依法治国方略背景下我国体育管理体制的发展

夏慈忠，黄晓灵

依法治国是党管理和治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，建设法治中国是伟大中国梦不可或缺的重要组成部分。为了早日建成社会主义法治国家，实现法治中国梦，必须全面深化政治体制改革，大力推进依法治国进程[1]。党的十八届三中全会将社会改革作为全面深化改革的重大领域之一，体育管理体制改革也因此成为一项迫切的改革任务而被提上议事日程。十八届四中全会更是把依法治国确定为全会的主题。这充分表明了国家反腐倡廉的决心和意志，这一主题与十八届三中全会所确定的全面深化改革议题形成完美的接应。改革需要法治，法治的完善更需要各方面改革的促进，而在新时期我国体育管理体制发展过程中，法律的制定和完善尤为重要。2014年中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视的情况中，围绕体育赛事的行业不正之风问题尤为突出，主要表现在：赛事审批繁杂、裁判员执法力度受到质疑、赛事暗箱操作严重、运动员违规违纪现象以及比赛弄虚作假。同时还存在赛事的监督机制缺位、总局直属单位机构权利过于集中、管理人员职位挂名现象严重等[2]。这些问题，与我国依法治国的理念完全是背道而驰的。由此可见，在推行依法治国基本方略的背景下，加快体育管理体制改革显得尤为迫切。

1 我国体育管理体制的发展现状

体育管理体制是我国体育事业蒸蒸日上的保障。它统筹着体育管理的机构设置、权限划分、运行机制和各项制度，是一个系统工程，体育事业的发展不能偏离它的方向。新中国成立后，基于当时的国际背景和我国的实际情况，确立了适应我国国情的举国体制。它的实施初衷是想依靠政府机构的权利与社会体育组织完美结合，以此在短时间内迅速提高我国的体育水平，是一种结合型的管理体制[3]。虽然在计划经济时期，举国体制在提高我国的国际地位和促进经济发展等方面均发挥了积极的作用，然而随着中国经济的转轨和社会的转型，其弊端也逐渐凸显出来。在2008年北京奥运会我国登上金牌总数第一宝座之后，国家审时度势，提出了由体育大国向体育强国迈进的战略计划[4]。为此我国的体育管理体制改革也提到日程上来，原有的举国体制也应逐渐向国家管办和社会管办相结合的管理体制转变。其发展现状有以下几个方面。

1.1 运动训练管理体制方面

为了尽快提高我国竞技体育在国际体坛中的地位，国家制定了以奥运会为中心的竞技体育“优先发展”战略，即奥运争光计划。这是针对我国经济发展现状和竞技体育发展需求而提出的，是我国三级训练体系运行的指导性文件。“举国体制”下奥运争光计划的实施，对我国竞技体育水平的提高和国际体坛地位的提升发挥了巨大的作用。然而，伴随着我国政治、经济体制的不断完善，竞技体育人才的培养模式逐渐跟不上改革潮流的步伐。实际上，由于“举国体制”下运动训练的弊端，国家有关部门早在20世纪80年代初就开始探索运动训练体制的改革，其主要变化就是以多轨制替换以前的单轨制，让人才培养呈现出多层次、多模式和多路径的趋势，不断调动社会力量参与体育的建设中来，提高高水平运动员的输出效率[5]。但是现实的环境却让这种管理体制发展严重受阻。体育管理部门的高度集权，对运动员的过多控制，使得在我国竞技体育人才培养的实际过程中，人才的培养与各地方自主办体育中人才的输送衔接不起来，国家培养与社会培养协调不够，专业运动员训练与普通教育培养出现了矛盾。这些导致了我国的竞技体育人才培养体系仍然靠政府主导，形式明显单一的不利局面。

1.2 运动竞赛管理体制方面

我国目前的运动竞赛管理体制依旧是在国家体育总局领导下由各省、直辖市和自治区的体育竞赛部门负责的运动竞赛组织体制。其优点是利于统一指挥，以体育总局管理为主，能够很好地发挥“举国体制”的优势[6]，对我国高水平运动竞技成绩的快速提升发挥巨大的作用。但是，随着我国市场经济的快速发展和人民群众对体育的重新认识，这种管理体制也呈现出许多弊端。体育管理部门的资源垄断严重限制着运动竞赛的组织运行，权利过于集中，行政审批过于繁杂，各大型体育赛事都是国家或地方政府主办，缺乏社会力量的介入，与市场经济发展需求的矛盾越发严重[7]。同时，我国的竞赛体制与国际竞赛相比仍有较大差距，为了实现“奥运争光计划”的目标，国家把奥运战略凌驾于体育事业发展的最高层，各项训练与竞赛都被披上“夺冠”的外衣，并没有将竞技体育的发展回归到“生活体育”的本质。这些不足和缺陷应随着我国政治、经济体制改革的深化不断进行纠正和完善，遵循体育发展的自然之道，使我国的竞赛管理体制能呈现出一个良性的发展趋势。

