多元化纠纷解决机制建设的实践与思考——以宁波市为例

□王小华

（中共宁波市委政法委员会，浙江宁波　315000）



多元化纠纷解决机制建设的实践与思考
——以宁波市为例

□王小华

（中共宁波市委政法委员会，浙江宁波315000）

摘要：建立和完善多元化纠纷解决机制，是全面深化改革的重要内容，也是政法综治工作的重要目标任务。宁波市经过多年的平安法治建设和社会治理创新综合试点，在解决矛盾纠纷、促进社会和谐稳定方面积累了一定的工作基础和经验。在经济社会发展新常态下，矛盾纠纷呈现新的特点及发展趋势，完善多元化纠纷解决机制，要进一步转变工作理念，强化工作平台，完善工作机制，促进工作对接，加强组织建设。

关键词：多元化纠纷解决机制；平安建设；社会治理；宁波市

建立和完善多元化纠纷解决机制，是全面深化改革的重要内容，也是政法综治工作的重要目标任务。宁波市作为浙江省较早进入经济转型发展轨道，切身感受增长速度换挡期、结构调整阵痛期和矛盾纠纷凸显期各种挑战的地区，虽然经过多年的平安法治建设和社会治理创新综合试点，在解决矛盾纠纷、促进社会和谐稳定方面积累了一定的工作基础和经验，但也存在一些问题、不足和困惑。因此，充分认识构建多元化纠纷解决机制的重要意义，认真分析经济社会发展新常态下矛盾纠纷的特点及发展趋势，全面总结化解矛盾纠纷的成功经验和存在问题，有助于进一步理清多元化纠纷解决机制建设的工作思路，进一步推进平安建设，提升社会治理能力。

一、经济社会发展新常态下加强多元化纠纷解决机制建设的重要意义

（一）构建多元化纠纷解决机制，是适应经济社会发展新常态的客观需求。当前，随着全面深化改革和依法治国战略的不断推进，经济转型升级和社会利益格局调整，带来经济指标增速减缓、社会利益群体冲突加剧，社会矛盾纠纷处于一个相对活跃甚至集中暴发时期，涉及的各个方面与群众切身利益密切相关。从总体看，宁波市社会矛盾纠纷总量上升，解决难度也在不断增大，需要整合部门力量，创新社会治理方式，推动多元化矛盾纠纷解决机制的建立。

（二）构建多元化纠纷解决机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。孟建柱同志指出：“一个治理有效的社会，必然是责任共担，风险共治的社会。”社会治理在很大程度上，就是政府利益整合功能的发挥，强调政府行政的有效性、时效性和全局性。矛盾纠纷的多发折射出各级党委政府在社会治理体系和治理能力方面存在的问题和不足。建立和完善多元化纠纷解决机制，可以赋予当事人自主选择权，实现当事人的意思自治，即矛盾产生后，解决的路径、方式多种多样，选择什么方式解决问题由当事人自己决定。当事人有这种选择权，就会尊重这种方式解决问题的结果。同时，多元化矛盾纠纷解决机制强调调动各种社会资源，兼顾多样化社会关系，在化解矛盾过程中注重引入政府资源、社会组织、志愿者队伍来化解矛盾，群众既可以是矛盾化解的主体，也可以是矛盾化解的调停者、参与者、建议者，从而实现群众、政府、社会组织等各方良性互动，推动社会治理体制向党政主导、社会共治方向转变。

（三）构建多元化纠纷解决机制，是深化平安建设、法治建设的必然举措。全面贯彻深化平安中国建设工作会议和省、市平安建设会议精神，必须坚持以法治思维和法治方式推进平安建设，按照依法治理的要求，探索建立多元化纠纷解决机制，综合利用法律、政策、经济、行政等手段，运用教育、协商、疏导等方法，在全社会营造尊法信法守法用法的良好环境。建立多元化矛盾解决机制，可以加强对社情民意的分析和引导，通过多方面介入，将可能发生的重大矛盾纠纷苗头导入正常的社会矛盾纠纷解决体系；可以节约司法成本，将矛盾纠纷化解在诉前、解决在诉外，缓解司法压力，分流社会矛盾；可以整合部门力量，构筑资源配置合理、机制运转高效的社会矛盾解决体系，畅通健全群众诉求表达和解决机制，减少社会对抗，弥合分歧，进而促进社会稳定和谐。

