后现代公共行政：对现代公共行政理论范式的解构与重构——评《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》

魏兰君

后现代公共行政：对现代公共行政理论范式的解构与重构——评《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》

魏兰君

（中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000）

后现代性是建立在对现代性批判之基础上的，源于对现代性的反思与解构。法默尔于1995年出版的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书标志着后现代公共行政理论的建立与后现代公共行政学派的形成。法默尔采取反思性语言范式对特殊主义、科学主义、技术主义、私营部门和解释学等现代公共行政理论的各种研究路径进行了解构，批判了各种路径导致的话语矛盾，采用想象、解构、非地域化、他在性等核心概念，建构了其后现代公共行政理论的基本话语体系。以法默尔《公共行政的语言》为代表的后现代公共行政理论为现代公共行政理论范式提供了一个反思视角，但是其自身也带有与生俱来的局限性，应该辩证看待。

公共行政；后现代公共行政；范式；解构；重构

后现代公共行政与现代公共行政如蝉联跗萼而生，学界对二者关系的认知存在着历时性与共时性两种进路，但这两种进路却共享着一个理论预设：后现代性是建立在对现代性批判之基础上的，源于对现代性理论的反思与解构。20世纪末，基于对现代公共行政理论范式危机的反思，以解构为中心与以建构为中心的后现代公共行政研究途径在西方兴起，戴维·约翰·法默尔就是这样一位后现代公共行政理论的代表人物。法默尔于1995年出版的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书是其理论研究的首个里程碑，标志着后现代公共行政理论的建立与后现代公共行政学派的形成；2005年出版的《杀死国王——后传统治理与官僚制》是其理论研究的又一个里程碑，构建了后现代公共行政的理论框架；2010年出版的《多视角的公共行政：通过多透镜的理论与实践》是其后现代公共行政理论的第三个里程碑，提出了复合视角的公共行政理论，强调复杂情景与各学科合成[1]。最近几年，法默尔后现代性公共行政理论已经成为一种研究范式受到追捧，也许是由于后现代公共行政理论的前瞻性，国内研究主要是对法默尔后现代公共行政的解读和反思。例如，颜佳华、王敬宇从公共行政学语言与行政世界的关系出发，得出公共行政语言的图像、游戏、修辞三重性质辩证互补、共同支撑公共行政学语言健全功能发挥的结论[2]。刘文紧跟法默尔思维模式，从阐释性反思的视角对公共行政与公共行政的关系进行解读[3]。耿亚东在反思法默尔后现代公共行政“想象、解构、非地域化和他在性”等特征，打破“中心—边缘”结构的基础上，提出作为一种方言的后现代性也需要兼收并蓄才能继续发展[4]。

由于法默尔的后两本专著尚无中译本，本文将在简述现代公共行政理论范式危机的基础上，对《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书的主要观点进行提纲挈领式的归纳与评述，并以此为叙事文本阐述对后现代公共行政语言的理解与看法。

一、后现代公共行政学者对传统范式的批判

二战以后，西方公共行政实践诉求与现代公共行政理论之间的鸿沟进一步拉大。文森特·奥斯特罗姆认为，公共行政领域面临的信任危机、宪政危机、思想危机以及现代公共行政学理论研究均体现了库恩范式危机的所有特点，预示着公共行政的基础性逻辑需要调整，因此只有替代范式才能解决公共行政的思想危机[5]。

面对现代公共行政的思想危机，戴维·约翰·法默尔、麦克斯怀特、查尔斯·福克斯和米勒等一批后现代公共行政学者从不同角度对现代公共行政理论范式进行了批判（解构与重构）。麦克斯怀特采用公共行政理论话语对话的方式，从哲学基础的视角对美国民主政治中公共行政角色的合法性问题进行了解构，试图推动公共行政理论超越理性范式的自身矛盾。福克斯和米勒在解构现代公共行政理论的基础上提出公共能量场理论，重新建构了一套他们自称为构成主义的灵活的、民主的、话语性的社会形态构成的理论工具。本文对麦克斯怀特、福克斯和米勒的观点不再赘述，接下来重点关注法默尔在《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书中对现代公共行政理论的解构与重构。