1.3 群众体育管理体制方面

自新中国成立以来，我国的群众体育发展一直处于低水平阶段，这跟当时我国的国情是紧密相关的。由于经济发展落后，人民群众的生活水平尚处于解决温饱阶段，体育在群众的意识里只是一个概念而已。这种客观原因导致了我国群众体育管理方面缺乏相应的法律制度的支持，使得群众体育的发展无章可循。改革开放后，国家加强了对竞技体育的管理，但是这一时期仍把体育和政治紧密的联系在一起，虽然在当时的环境背景下是有必要的，但造成了竞技体育与群众体育发展的失衡，以至于国家颁布了《全民健身计划纲要》以及《全民健身条例》之后，体育管理部门也并没有按照纲要进行管理，群众体育的发展仍没有得到足够的重视，这种现状在很大程度上限制了我国群众体育的发展。

2 我国体育管理体制存在的主要问题

2.1 管理效率低，体育运行机制不完备

由于政府在体育事业管理中居于主导地位，国家体育总局代表政府几乎行使全部职能，对各地体育协会或体育组织进行指导和监督。在这样一种大一统的局面下，虽然总体上对我国体育组织的运行起到指导作用，但是在实际的操作过程中，管的太细，缺乏弹性，人才流动不畅，严重限制了体育事业的发展步伐，且管理效果甚微。另外体育组织内部过多地介入政治,权力运行频频受阻，尤其是近些年媒体频繁曝光的明星运动员丑闻，无不反映出在现有的管理体制下对运动员的生活和训练管理不到位，缺乏相应的配套机制。

2.2 体育竞赛行业不正之风日益严重

在我国市场经济高速发展的今天，人们缺乏对体育本质功能的认识，认为体育的发展就是应该用金牌进行衡量，而更为堪忧的是，许多运动员和教练员也都以这种“金牌至上”的观念作为训练及竞赛动力，甚至为了实现金牌目标不择手段。假球事件的频繁发生，黑哨背后的暗箱操作，贿赂问题的无法控制……[8]，体育赛事的运行逐渐成为某些暗箱操作人员谋利的机会，监督与约束机制严重滞后。这些问题已经成为阻碍我国体育竞赛发展的顽疾。

2.3 训练体制不完善，退役运动员安置问题成堆

我国的竞技训练体制采取的是自上而下的三级训练体制，即中小学课外训练、业余体校和竞技运动学校、优秀运动队训练。我国运动员的教育从小开始是以竞技运动训练的技战术为主，很大程度上忽略了运动员自身年龄阶段的文化素质教育[9]。许多明星运动员在退役后，不可能都像“李宁、姚明和杨威”那样成功转型商业投资，由于缺乏文化底蕴与生存技能，大部分运动员在退役后都面临着就业问题。有的只能从社会底层工作做起，而这些问题都是我国竞技体育训练体制自身的弊端所造成的。如果这些问题解决不了，运动员的长远利益也就得不到保障。长期如此，势必会影响到我国竞技体育后备人才的供给问题。

2.4 群众体育发展落后，竞技体育后备人才供应不足

群众体育的发展水平是一个国家体育实力的重要衡量标准，是体育事业发展壮大的基础与支撑[10]。然而，在重视竞技体育发展的今天，如果缺乏相应的法律机制保障，群众体育的发展只能是一句口号。过度重视竞技体育的发展不仅造成人们对体育认识的偏差，而且阻碍了社会办体育的积极性；而仅仅依靠国家的竞技体育训练体制，由于缺乏群众体育这个大平台的支持和社会体育人才的输送，在不久的将来将会出现严重的后备人才断层，特别是在一些基础大项上。后备人才是竞技体育持续发展的“血液”，而群众体育是造血的“骨髓”，如果不能很好地处理两者之间的关系，群众体育不但发展不起来，竞技体育也会跌入低谷。

3 依法治国方略对我国体育管理体制发展的启示

3.1 完善训练体制的法律机制，制定《运动员退役安置法》

目前我国运动训练管理体制存在着种种缺陷和不足，其中尤为重要的是运动员自身的文化素质和退役后的安置问题。针对这一问题，笔者在查阅了大量的相关文献资料以及结合我国运动员发展实际的基础上，提出了制订《运动员退役安置法》这一构想。我国与欧美诸多发达国家在训练体制上存在着显著的差异，基于我国自身的国情和发展实际，虽然不能像欧美发达国家一样主要依托社会和市场间接管理竞技体育，但是我们可以在法律上保障运动员的长远利益，解决好运动员退役后的出路问题。这对我国竞技体育后备人才的培养也是一个激励作用。