二、经济社会发展新常态下矛盾纠纷的特点及发展趋势

当前，宁波市除了在全省大环境中共有的一些基层社会矛盾外，比较突出的矛盾纠纷主要有以下几方面：一是涉及征地拆迁的矛盾纠纷；二是涉及环境保护的矛盾纠纷；三是涉及劳资关系的矛盾纠纷；四是涉及医患关系的矛盾纠纷；五是涉及历史遗留问题的矛盾纠纷；六是其他方面的矛盾纠纷。以上六个方面的矛盾纠纷不仅存量、增量较大，而且随着经济社会转型发展，越来越呈现出新的发展特点和趋势。

（一）矛盾纠纷的类型由传统向多样转变。由于经济转型升级和各类重大项目建设不断推进，各地矛盾纠纷种类由传统型矛盾，如家庭婚姻、山林田地、承包借贷等民事纠纷，逐渐向征地拆迁、住房、就业、医患、教育、环保、涉法涉诉等复杂纠纷转变，此类矛盾纠纷诱因复杂，参与者的合理诉求与不合法方式交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，矛盾纠纷的主体也由过去的仅限于公民与公民，发展为公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关等，已不再是单纯的公民个人，还包括众多的经济个体和行政组织及部门。

（二）矛盾纠纷的特点由单一向复杂转变。因各类经济组织和社会组织实现自己利益渠道的多样化，导致引发社会矛盾纠纷原因复杂化，由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼消此长的渐进过程中，还关联诸多不确定因素。从矛盾纠纷的种类来看，由过去比较单一的民事纠纷发展为民事、经济、行政并存的多种形式的纠纷，不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地征用、违章建筑、村务财务、劳动社保以及企业欠薪等新型社会矛盾纠纷。

（三）矛盾纠纷的规模由个体向群体转变。矛盾纠纷的后果不再涉及一个或几个人利益，而是牵扯众多当事人利益。如由于一些房产商和小区物管不依规办事以及因房地产市场调整引发的“房闹”等纠纷，众多业主成为当事人；在征地、城市房屋拆迁中，因利益冲突，企（事）业单位或政府与有共同利益的群众成了当事人；在企业改制中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了当事人；在医患、劳资纠纷中，相关利益方、相同经历者成了当事人。这些矛盾纠纷往往与群众生产、生活关系密切，具有相同利害关系的社会成员对共同利益问题极易产生共鸣，因而参与人员众多，牵涉群众少则几十人，多则上百人。

（四）矛盾纠纷的方式由现实向网络转变。随着网络的快速普及，网络传媒成为一些人扩大事件影响和解决事件的工具，公众参与矛盾纠纷的方式和信息传播的格局发生根本性改变。征地拆迁、劳资矛盾、官员腐败、司法不公等问题由于普遍受到公众关注，特别容易激化矛盾，如果处置措施不当，极易引发社会较大负面影响，并使矛盾纠纷由局部问题演变为社会问题。

三、新形势下化解矛盾纠纷的探索实践

为有效应对矛盾纠纷多发现状，近年来，宁波市各级党委政府，特别是政法综治部门在建立和完善社会矛盾联合调处机制方面做了大量的探索实践。早在2006年，市、县两级就开始尝试将基层各种矛盾调解力量进行整合，由市级公、检、法、司等部门建立联席会议制度，联合下发关于诉调、警调、检调衔接机制的工作意见，推动部门联合调处矛盾纠纷。自2010年底开始，宁波市根据中央综治委、省委关于社会管理创新综合试点工作的部署，以项目化管理、综合性试点方式，集中推动社会矛盾联合解决机制建设，先后将建立健全社会矛盾联合解决机制列入市级重点试点项目和推广项目，以及《宁波市加强和创新社会管理规划纲要（2012年—2016年）》，明确提出建立社会矛盾联合调处平台、完善行业性专业性人民调解组织，构筑“大调解”工作体制机制等刚性目标，并明确责任部门和完成时限。

（一）搭建县域三级矛盾纠纷联调平台。以县（市）区为重点，探索建立县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）三级矛盾调处网络，在象山县、江东区、镇海区、北仑区等地试点的基础上，逐步向全市推广。