二、法默尔对现代公共行政理论范式的解构

法默尔认为，公共行政的信息被排列的方式就是公共行政的语言（理论），是比其他语言更为根本、更为基础的语言，是现代性的范式典型。然而相对于整个人类历史长河而言，建立在现代技术理性基础上的公共行政理论却是一种方言，存在与生俱来的局限性：排斥实质合理性，形式合理性控制社会的方方面面，导致了官僚制的异化。《公共行政的语言》一书的论题事实上就可以转述为：采用反思性语言范式，对以官僚制为思想基础的现代公共行政理论进行阐释、解构与重构。基于此，法默尔企图以一种反思性语言范式从特殊主义、科学主义、技术主义、私营部门和解释学的视域对现代公共行政理论范式进行解构，进而阐述每一个主要的发展路线中的矛盾。

（一）特殊主义导致的矛盾

与众多的职业和专业领域一样，公共行政学在很多方面都是特殊的。现代公共行政理论是关于政治—行政二分之后如何提高政策执行效率的行政领域的特殊知识，而且继续朝向分化的现代趋势发展。就学科渊源而言，现代公共行政理论均是在民族—国家的基础上发展起来的，深深植根于各民族国家的文化与社会政治环境，这必然导致学科理论的普遍性要求与特殊主义存在、希望减少限制与强调更多限制以及希望减少阐述中的文化限制因素之间的矛盾与冲突。就“公共”而言，公共领域与私人领域的建构，可以依据不同的理论标准进行不同的界定与再界定，创造与抛弃。就“行政”而言，建构于“政治—行政”二分法基础上的公共行政理论不可能完全割裂与政治（政策制定）的联系，并且事实上经常处于水乳交融的状态，因此在理论（语言）上有意识地割裂二者之间的联系，必定导致功能追求与程序追求之间的同一性危机，也“即孤立的行政的确定性与政治研究的紧迫性之间的悖论”[6]。

（二）科学主义导致的矛盾

现代公共行政学自建立以来，就在科学主义（逻辑实证主义）的道路上渐行渐远。一方面，以西蒙事实—价值二分法为代表的行为科学研究路径，试图将自然科学的实证研究方法引入公共行政研究，建立带有普遍主义性质的公共行政理论（语言）；另一方面试图将行为心理学、管理学、经济学等学科成果应用于公共行政研究之中，广泛地有选择地采用其他社会科学的研究方法，构建精细化的理论体系。科学主义（逻辑实证主义）坚持经验观察—逻辑归纳的研究路径，并以量化方式检查科学理论或逻辑命题的可解释性，以区分科学与非科学（伪科学）。事实上，所有命题或理论均具有可证伪性，所谓正确仅仅是在被证伪之前暂时为真，因此科学陈述并不具有认识论上的优先地位。这种科学主义（逻辑实证主义）的价值中立与公共行政实践与生俱来的价值关涉存在不可避免的矛盾，所以新公共行政、新公共管理、新公共服务、后现代公共行政等理论流派均依据当时当地公共行政实践面临的突出问题在理论隐喻上做出了不同的价值预设。尤其是20世纪80年代以来公共行政的政治旨趣与公共旨趣（公共价值）逐渐回归，如何确定一定历史时期的社会核心价值，并将其转化为行政组织及其个体行为的道德自觉，仍是一个有待开拓的命题。

（三）技术主义导致的矛盾

技术本体论认为，相对于宏观宇宙，社会是中观的人类生存场所，科学技术参与了该场所的搭建与塑造过程，社会建构论事实上强化了技术本体论的地位，也许主体中心论在认识论上根本就不成立，即使从方法论上的主体视角来考察，人类对技术的认识也存在培根所提出的“种族假象”“洞穴假象”“市场假象”和“剧场假象”的问题[7]。事实上，造成技术拜物教或技术误用的例子举不胜举。具体到公共行政理论（语言）的论题上，公共行政作为技术必是包涵知识的技术、过程的技术、产品的技术与意志的技术的广义阐释，即公共行政实践所需要的是物理的、社会的、政治的以及其他方面技术的综合。法默尔认为，公共行政作为技术应综合系统论、管理科学与伦理学来考察，这就必然诱发价值无涉与伦理自由、技术系统论与学科边界、系统与系统环境之间的广泛矛盾。

