论公共行政体制改革面临的文化支撑缺失问题

2016-02-12李仁武麦佶妍广州行政学院哲学与文化教研部广东广州50070中共广州市委党校白云分校广东广州50070

探求 2016年1期

□李仁武　麦佶妍（、广州行政学院哲学与文化教研部，广东　广州50070；、中共广州市委党校白云分校，广东　广州50 070）

□李仁武1麦佶妍2
（1、广州行政学院哲学与文化教研部，广东广州510070；2、中共广州市委党校白云分校，广东广州510 070）

［摘要］随着“新公共行政运动”的兴起，政府改革取向现代公共行政的发展已成为全球趋势。当前我国取向现代公共行政的政府改革，在行政传统和价值理念上缺乏现代公共行政体制运行所必需的文化支撑，其中最主要的表现在缺乏现代公共行政所需要的文化理念、制度理性和公平意识。

［关键词］政府改革；公共行政；文化支撑缺失

随着“新公共行政运动”的兴起，取向公共行政的政府改革已经成为全球共识，它作为一种趋势如“浪潮”般正在席卷着参与全球化进程的不同国家和地区。如果说当今中国要以“大国崛起”的崭新姿态走向世界、引领世界，要实现国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”，那么我们就没有必要也不可能忽视这场影响世界的“新公共行政运动”，因为我们的政府改革同样要面向世界发展、面向人类文明进步。尽管我们有自己的文化传统和不可动摇的社会主义价值观念，不可能也没有必要照搬西方发达国家的所谓“成功经验”，但“新公共行政运动”旨在推动公共行政的科学化和伦理化的新发展，对我们深入推进当下以机构改革和职能转变为重点的行政体制改革所具有的影响无疑是非常重要的。当然，我们也应当清醒地看到当下要走出一条既符合中国国情又符合现代公共行政要求的政府改革之路，构建既科学合理又充满效率与活力、能体现中国特色社会主义伦理要求的公共行政体系，所要面对的困难和挑战又是极其严峻的，尤其不能忽视在行政传统和价值理念上缺乏走向现代公共行政所必需的文化支撑。本文着重从历史与现实的双重维度讨论在文化层面上影响和制约公共行政体制改革走向深入的三个“缺失”问题。

一、现代公共行政所需的文化理念缺失问题

回顾历史我们知道，中国是封建专制长达两千多年的国度，行政受命于“天子”并为君权服务的衙门，一直奉行以“三纲五常”为核心的治理理念和伦理准则，从“君要臣死，臣不得不死”的绝对君权到“刑不上大夫，礼不下庶人”的等级差别再到“株连九族”的草菅人命等等，这些都是以权力为中心所形成的、被制度固化的不平等。这种被固化着的、不平等的社会生活状态，费孝通先生从社会学的角度把它概括为极具中国特色的“差序格局”。

在《乡土中国》中，费孝通先生对中国传统社会以自我为中心的社会结构进行了深刻揭示。他认为中国传统社会的整个社会关系都是“从己到天下是一圈一圈推出去的”［1］，“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”［2］，愈推愈远、也愈推愈薄，从而形成一种以“自我主义”（selfishness）——即利己主义为中心的“差序格局”。这是一种等级化十分突出的社会生活次序，那些波纹最深、最重要且最受关注的利益是每个人的“己”，其次便是他的“家”，再其次是他所在的更大一个范围的团体，然后一层一层推出去，最后才到“国”和“天下”。在这一格局当中，“家”的重要性是仅次于“己”的，但它的形成又是对个人和社会影响巨大的圈层。因为是不是“自家人”决定着人己之间的亲疏程度，它表征着人与人之间具有谁是“圈内人”、谁是“圈外人”的区别。“‘自家人’可以包罗任何要拉入自己的圈子，表示亲热的人物。自家人的范围是因时因地可伸缩的，大到数不清，真是天下可成一家”［3］。“在乡下，家庭可以很小，而一到有钱的地主和官僚阶层，可以大到像一个小国”［4］这表明：谁有能力和权势，谁掌控的社会资源就多，其“家”的边界就越大。这就是为什么穷人“缺亲少故”而富贵者“亲友如云、高朋满座”的缘故。可以说，在两千多年的传统社会生活当中，“中国人就是在维系这个‘差序格局’和遵循其所要求的‘一套关系’中被认可并得以生存和发展的，人们在相处时也依据这套规则而对彼此的行为有一个明确的期待”［5］。