县（市）区层面，建立由党政分管领导为召集人，由综治或司法部门牵头，维稳、信访、法院和相关部门参加的矛盾纠纷联合调处委员会或联合调处会议制度，整合县级司法行政法律服务中心资源，设立矛盾纠纷联合调处办公室（联调中心），要求至少配备3名专职工作人员，并加强软硬件建设。目前全市除北仑区外，其余县（市）区都已建立县级社会矛盾联合调处中心，并逐步推进规范化建设，完善相关运行机制。江东区社会矛盾联合调处中心，与区社情民意调查中心合署办公，搭建司法行政法律服务、劳动争议联合调解、职工维权帮扶等三个窗口和矛盾纠纷调处平台，明确权责，落实到人；镇海区社会矛盾联合调处中心设立7个固定工作室和相应窗口，并临时设立听证评判室和若干专门调处室，集中处理信访案件、调处社会矛盾和处置群体性事件。

乡镇（街道）层面，参照县级相关设置，建立矛盾纠纷联合调处会议制度，在乡镇（街道）社会服务管理中心设立社会矛盾联合调处办公室，实现与县级联调中心工作对接，要求至少配备2名专职人员。海曙区在街道社情民意接待站设立社会矛盾联合调处窗口，对各类矛盾纠纷进行统一受理、分流、交办和督办；江东区健全街道“大调解”工作组织体系，实现条、块全覆盖，同时推广“六诊”工作法，搭建立体化矛盾联调体系；镇海区依托乡镇（街道）社会服务管理中心，整合部门力量，联合调处属地矛盾纠纷，有效化解“村（社区）管不了、部门管不好”的棘手纠纷和社会矛盾。

村（社区、企业）层面，主要依靠原有治保调解、和谐法治促进力量，加大矛盾调处力度，同时推行专职调解员制度，要求至少配备1名专职人员，并视情建立矛盾调处平台。江东区依托社区综治警务室，建成社区邻里纠纷调解中心，定期召开中心例会，整合社区资源，打造“十位一体”的矛盾联调模式；海曙区建立社区社情民意接待服务室，建立“十加十社区和谐促进团队”，为基层受理民意诉求、化解矛盾纠纷；镇海区完善村（社区、企业）调解工作室，明确“一把手”负总责，调处村（社区、企业）层面的矛盾纠纷，指导、检查、督促和谐促进员开展矛盾纠纷调处工作。

（二）推动多元主体参与矛盾纠纷化解。

一是人民调解组织。人民调解组织属于群众性自治组织，主体为乡镇（街道）、村（社区）、企（事业）单位，以及延伸至市、县两级区域和行业内设立的人民调解委员会，主要负责公民、法人、企（事）业单位之间各类涉及民事权利义务争议的纠纷。人民调解属于诉讼外调解的一种。宁波市严格按照《人民调解法》和相关法规推进人民调解工作。2008年，市政府颁布《宁波市医疗纠纷预防和处置暂行办法》，成为省内第一部相关地方性法规；2014年，市人大常委会通过《宁波市人民调解条例》，有效解决《人民调解法》过于原则的问题。加强人民调解质量工程建设，除在专业、行业领域推行人民调解员准入制度外，积极指导调委会规范调解程序、调解协议书标准格式，并组织大检查等。加大人民调解经费保障力度，依靠财政支持，落实基层调解组织和人民调解员补贴经费，并在行业性专业调委会调解、办公以及律师和基层法律服务工作者参与调解、咨询的“一村一顾问”工作的经费保障方面取得进展，2008年全市建立按照调解案件的性质、数量和质量进行奖励的“以奖代补”激励保障模式。通过以上措施，基本建立起一支素质较高、专业性较强、人员相对稳定的人民调解队伍。目前，全市共有各类人民调解组织4593个，覆盖乡镇（街道）、村（社区、企业）两级，有专职和兼职人民调解员18895名，年平均化解矛盾纠纷12余万件，调处成功率在98%以上。有5个人民调解委员会和19名人民调解员获得国家级荣誉称号，其中交通事故纠纷、医疗纠纷和劳动争议人民调解工作模式被赞誉为“宁波解法”，在全国推广。