（四）企业思维导致的矛盾

新公共管理运动与公共选择学派均倡导将企业的资本主义精神、管理手段移植到公共行政之中，短期看这有利于提升公共部门的效率，长期来看则必然导致矛盾。公私部门遵循不同的动机预设，从规范性视角考察，公共部门只能追求公共利益，而私营部门追求资本利益最大化；从深层动机来考察，公共部门决策条件事实上是“计划—目标”与“官僚—目标”类型的混合，也就是说官僚可以做到利己与利他的结合，尽管对官僚的评判标准依然是公共利益。企业精神的秘诀在于竞争，以竞争提高效率，复制是私营部门竞争的必要条件，但是复制在公共部门却意味着浪费。将企业性竞争策略注入公共行政实践通常有民营化与政府内部竞争性重组两种途径，然而这两种途径都可能提升公共部门的效率，也可能会引发矛盾。民营化可能是有效率的，如果缺乏有效监管也可能是无效率的，同时私营部门竞争也不是必然增进公共福祉。整个内部竞争性重组可优化组织结构、提升组织效率，也可能由于缺乏企业利润般的评估标准和限制恶性竞争而导致垄断。关于公共选择的路线，是用经济学的逻辑来分析公共产品与公共服务的供给与需求，为公共行政理论（语言）提供了新的视角，但是经济学所使用的演绎的、数学化的、高度抽象的量化研究方法与公共行政的归纳式研究方法完全不同，经济学在本质上与公共产品、公共服务所体现的公共性也必然导致矛盾。

（五）解释学导致的矛盾

现代主义解释学致力于以“目的—理性”的思维模式，探究公共行政学的意义，这对于公共行政理论的发展具有导向性作用，甚至有人认为公共行政理论发展的动力就是解释学。法默尔将现代主义公共行政学的解释学划分为解释学1（H1）、解释学2（H2）、解释学3（H3）三类，H1属于没有意识到自己是公共行政理论家的思想家，但客观上为公共行政哲学做出了重要贡献；H2是有自我意识的公共行政学家，但是没有自觉的解释学意识，他们从事政治的、解释的或批判的分析，从多方面开展可靠的因果研究，这种类型解释学的重新理论化往往会改变公共行政的学科方向；H3是有自觉解释学意识的公共行政学家，通过批判理论、解释理论、行动理论探究公共行政的意义。然而无论是哪一种解释学的理论范式，都是构筑在主体性中心化基础上的工具理性，当理性与合理性的基础被动摇时，就必然会产生了不言自明的矛盾。

三、法默尔对后现代公共行政的建构

法默尔认为后现代性是对结构现代性的核心观念模式的否定，否定主体中心化的话语，否定现代性哲学中的基础主义与认识论谋划，具体到公共行政学领域，后现代公共行政理论就是对以理性为基础构建的现代公共行政理论（语言）范式的彻底否定。在对现代公共行政理论解构的基础上，法默尔从想象、解构、非地域化和他在性等方面对后现代公共行政理论进行了初步建构。

（一）现象是后现代公共行政语言的思想基础

想象是后现代公共行政的一种研究视域，意指以现代理性为思想基础构建的美学、科学、规范内部边界的突破，使想象成为跨领域跨学科的基础性思维特征，彰显多元创新的重要性。想象是后现代公共行政的阐述基础，与理性在现代公共行政中的地位一样，想象意味着理性的终结。在现代性语境中，想象大多被置于理智的位置，然而在后现代语言中的想象是超越视像的多感觉的综合，是独立的，是无指涉内容的。在后现代公共行政语言中，想象是一种不依赖于规则和程序的行政精神，是一种创造性的管理艺术，可以有效地改变组织设计、管理风格、行政规则等公共行政重要组成内容，重构一个以想象为核心的充满审美和艺术元素的后现代公共行政的核心概念模式，使想象在其中发挥首要地位作用。尽管想象仅仅是后现代公共行政语言描述的开始，但是却已经暗示了现代公共行政理论范式转换的可能性。