在这种“差序格局”的社会结构当中，行政运行必然是以皇权为主导所建构的凌驾于社会之上、拥有绝对权威、不可违抗的强制服从体系。在这样的行政运行体制下，被称之为“衙门”的行政机关和被称为“官老爷”的行政官员，自然享有“唯我独尊”的优越感、养成“以我为中心”的思维习惯、盛行“升官发财”的官谋文化。这样的行政管理与以追求社会公平公正为前提的现代公共行政是完全相悖的。尽管“科举制度”按“学而优则仕”的原则对官员进行公开选拔是一项重要的制度创新，对今天加强公务员队伍建设、提高行政管理效能有重要借鉴意义，但这一制度作为“精英遴选”方式其根本目的还是封建统治者为了巩固自己的统治政权和统治秩序，并没有改变封建官僚体制的“专制”性质，更不可能具有现代公共行政所内含的“公共性”本质。所以，在封建专制的行政系统里几乎很难找到现代公共行政所需要的文化价值理念。

虽然近代中国也经历了反封建的“戊戍变法”运动和推翻封建帝制的“辛亥革命”，但是由于其反封建的不彻底性，资本主义在中国也没有得到健康的发展和壮大，资本主义的政治体制和文化认同并未深入人心，因而长期主导中国社会的封建道统不可能随着封建“帝制”被推翻而消亡。需要指出的是，提倡民主和科学的“五四运动”作为一场反帝反封建的思想启蒙运动、思想解放运动，对中国社会的影响可谓是极为深刻的，但要在已沦为半封建半殖民地的中国植入现代文化和文明的理念、完成反帝反封建的文化救赎任务、实现由“新文化”取代“旧文化”的根本转型既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。这就意味着“五四运动”也只能是这场以深刻反对封建道统为主旨的思想解放运动的开始，它并不能代表封建道统经过“五四运动”的深刻批判已经被彻底消除。严重的问题恰恰是：封建道统作为一种根深蒂固的文化传统以潜移默化的思维惯性存在于现实生活当中，成为挥之不去的“文化幽灵”，影响并制约人们对现代社会生活“公共性”的深入理解和自觉接受。现在官场上依然盛行的唯命是从、卖官鬻爵、投机钻营、溜须拍马、欺上瞒下、贪污受贿等“官谋文化”，其实都是与封建道统的文化暗流长期沿袭密切相关。这些“官谋文化”被误认为是与传统官场文化相融合、获得个人官运亨通的“硬道理”，很容易得到人们的心理认同并成为左右一些公务员行政行为的“潜规则”。这就使取向现代公共行政的政府改革很难绕开这样的文化背景去完成自己的历史使命。

二、现代公共行政所需的制度理性缺失问题

1949年新中国的诞生，标志着中国人民在中国共产党的领导下进入了当家作主、自主管理国家事务和社会事务的历史新时期。但是，我们党刚从领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党转变成掌握国家政权带领人民建设社会主义伟大事业的执政党，既缺乏如何治国理政的理论准备也缺乏如何发展经济的实践经验。为了尽快恢复和发展被战争蹂躏到已经“一穷二白”的国民经济，政府在党的领导下根据百废待兴的发展环境和帝国主义重重封锁的严峻局势，学习和借鉴苏联的模式，实行了从中央到地方、自上而下、统一组织、统一调配的计划经济体制。

在计划经济的运行当中，政府是执行国家计划的权力主体，为服从和服务于计划经济的制度安排政府也采取了高度集中的行政管理体制，政府管理的职能渗透到国民经济和社会发展的各个领域、各个部门、各个方面，形成一个统领全社会的庞大组织机构。应该说，这种高度集中的行政管理体制有利于落实“全国一盘棋”的整体布局，可以对各地区、各行业、各部门之间如何实现发展进行统筹协调，尤其可以通过政府集中力量办大事的原则把非常有限的人、财、物投入到事关国计民生的一系列重点工程项目当中，对在全国构建起国民经济发展所必需的产业基础、促进当时经济建设的快速发展发挥了非常有力的领导、组织、协调和保障作用。但是，由于计划经济体制的固有弊端带来政府管理存在“长官意志”、“家长作风”、“官僚主义”、“形式主义”、“盲目主义”、“冒险主义”等严重积弊，特别是指导思想上存在急躁冒进的严重错误和“左”倾错误所导致的“文化大革命”十年动乱，不仅使国家建设遭遇严重挫折、国民经济到了崩溃的边沿，而且整个国家的行政管理体系也遭到了严重破坏、政府部门的组织管理职能严重丧失。