二是司法调解组织。司法调解也称诉讼调解，是民事诉讼法规定的一项诉讼制度，主体是各级人民法院、检察院。当事双方在法官、检察官主持下，通过处分自己权益解决纠纷，以此优化司法诉讼和人民调解效能，实现优势互补，节约司法资源，缓减法院、检察院案多人少压力。宁波市各县（市）区均建立了涉诉纠纷调委会，基层法院（法庭）也将在立案场所普遍设置人民调解工作室。目前，全市设在法院的调解窗口共有12个，设在法庭的调解窗口共11个，均配有专、兼职调解员。全市涉诉纠纷调解成功率为90.6%。全市检察系统着力推进以刑事和解和刑事案件民事赔偿为主要内容的“检调衔接”机制建设，将司法救助工作作为化解矛盾纠纷、促进社会和谐的重要举措来抓，在公开审查、第三方参与矛盾化解等方面进行了探索实践，并对经济特别困难的刑事被害人或涉法涉诉信访案件当事人开展救助，发放救助资金，取得了较好效果。

三是行政调解组织。其主体为各级行政机关。各级行政机关依据法律规定，对属于行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过说服教育，使纠纷双方互相谅解，在平等协商基础上达成协议，从而解决矛盾纠纷。宁波市、县两级普遍建立行政调解工作领导小组及其办公室（设在政府法制办）和联席会议制度；市政府于2013年出台《关于加强行政调解工作的意见》和《宁波市行政调解工作暂行规定》，着力推动行政调解工作机制和协调配合机制建设。加强行政调解能力建设，发挥行业性专业调解组织作用，落实行政调解场所，如市场监管局组建投诉处理指挥中心，承担处理消费者权益保护有关工作，构筑全市集中接听受理、统一指挥、分工协作办理的三级联运网络；海曙区建立劳动争议调解中心，通过整合工会、劳动、法院、司法等部门资源，形成较为完善的劳动争议预防、预警、处理机制；象山县在环境保护、食品药品、劳动争议、交通事故等14个行业建立专业性调解组织，归并至象山县矛盾联调中心统一管理；余姚市各乡镇（街道）依托综治办、司法所、社会服务管理中心等，落实行政调解场所，明确行政调解人员。据统计，2013—2014年，全市各级行政机关共办理行政调解案件209601件，其中行政争议11782件，民事纠纷197819件；调解成功182517件，成功率为87.1%；全年行政调解涉案金额103772.36万元，涉案当事人267620人次。从案件分布区域看，宁波市鄞州、余姚、慈溪等经济相对发达的县（市）区，年均行政调解案件数达8000件以上；涉及政府部门的以市场监管和公安行政调解案件居多，年均1万件以上。从案件涉及内容看，主要集中在消费权益、治安管理、劳动工资、征地拆迁等领域。

四是社会组织。主体为在市、县两级民政部门登记或备案的各类社会组织以及高校老师、律师、心理医生等，如全市推广的和谐促进会、“老娘舅”，县（市）区独有的海曙“和好屋”、江东“乡音调解工作站”、慈溪“小墙热线”等。各地通过政府购买服务，提供公益岗位、项目策划、技能培训、工作场所等，培育社会组织参与基层社会治理，使基层治理模式从政府单一的参与主体、应对手段与评价方式，向以政府为主导的多元共治模式转变，实现了纠纷解决的参与多元化，畅通了群众参与渠道，摆脱了原先政府单打独斗的困境；应对多元化，补充大调解体系，多维度开展基层矛盾调处疏导；评价多元化，引入群众和第三方组织参与评价，避免政府处于矛盾对立面，同时增强了纠纷调处公信力。江东区划船社区“多元共治”做法在深化平安中国建设工作会议、全国综治办主任会议上作经验介绍，得到中央综治委领导高度肯定。

五是群众自治。主体为所有在基层社会治理体系中的人民群众，是整个社会和谐稳定的基本依靠力量。宁波市各地着力加强基层社会治理创新，建立健全“三位一体”新型城乡社区治理机制，提高社区自治能力，积极发挥居民群众在化解因公共利益而引起的矛盾纠纷中的作用。江东区华侨城社区积极探索群众自治破解老小区电梯更新难问题，引导群众自我管理、自我服务、自我解决。2014年，该社区广大业主在没有电梯更换经验、没有物业专项维修金的情况下，发挥自治作用破解难题，筹集资金156万元，在短期内将6部电梯更换到位，实现了“政府省心、群众满意”的双赢结果，探索出一条政府引导、政策扶持、业主协商自治的路子，为解决城市社区基层治理中出现的矛盾纠纷提供了样本。北仑区大港工业社区创新治理的做法被《人民日报》头版头条报道。

