。其实，对于广东而言，其特定性社会资本的结构是极为复杂的。血缘、地缘、业缘往往交织在一起，且其在不同的社区中还存在不同的组成结构。具体而言，在以老公房为主的社区，这种特定性社会资本往往基于业缘和地缘而形成，由于大家具有相同的工作环境、共同的居住地域，这种社会资本的强度往往较高；在以商品房为主的社区，特定性社会资本只能基于地缘而产生，其间的社会信任往往与当地的环境因素、组织者因素等密切相关，但一般而言，由于居住人口的相对固定性，随着时间的推移，这样的社区会演化出越来越强的社会信任度；在流动人口较为集中的城中村为主的社区，一方面，城中村的本地居民多已“上楼”，转而寻求到了一种更好的居住环境，另一方面，外来人口则因其相对低廉的居住成本而大规模进入，由于这部分外来人口往往工作上并不固定，导致其居住的流动性非常大，这使得这些区域的社会信任很难建立起来；此外是村转居社区，这类社区多以原来的村落为基础转化而来，其居住的人口多为传统的邻里或亲戚，具有血缘、地缘、业缘等多重因素，人与人之间的熟识度非常高，其相互信任度也相对较高。

小区类型与社会资本的关系

要实现对上述四类社区的治理机制的科学创新，就必须针对不同社区的社会资本的差异，进行有针对性的设计：第一，对于老公房为主的社区和村改居社区，应注重在充分利用特定性社会资本的同时，打造共通性社会资本，使其将对囿于熟人圈的特殊性信任转化为社会范围内的更普遍的信任。只有这样，才能一方面防止这类社区的小团体化，使其能在维护社区正常利益的同时，不至于构成对公共利益的忽视和损害，另一方面防止其因对圈内人的过度信任，而使其在选举、被选举和事关自身利益的问题上，形成根据关系亲疏来作决策的非理性态度。第二，对于商品房为主的社区和城中村为主的社区，则应将重点放在特定性社会资本的构建上。也就是说，必须利用居住的地缘上的共同性，来促进同一社区内居民之间的相互交流，使人们从陌生社会走向熟人社会，进而实现社区内部的邻里守望、相互照应、互帮互助。

[参考文献]

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[5]中山社区建设“2+8+N”模式获全国“创新社会治理最佳案例”十强[EB/OL].http://www.gdshjs.org/qsgdshjsdt/zs/ content/2014-10/17/content_110338259.htm，2014—10—17.

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责任编辑：温朝霞

[中图分类号]C915

[文献标识码]A