可以说，从新中国成立到中共十一届三中全会这29年中，我国的行政管理虽然也进行了多方面的探索并实施过多次政府机构改革，对提高政府管理水平和效率曾起到一定的推动作用，但从整体上看并没有改变权力高度集中的行政管理体制。当然，我们国家的政府是社会主义性质的人民政府或者说在本质上是人民当家作主的政府，这是宪法和法律在制度上已经确定的。《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这就意味着，政府权力的行使既是国家意志的执行，也是人民意志的执行，必须以全心全意为人民服务为宗旨，以保障人民当家作主的民主权利为出发点和归属，务求把人民利益维护好、实现好和发展好。总的说来，自从新中国成立之后，政府在探索以人为本的行政管理过程中，工作虽有这样或那样的失误和不足，但在集中力量组织、动员人民群众“自力更生、艰苦奋斗”，在恢复和发展国民经济、提升国家综合实力、改善人民生活等方面进行了不懈努力并不断取得实实在在的进步成效，也使政府的“人民性”得到了全社会的广泛认同。

需要指出的是，政府的“人民性”同现代公共行政的“公共性”有相似之处，但两者是两个不同内涵的概念。“人民性”作为一个政治概念，它表达的是社会主义国家的性质和政府权力的归属；“公共性”是“新公共行政运动”所强调的概念，主要是指公共行政部门的运作要体现公开与参与，并以维护公共利益作为管理活动的最终价值观。在内涵和要求上“人民性”要高于行政运行过程中的“公共性”，在广义上“人民性”也内在地包含着“公共性”，但是“公共性”毕竟作为现代公共行政的发展要求，是衡量政府部门的工作绩效的重要尺度，不能简单用“人民性”取而代之。在党政不分、政企不分、政资不分、政社不分的前提下，政府必然会随着要处理的事务不断增加而发展成为机构臃肿、人员庞大、职责无限的“全能政府”，其结果是与现代公共行政视域下机构设置科学规范、职能权限清晰、人员配置合理、管理运行有序的“有限政府”渐行渐远。所以，推动取向公共行政的现代政府改革迫切需要在“人民性”的话语体系下探索一套让政府的管理和服务能够有效体现现代“公共性”的制度安排。

三、现代公共行政所需的公平意识缺失问题

以党的十一届三中全会为标志，改革开放的大幕拉开。三十多年来，全面改革和对外开放从农村到城市、从沿海到内地、从简单到复杂、从经济到各个领域的不断拓展、不断深入，不仅实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的成功转轨，而且还完成了从封闭半封闭状态下自我求生存、谋发展到全方位参与国际竞争、融入全球发展的历史性转变。改革开放极大推动了社会生产力的快速发展、国家综合国力的显著增强、各项事业的全面进步和人民生活水平的巨大提升，也有力促进了中国特色社会主义制度的自我完善和发展，有效增强了中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。正如习近平总书记所说：“改革开放是我们党的历史上一次伟大觉醒，正是这个伟大觉醒孕育了新时期从理论到实践的伟大创造。”［6］党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出：“改革开放最主要的成果是开创和发展了中国特色社会主义，为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障。事实证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。”［7］

行政管理体制改革作为政治体制改革的重要环节，它属于上层建筑的范畴与属于经济基础范畴的经济体制改革相互关联、相互配合、相互促进，共同贯穿改革开放和社会主义现代化建设的过程当中。按照马克思主义的基本理论：经济基础决定生产建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。经济基础决定上层建筑意味着有什么样的经济基础就要有什么样的上层建筑，经济基础的变革或迟或早都要带来上层建筑的变革；上层建筑对经济基础的反作用是指上层建筑适合经济基础的要求就会对经济基础的变革和发展起积极的促进作用，否则就会产生消极的阻碍作用。在社会进步过程中，经济基础和上层建筑的矛盾运动与生产力和生产关系的矛盾运动一起，构成推动社会变革和发展的根本动力。马克思指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系变由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”［8］所以，伴随着经济体制改革的不断深入，我国的行政体制改革不可避免要走向与之相适应的历史必然。