（三）完善人民调解、行政调解、司法调解衔接机制。

一是推动诉调衔接。2006年，宁波市探索建立人民法院与司法行政部门联席会议制度、诉前调解机制、委托调解机制等，把人民调解引进诉讼领域，推动诉调衔接机制初步形成。2009年，市中级法院、市司法局联合下发《关于建立诉讼调解与人民调解对接机制的若干规定（试行）》，进一步规范深化诉调衔接机制。近年来，宁波市两级法院在加强多元化纠纷解决机制方面，推出一系列举措，如在构建机制平台方面，与各行业协会加强诉前对接工作，与保监局建立保险纠纷诉讼与调解对接机制，与科技局下属知识产权维权中心建立专利纠纷案件诉调对接机制，与司法局建立医疗纠纷诉讼与人民调解对接机制；在延伸对接功能方面，加强诉前调解、委托调解、协助调解，建立定期下访和跟踪回访制度，并加强业务培训指导与沟通；在联合行政调解方面，协调劳动争议、交通事故行政主管部门，积极处理相关矛盾纠纷；发挥妇联调解婚姻家庭纠纷优势，化解家庭纠纷；推进律师、法律工作者参与调解，出台职业共同体倡议书和合作框架；推进司法确认工作等。通过以上措施，基本形成了以人民调解为主力、诉前化解为先导、司法确认为后盾、司法联动为辅助的诉调衔接机制。

二是推动警调衔接。2006年，宁波市、县两级以公检法司联合发文的形式，启动“警调衔接”工作，规定公安机关委托人民调解的案件类型、委托调解程序、工作配合等要求，并探索在基层派出所设立治安纠纷人民调解委员会或人民调解工作室，受理涉及治安案件纠纷的人民调解工作。2013年，市公安局、市司法局联合下发《关于在全市全面推行“警调对接”机制建设的工作意见》，2015年，市公安局又出台派出所工作指导意见，把推进“警调衔接”工作作为优化派出所勤务机制的重要措施。目前，宁波市“警调衔接”实行两级衔接机制，即派出所与乡镇（街道）人民调解委员会衔接，采取派驻式；警务站（室）与村居（社区）人民调解委员会衔接，采取联动式，重点抓好以派驻式为主的派出所与乡镇（街道）人民调解委员会衔接工作。

各地对先期处置、分流调处、后续处置等三道工作流程严格把关，健全公开调解、岗位责任、档案管理、调解统计分析和报告等工作制度，强化组织、硬件、人员、经费、考核等保障，使两级对接机制推进顺利，运作正常。自推行“警调衔接”机制以来，全市90%以上的纠纷类警情被分流调处，调处成功率达95%以上，极大地缓解了接处警压力，有效地解放了警力，受到基层派出所的普遍欢迎。在调解实践中，各地首创了一批调解工作法，涌现了一批调解能手，使一大批久拖不决的疑难纠纷得到成功化解。江东区东柳派出所聘请调解能手潘明杰成立全市首家以个人名字命名的“老潘联调工作室”，每年调解纠纷300起以上，成功率100%，其调解事迹曾被中央电视台等多家媒体专题报道，个人被授予全市“金牌调解员”称号。

三是推动检调衔接。由于检察院工作对象的特殊性，近年来，宁波市在推进以刑事和解和刑事案件民事赔偿为主要内容的“检调衔接”机制建设方面困难较多。2006年，市人民检察院、市司法局、市公安局、市人民中级法院等联合出台《关于情节轻微的人身伤害和财产损害案件委托人民调解的若干意见》，鄞州区作为省试点单位，于2009年由检察院、司法局联合制定《关于人民调解委员会主持刑事和解的若干意见》，建立人民调解与刑事和解对接工作机制，推进轻微刑事案件委托人民调解工作。2011年，海曙区成立区刑事和解联合工作办公室，由司法、检察相关人员组成，明确检察院在审查起诉过程中对符合刑事和解条件的轻微刑事案件，由当事人提出申请后委托犯罪嫌疑人、被害人所在地或案发地人民调委会对案件涉及的民事赔偿等问题进行调解，人民调委会调解达成调解协议的案件，经检察院审查，可根据案件具体情况，依法对犯罪嫌疑人作出不起诉、建议法院从轻处理或作出变更强制措施的决定，至2014年，已接受委托案件12件，成功6件，相对不起诉4件，建议法院从轻处理2件，总体效果较好，但工作力度和进度还有提升空间。