谈到制订《运动员退役安置法》，笔者认为，可以在我国运动员的三级训练体系中实行分段分层次的积分排名制度。少儿体校和竞技运动学校是一个层次，优秀运动队(国家队)训练是另一个层次。按照运动员的考核成绩和竞赛成绩按比例折算成积分，同时在《运动员退役安置法》中制定出相对应的积分分数的安置措施和享受权利这样一个评价标准。这样一来，我国运动员训练的积极性将会大大增加，我国的运动训练管理体制也将会更加科学和完善。

3.2 以立法的形式明确体育竞赛的组织和评判权力

体育竞赛是检验运动员训练成果的重要媒介，也是运动员获得荣耀和走向世界的重要平台。目前我国体育竞赛的发展过程中，赛事审批的繁杂、裁判员执法力度遭受质疑、运动员自身的违规违纪现象以及比赛弄虚作假等，严重违反了竞赛的公平性原则，损害了运动员的权利。基于这种状况，以立法的形式来规范体育竞赛具体的组织和评判权利，提高体育竞赛的法律地位，规范赛事的审批和运动员、裁判员的选拔程序，使体育竞赛的组织和流程更加透明化和公开化，杜绝体育赛事被暗箱操作的可能，还运动员一个公正、公开、公平的竞赛环境。

3.3 通过法律手段保障和促进群众体育的发展

在我国群众体育发展过程中，虽然现已颁布的《体育法》对社会体育有一定阐述与规定，然而它的重点仍是在竞技体育方面，加上它的颁布至今已经20年了，随着市场经济的快速发展，其里面一些关于社会体育方面的规定已经明显滞后[11]。而《全民健身计划纲要》及《全民健身条例》又因为种种原因在执行层面上缺乏操作性，因此，在重视竞技体育的今天，加强对群众体育管理体制的法制建设迫在眉睫。对于已有的体育法律法规，应在法律内容里明确群众参与体育的权利，依据我国群众体育的发展实际对与《体育法》相配套的其他法律法规进行修正与改进，同时在执行层面上提高实际操作性，完善体育执法监督体系。另外，政府还可以对一些发展较好的非营利体育组织进行适当放权，让它们拥有更多的体育公共资源，提高体育产品及服务质量。

4 结语

目前，依法行政、建设法治中国已经成为各行各业的共识，法制化更是各级体制改革发展的必然趋势。早在20世纪80年代初，我国便开始了对体育管理体制改革的探索，然而以往的改革都是对以前管理体制和职能的小修小补，缺乏根本性的变革。随着近年来我国三大球在国际大赛上的接连失利，我国体育管理体制的改革已经进入深水区，必须要进行大力度的改革。在我国深化政治体制改革和全面推行依法治国基本方略的重大背景下，针对我国体育管理体制中的训练体制、体育竞赛和群众体育发展过程中所出现的问题，加强我国体育管理体制的法制化建设可谓迫切之极。因此，我国体育管理体制的改革必须建立在法制的基础上，让法制成为推动体育管理体制改革的催化剂，全面做到依法治体，保障体育事业的发展有法可依。

[1] 李步云,曾颜璋.依法治国的理论与实践[J].学习与探索,2009(1):93～98.

[2] 中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视情况[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-11/02/c_1113080483.htm.

[3] 张瑞林,秦椿林.体育管理学[M].北京：高等教育出版社,2008.

[4] 邱世海.论举国体制下我国体育管理体制的改革[J].山东体育学院学报,2011,27(12):12～16.

[5] 刘青,雷红.我国体育管理体制改革思考[J].体育文化导刊,2008(12):3～5.

[6] 邓艳香，蔡晓红.服务型政府背景下我国体育管理体制改革路径研究[J].沈阳体育学院学报,2014,33(1):16～19.

[7] 刘春华,张立，等.我国体育管理体制改革探索[J].体育文化导刊,2014(3):1～4.

[8] 周建新.中国体育管理体制的封闭性及其超越[J].西安体育学院学报,2014,31(1):50～54.

[9] 刘圣文.我国体育管理体制改革的若干思考[J].山东体育科技,2012,32(2):47～49.

[10] 陈然.论城市群众体育发展的法律促进[D].武汉：华中科技大学,2013.

[11] 刘红建,李响.利益分析范式下的群众体育政策执行探析[J].南京体育学院学报(社会科学版),2014,28(5):66～71.