众所周知，十一届三中全会之后我们党恢复了“解放思想、实事求是”的思想路线，把工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”上来，形成了“以经济建设为中心”的基本路线，经济体制改革于是便成为了推动经济社会发展的突破口。在“摸着石头过河”的实践探索中，从实行统购统销的“计划经济”到逐步放开物价、取消供应票证、承包经营等搞活经济的先期改革探索，到提出“计划经济为主、市场调节为辅”的改革措施，到实行“有计划的商品经济”，再到确立和发展社会主义市场经济，经济体制改革从未停顿并获得了一次又一次的新突破。在计划经济条件下，政府不仅按计划有比例地组织和协调整个社会的生产与流通，而且机构和职能覆盖到社会生活的各个方面，因而政府必然是主导并决定一切事项和事务的“全能政府”；在市场经济条件下，由于市场在资源配置中起决定性作用，政府不干预微观经济运行，其主要职能是进行宏观调控、培育市场体系、加强市场监管、创造发展环境，因而政府只能是有所为、有所不为的“有限政府”。为此，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转型，行政管理体制改革也必然要按照从“全能政府”到“有限政府”转型的逻辑和要求来展开。应该说，改革开放以来我们的行政体制改革在总体上是根据经济体制改革不断推进的要求进行调整和变革的，对政府的组织结构和管理方式都作了大幅调整。尤其是党的十六大以来，我国行政体制改革紧紧围绕转变政府职能、努力推进服务型政府建设这个中心，迈出了坚实步伐，取得了重大进展，在政府职能转变、组织结构优化、行政层级改革、全面依法行政、政府绩效管理等方面都取得了一定成效，初步建立了与推进经济体制改革相适应的行政管理新体制。

但是，目前我们的行政体制改革还并不到位也并不彻底，与建立和完善的社会主义市场经济体制所要求的现代公共行政体制还有较大差距。其中，最突出的问题是还没有建立起以权利公平为核心的公共服务体系。权利公平也称为权利平等，它是指所有公民按照宪法和法律的规定都享有相同或相等的权利，不允许有凌驾于法律之上或超然于法律之外的任何特权。权利公平是社会公平正义的集中体现。在法律意义上，维护权力公平需要通过有法可依、有法必依、执法必严、违法必究来维护法律赋予每个公民的平等权利，表现为立法和司法的“不偏袒性”和“非歧视性”。在行政视域中，维护公民的权利平等既是依法行政的根本要求，也是现代公共行政的基本原则。现代公共行政强调要建设服务型政府，其目的是要给所有社会成员提供均等的政治、经济、文化等方面的发展机会，使其能够在平等的起点上融入社会生活、参与社会事务、共享发展成果。应该说，在取向市场经济的行政体制改革实践中，我们已经意识到维护权利公平的重要性和紧迫性。党的十八大报告特别提到：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”［9］。这里所说的“逐步”其实就是指对“权利公平”的保障还不到位和亟待加强，比如存在不断拉大并可能导致心理失衡的收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距，存在严重影响社会和谐稳定的官民冲突、劳资冲突和贫富冲突，存在影响甚至操纵政府公共政策制定的特权阶层、精英阶层和既得利益阶层，等等。这些严峻现实告诉我们，要建立以权利公平为基础的现代公共行政任重而道远。所以，当前取向公共行政的政府改革不仅要考虑如何为社会成员提供基于社会进步所必须的公共产品和公共服务，而且更要考虑如何突破管制政府的“权力思维”，让社会成员的平等权利得到充分尊重和维护。在进一步激发社会活力以推动“大众创业、万众创新”的新形势下，建立以权利公平为主导的公共行政体系则显得更加迫切。这就要求全社会要有广泛培育以权利平等为基本内容的社会公平意识，使政府维护权利公平、机会公平、规则公平的公共行政行为获得社会公平理性的支持与呵护。

［参考文献］

［1］［2］［3］［4］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998.26—28.

［5］马戎“.差序格局”——中国传统社会结构和中国人行为的解读［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2007，（2）.

［6］习近平.在广东考察时强调增强改革的系统性整体性协同性，做到改革不停顿开放不止步［N］.人民日报，2012—12—12.

［7］中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定［N］.人民日报，2013—11—16.

［8］马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972.82—83.

［9］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2011—11—19.

□责任编辑：李三虎

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1003—8744（2016）01—0052—06

收稿日期：2015—12—21