四、多元化纠纷解决机制存在的问题

经过多方面的探索实践，宁波市在推动社会矛盾纠纷联合调处方面积累了一些工作经验，在完善多元化纠纷解决机制的过程中，以下问题具有一定的普遍性，需要我们进行深入的分析与思考。

（一）多元化纠纷解决机制的结构发展不够均衡。一是诉讼与非诉讼纠纷解决方式发展不均衡。在“诉讼惯性”思维下，习惯于将法治与诉讼简单挂钩，过多强调通过诉讼解决纠纷，将资源重点投放在正式的法律制定和司法机关建立健全上，而对非诉解纷组织制度建设和投入相对较少，导致大多基层调解组织由于办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期形式、主体、内容多样性、复杂性的矛盾纠纷的调解要求，而工作人员素质参差不齐，不少人缺少执业所需要的专业知识和技能，客观上制约了非诉解纷方式功能的发挥，导致当事人认同感和主动要求度不高。二是非诉讼纠纷解决方式之间结构失衡。因体制机制原因，近年来，宁波市行政机关参与处理民间纠纷的机制总体呈衰落之势，当前行政参与调处的民事纠纷，主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，调解力度和工作细致程度相比以往有所减弱。

（二）多元化纠纷解决机制的衔接互动不够顺畅。一是诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间缺乏有效的衔接配合。法院与行政机关、人民调解组织等非诉讼纠纷解决主体缺乏正常联系沟通渠道。同时，法院在纠纷解决过程中，借助诉外力量开展工作尚待强化。二是非诉讼纠纷解决方式之间缺乏应有的衔接与配合。各种非诉讼纠纷解决方式未形成有效且和谐的整体，相互之间衔接和互补性差，既存在虚置的情况，也存在过于单一的情况，导致尽管有各种非诉讼解决方式，但在实际纠纷解决中可选择利用的非诉讼解决方式较少，一些纠纷的解决效果不尽如人意，致使许多本可通过非诉途径解决的纠纷最终还是进入诉讼渠道。另外，由于各种非诉解决方式往往隶属于不同的主管部门，各自为政，未能形成整体合力。

（三）多元化纠纷解决机制的力量整合不够到位。多元化纠纷解决机制要求各相关职能部门相互协调、配合，形成社会合力，共同化解矛盾纠纷。要使社会各种力量形成合力必须有统一的组织领导机构，由其领导、组织各方相互协调配合，有效调配社会资源，解决相关部门间的衔接协调和经费保障问题。从多年的探索实践看，宁波市、县两级尽管通过建立矛盾纠纷联调委员会、联席会议等形式，统筹整合部门和社会资源，但此项工程毕竟牵涉条、块行政体制，特别是人、财、物等资源由部门主导的传统属性，使得各地尽管普遍设立了县（市）区、乡镇（街道）两级社会矛盾联合调处中心，但在实际解决矛盾过程中，往往还是依靠综治办或司法局（所）等部门为主牵头，其他相关部门相互配合。这其中，牵头部门的强势程度和整合能力，直接决定着矛盾纠纷解决的力度和效果。另外，事实上也无任何一个部门有权力对某项纠纷是适用人民调解还是法院诉讼或者其他解纷方式作出指挥与协调。

（四）多元化纠纷解决机制的自身发展不够完善。一是相应纠纷解决机制尚未制度化。灵活性是诉讼外纠纷解决方式的优势，但随意性也是其发展瓶颈。宁波市各级社会矛盾联合调处中心建设虽然取得较大成效，但其人民调解员的选任、调解程序等，尚未真正做到制度化、规范化，很多工作有一定的随意性，这使得很多本身很有意义的做法和经验难以形成常态化、流程化的工作机制，进而推广到其他地区。二是缺乏专业化人才。社会矛盾联调中心人员来自各个方面，其专业素质需要进一步培养，特别是相关法律知识、医学知识、调解技巧、服务技能、团队磨合等。如何使调解员向专业化方向发展，特别是建立一支专职调解员队伍，是宁波市当前迫切需要解决的问题。三是存在一定程度的资金不足。各地投到矛盾纠纷调解的办公经费和专项工作经费相对不足，导致有些地方在信息收集上不够及时，进而制约调解工作。仅靠调解员自身的主观能动性，从长期看，不利于调解工作开展，也不利于调解员队伍稳定。