（二）解构是后现代公共行政语言的基本思维逻辑

就抛弃现代性的基础构成与符号指涉而言，“解构乃是在对后现代情景的确认中对文本的阅读与重读”[8]。解构的对象是构成现代主义公共行政语言（理论）和实践的叙事模式，解构不提供正确的文本解释，也不提供不正确的文本解释，而且作为解构策略的文本阅读与重读本身也必须被解构。事实上，解构就是一种语言的游戏，是对将理性等同于人类社会进步的观点的否定，是对现代理性构建的公共行政语言（现代性的基础与现代性的叙事）的否定。在公共行政语境下，解构官僚制的具体对象是现代公共行政的宏大叙事：客观性是公共行政理论发展的目标；效率是公共行政实践的目标。根据解构的思维逻辑，公共行政理论著作是在其他文本的语境中写成的，是著作者之外的力量建构了理论著作的作者身份，因此，对理论的考察必须在一系列的文本内才能被解释成文本。这是对公共行政是社会建构的产物这一论断的后现代性阐释，动摇了公共行政理论客观性目标的基础。效率的解构策略认为，效率概念是一个社会构成物；效率是一种特殊的社会治理方式的规范的规则，而不仅仅是公式或者“投入—产出”比；效率不应该被当作道德概念。换言之，对于何为效率、如何实现效率没有统一认识。法默尔认为是引诱、影像、没有指涉物的符号构成后了现代公共行政语言。

（三）非地域化[9]是后现代公共行政语言的重要特征

后现代公共行政语境下，非地域化意味着对强加于论题和情景研究的语码或格式的摒弃，也就是思维方式和思考对象的结构方式的转变，意味着对元叙事和总体化思维的排斥。法默尔以组织理论与研究方法为例考察了非地域化的特征。非地域化意味着对官僚制组织结构的彻底抛弃，组织理论将从韦伯的正统走向非正统：“从简单到复杂；从等级制到多级制；从机械论到全息照相；从决定论到非决定论；从直接或线性因果关系到相互因果关系；从集成到形态生成；从客观性到透视主义”[10]，用“行动—目标”“行动—意图”“办法—问题”式的思维路径取代理性官僚制语境下的“目标—行动”“意图—行动”“问题—办法”式的思维路径。就研究方法而言，就是要抛弃价值中立的逻辑实证主义研究，而代之以有限价值的自然主义或构成主义研究，以自发的相互构建状态取代线性因果关系，破除科学命题（话语）的优先性。就非地域化对公共行政组织结构及对象结构的重构而言，要求抛弃社会建构的学科特有语码或者说公共行政独特的语言，破除各学科高度语码化的边界。非地域化并不是要复活知识的统一性，而是要打破公共行政理论范式的偏见与局限。

（四）他在性倡导建立道德性的公共行政制度

后现代公共行政中的他在性关切的是道德的利他，其旨趣在于解构效率之后如何弥补公共行政的推动力问题，主要体现在向他者开放、偏爱差异、反对元叙事、颠覆已有秩序四个方面。向他者开放提倡对官僚制和社会进行彻底的变革，彻底打破官僚制的等级秩序，以反权威的方式来建构公共行政理论与实践，实现公共行政文本的非正典化，排除专家垄断，主张共同体介入政府权力的再分配；社会变革的实质就是反行政，让公民介入公共行政的决策过程，介入自上而下的计划实施，彻底打破社会关系和公共生活的“中心—边缘”结构，实现非中心化的目标。对差异的偏爱要求打破官僚制组织具有的程式化、固化的思维模式，破除任何文本的优先性，实现叙事文本多样化和多元化。反对元叙事就是对为现代性提供最终源头证明的元叙事的解构，对认为公共行政是建立在履行公共利益或民选代表意志义务之上的这种神秘基础的解构，因此解构即是正义。颠覆已有秩序就是对已经建立的所谓的正义制度和实践的解构，反抗“生物—心理—社会”的发展与运作这一标准观念，重构一个反对行政建制的建制。