五、加强多元化纠纷解决机制建设的工作思路

新形势下加强宁波市多元化纠纷解决机制建设，要以党的十八大和十八届三中、四中全会及习近平总书记系列重要讲话精神为指导，按照中央关于“四个全面”战略布局，认真贯彻落实中办、国办《关于加强社会治安防控体系建设的意见》和省两办《关于创新基层社会治理的若干意见》精神，坚持源头治理、基层为先，以法治思维和法治方式推进多元化纠纷解决机制建设，最大限度地激发社会活力，最大限度地增加社会和谐因素、减少社会不和谐因素，为宁波市实现“两个基本”目标、建设“四好示范区”创造和谐稳定的社会环境。

（一）要进一步转变社会矛盾纠纷预防化解工作理念。一要实现由部门单打独斗向多方合力转变。构建各级党委政府统一领导、政法综治部门综合协调、相关职能部门参与落实的矛盾排查调处工作组织领导体制，形成以专业调解为主导，社会调解为补充，社会各界广泛参与，各调解主体、调解方式相互衔接、相互配合的一体化预防和化解社会矛盾纠纷工作体系。二要实现由部门受理向平台终结转变。加快推进县（市）区、乡镇（街道）两级社会矛盾联合调处中心规范化建设，结合县级社会公共服务平台、乡镇（街道）社会服务管理中心、村（社区、企业）以综治工作室（站）建设，整合部门资源，以一个平台对外受理群众诉求，实现“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决的矛盾纠纷工作机制，让群众少跑路。三要实现由被动调处向主动化解转变。主动掌握各类矛盾纠纷底数，强化矛盾纠纷预警、分类、化解、追踪、监督机制，自觉引导全社会参与矛盾纠纷预防化解，不断提升矛盾纠纷排查率和调处率，力争做到小事不出村（社区）、大事不出乡镇（街道）、难事不出县（市）区，区域内矛盾纠纷数得到有效控制。

（二）要进一步强化社会矛盾纠纷预防化解工作平台。一要强化县（市）区“枢纽化平台”建设。加强县（市）区社会矛盾联合联调中心规范化建设，健全组织网络、配强工作人员、完善基础设施、严格工作流程，提高条、块协作的紧密度、畅通性、指挥力，使联调中心成为有效衔接人民调解、司法调解和行政调解，衔接专业调委会、乡镇（街道）调委会和基层调委会，衔接社会服务管理中心、司法行政服务中心和法律援助中心的枢纽。各级人民调解组织、各类行业性、专业性调解组织成为社会矛盾联调中心对外工作的窗口和延伸。二要强化乡镇（街道）及以下“基础化平台”建设。以乡镇（街道）社会矛盾联合联调中心、社会服务管理中心，村（社区、企业）综治工作室（站）为依托，完善县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）、网格四级矛盾纠纷防范化解体系，逐步形成以县（市）区社会矛盾联调中心为枢纽，以乡镇（街道）社会矛盾联调中心为主导，村（社区）调委会为基础，以网格员、调解员为触角，向企（事）业单位和专业性、区域性、行业性辐射的“纵向到底、横向到边、遍布城乡、扎根基层”的社会矛盾纠纷预防和化解网络体系。三要强化区域“信息化平台”建设。继续推广和应用浙江省平安建设信息系统和“平安e通”，提升各级各部门对各类矛盾纠纷采集收纳、分流处置、数据汇总、分析预警的功能，及时动态地反映基层矛盾纠纷工作情况，并推动县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）、网格四级和相关成员单位的多层多方互联互通。深化基层网格员在社会矛盾纠纷排查中的主体作用，并积极鼓励和支持平安法治志愿者、和谐促进员、网军，以及“两代表一委员”、社会贤达等社会力量参与矛盾预防调处化解工作。