四、法默尔后现代公共行政理论的贡献及局限

（一）《公共行政的语言》为理性官僚制范式提供了一个反思视角

现代性将理性等同于社会进步，构建于理性基础上的现代公共行政学理论范式自建立就始终存在的托马斯·库恩所言的范式危机，在高度复杂性与高度不确定性的当代及未来治理图景中，这种思想危机还将继续放大。后现代公共行政正是在这种背景下诞生的，并企图成为公共行政理论研究的替代性范式。《公共行政的语言》是法默尔建构其后现代公共行政理论范式的开山之作，采用反思性语言范式，对特殊主义、科学主义、技术主义、私营部门和解释学等现代公共行政理论的各种传统研究路径进行了解构，批判了其与生俱来的矛盾，建构了其后现代公共行政理论的基本框架，继而在2010年出版的《多视角的公共行政：通过多透镜的理论与实践》一书中，法默尔采用游戏的思维、寻求的正义、艺术的实践三个核心概念，从本体论、认识论、方法论三个层面构建起后现代公共行政话语体系。

客观上，法默尔的后现代公共行政理论为我们解构官僚制、超越官僚制提供了一种理论可能性，让官僚制的弊端更加暴露无遗，使我们对公共行政理论作为一种社会构建的话语体系的本质理解更为透彻。面对官僚制组织异化进而变成控制人类自身的冰冷机器这一困境，想象、解构、非地域化、他在性等后现代公共行政核心概念的生成与运用，激起了人们对未来公共行政理论与实践中道德立场、道德元素的幻想，让人们看到了走向道德制度的希望，描述了一种柏拉图式的理想的社会秩序。

具体来说，法默尔后现代公共行政语言的核心概念和研究方法，也为学界克服公共行政的范式危机提供了镜鉴。比如，法默尔针对官僚制的理性悖论，提出以在后现代公共行政中以“想象”代替理性，其理论洞见极具前瞻性；针对学科专业化、分领域化成为学科发展藩篱的现状，提出“非地域化”的概念，企图打通学科之间的边界，这种尝试对公共行政理论和国家治理实践都很有意义；针对官僚制作为冰冷机器缺乏人格化的弊端，法默尔提出“他在性”的概念，试图在未来的公共行政治理图景中注入道德元素，这无疑是针对官僚制病灶的一剂良药。就研究方法而言，法默尔使用的是反思性语言范式，也是从根本上对现代公共行政学所倚重科学主义（逻辑实证主义）的研究方法的解构，法默尔甚至认为社会科学根本就不存在统一的研究方法。事实上，现代公共行政理论研究似乎对量化方法过分倚重，并在此道上渐行渐远。因此，法默尔的研究方法和治学态度对行走于当今社会科学共同体的学者们也很有启示意义。

（二）以《公共行政的语言》为代表的后现代公共行政理论也带有与生俱来的局限性

从理论范式来考察，法默尔自认为采用的是反思性阐释这一范式，使用“想象”这一思想基础取代现代公共行政中的理性思维逻辑，而且在《多视角的公共行政：通过多透镜的理论与实践》一书中甚至建构了以游戏的思维、寻求的正义、艺术的实践为核心思维模式的话语体系。这实际上暗示法默尔是在使用现代性的思维逻辑解构现代公共行政理论范式、重构后现代公共行政理论范式，在思维逻辑上就出现了自相矛盾。事实上，法默尔后现代公共行政理论仅仅是变换了一种叙事形式的话语体系而已，并不比其他参与竞争的理论范式更具有优先性。

从理论地位来看，法默尔构建的后现代公共行政语言仅仅是现代公共行政理论范式危机期间，各流派争夺公共行政话语主导权的众多范式中的一种，至少在目前看来并不比其他范式更有优势。哈贝马斯甚至认为现代性是一项未完成的事业[11]，现代公共行政理论范式的不足正是为共同体内的学者群体预留的可以继续解谜的空间，就更不用提后现代性了，因此，法默尔的后现代公共行政话语体系如果想要成为未来公共行政研究的主导范式，还有很长的路要走。

就后解构策略而言，后现代公共行政事实上表现出了狂躁症，急于撇清与现代公共行政的关联，而使用了一堆晦涩难懂的概念与词汇，这样的话语风格很难成为主导范式。新的理论范式取代旧的理论范式之后，就会表现出不可通约性，即用新的概念取代了旧的概念，但是在必要的时候旧的概念依然可以使用，只是同一语言词汇表达的新旧用法（概念）所指涉的内容不同。因此，后现代公共行政语言（理论）根本没有必要完全抛弃经过历史沉淀的现代公共行政理论之核心概念，而另外炮制一套晦涩难懂的概念体系。相比形式游戏，相溶性、自洽性、普遍性等这些理论固有特性也许更应该成为后现代公共行政语言（理论）的评价维度。

[1] 戴维·约翰·法默尔. 公共行政的语言——官僚制、现代性与后现代性[M]. 吴琼, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2005: 39~168.

[2] 颜佳华, 王敬宇. 公共行政学的语言: 图像、游戏抑或修辞?[J]. 湘潭大学学报（哲学社会科学版）, 2012（2）: 16~21.

[3] 刘文. 从现代性到后现代性: 公共行政语言的转向——评法默尔《公共行政的语言:官僚制、现代性和后现代性》[J]. 学习论坛, 2018（11）: 66~71.

[4] 耿亚东. 论现代性与后现代性方言——评法默尔《公共行政的语言》[J]. 内蒙古大学学报（哲学社会科学版）, 2020（1）: 56~62.

[5] 托马斯•库恩. 科学革命的结构（第四版）[M]. 金吾伦,胡新和, 译. 北京: 北京大学出版社, 2012: 61~144.

[6] 文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M]. 毛寿龙, 译. 上海: 三联书店, 1999: 145~154.

[7] 培根. 新工具[M]. 许宝骙,译. 北京: 商务印书馆, 1997: 18~21.

[8] 陈慧平. 科学技术时代的人文精神[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2011: 178~210.

[9] 于尔根·哈贝马斯.现代性的哲学话语[M].曹卫东, 译.南京: 译林出版社, 2011: 1.

[10] 宋锦洲. 废除官僚制: 后现代公共行政理论述评[J]. 公共行政评论, 2013（3）: 127~149.

[11] 麦克斯怀特. 公共行政的合法性——一种话语分析[M]. 吴琼, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2002: 199~202.

The Postmodern Public Administration: the Deconstruction and Reconstruction of Modern Public Administration Theoretical Paradigm——A Review on

WEI Lan-jun

(CPC Shaoxing Municipal Party School, Shaoxing Zhejiang 312000, China)

Postmodernity is based on the criticism of modernity, since it originates from the reflection and deconstruction of modernity. Written by David John Farmer, the bookpublished in 1995, which marked the establishment of postmodern public administration theory and the formation of postmodern school of public administration. Adopting a reflective language paradigm, Farmer deconstructs various research paths of modern public administration theory, such as particularism, scientism, technologism, private sector and hermeneutics, criticizes the discourse contradictions caused by these paths, and constructs the basic discourse system of postmodern public administration theory by adopting the core concepts of imagination, deconstruction, non-regionalization, and otherness. The postmodern public administration theory represented by Farmer’sprovides a reflective perspective for the theoretical paradigm of modern public administration, but it also has its inherent limitations and should be viewed dialectically.

public administration; post modern public administration; paradigm; deconstruction; reconstruction

2020-04-21

魏兰君（1980—），女，浙江绍兴人，实习研究员，研究方向：行政管理。

D035

A

2095-9249（2020）04-0006-05

〔责任编校：王中兰〕