（三）要进一步完善社会矛盾纠纷预防化解工作机制。一要完善矛盾排查预警机制。严格落实矛盾纠纷排查调处工作协调会议纪要月报制度，健全重大矛盾纠纷排查化解、分析研判、领导包案、挂牌督办机制，做到每月一分析、每月一通报、每季一挂牌，全面把握矛盾纠纷基本态势和发展趋势，促进矛盾纠纷化解工作制度化、规范化。探索落实社会矛盾纠纷星级预警机制，按照预警等级，确定办理责任主体，对涉及重大复杂矛盾纠纷和可能引发群体性事件的矛盾纠纷，通过部门会商、专案化解或挂牌督办等形式，落实责任部门、责任领导和调处时限。二要完善社会参与和群众评判机制。借助人大、政协、人民团体、行业协会以及大众传媒等平台，完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证等制度，畅通网络公众参与渠道，引导群众理性合法表达利益诉求。依托各类社会组织孵化基地，扶持矛盾纠纷化解、心理干预等社会组织建设，建立健全个人心理医疗服务体系。落实矛盾纠纷群众满意度回访测评制度和矛盾纠纷处置后风险评估制度，并建档做到有据可查。三要完善社会风险评估机制。把社会稳定风险评估纳入平安、综治、法治工作考评体系，完善考评标准和实施细则，优化评估方法和评估机制，推动科学民主依法决策，从源头上预防和减少矛盾纠纷。凡是涉及人民群众切身利益的重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，都要采取公示、听证等方式广泛听取意见，把社会稳定风险评估作为前置程序、刚性门槛。同时探索建立多元主体协同评估模式，邀请专业机构、专家学者以及公共媒体等第三方机构进入评估过程，最大限度地预防和化解社会矛盾的发生。

（四）要进一步促进社会矛盾纠纷预防化解工作对接。一要强化行政调解。完善行政调解工作领导体系和工作机制，建立调解首选和矛盾纠纷移转、委托调解等制度。行政机关在受理平等主体间涉及民事权利义务争议的纠纷时，要做到行政管理和调解手段并重，在遵循当事人自愿原则的前提下，优先使用调解方式解决矛盾，也可将纠纷委托给设在社会矛盾联调中心的行业性专业调解组织或其他人民调解组织进行调解。二要深化行业调解。加强工作指导，做强做大现有行业性专业调解组织，如医疗、交通事故赔偿、劳资、环境保护、消费者权益、校园学生安全、婚姻家庭等矛盾纠纷相对集中、多发的行业领域的专业调解组织，引导中介组织、行业协会等社会力量参与调处工作，促进纠纷和解，降低群众维权成本。拓展新型行业性专业调解组织，针对区域特点，推进在非公经济组织、集贸市场、行业协会、景区、流动人口聚居区域等建立人民调解组织。工青妇等社会团体要加强对各自职责职能范围内相关纠纷的调解。三要实现五调对接。畅通诉调对接。法院在审理民、商事案件时，坚持能调则调，当判则判，调判结合，案结事了，同时加强法院人民调解室规范化建设，完善人民调解与诉讼调解衔接运行机制。畅通检调对接。检察院依法履行法律监督职能，依托矛盾联调中心工作平台参与纠纷化解；依法将简单刑事案件引导至调解途径，对民事申诉等案件，坚持抗诉与息诉并重，引导和促使当事人达成和解。畅通警调对接。完善在公安派出所设立人民调解工作室的做法，利用人民调解组织网络，建立律师参与警民联调等工作模式，最大限度地将矛盾纠纷解决在萌芽状态。畅通访调对接。对可以通过人民调解途径解决的信访案件，且当事人愿意调处的，要通过联调中心及时分流移交各级调委会调处，并邀请特聘调解员定期或不定期参与信访接待。畅通仲调对接。整合人社、工会等部门合力，加强劳动争议仲裁工作指导，树立“调解优先”理念，形成维权、调解、仲裁共通共促的工作机制与工作合力。

（五）要进一步加强社会矛盾纠纷预防化解组织建设。以贯彻实施《宁波市人民调解条例》为有利契机，着力建立健全乡镇（街道）、村（社区、企事业单位）人民调解组织。规范推进区域性、行业性、专业性人民调解组织建设，加强婚姻家庭纠纷、学生伤害纠纷、商会纠纷人民调解，深化行业协会人民调解试点工作，重点围绕物业管理、环境保护、金融消费等矛盾纠纷较为集中的行业和专业领域，培育发展人民调解组织，不断扩大覆盖面。加强人民调解员队伍建设，指导各地探索强化妇女调解员队伍、专业（兼职）人民调解员队伍，并建立人民调解工作专家库，发挥基层金牌人民调解员作用，完善使用机制。加强完善人民调解员岗位培训、年度培训、考试考核等业务培训制度，按照《宁波市人民调解员业务培训大纲》开展有针对性的人民调解理论实务培训；会同法院等部门，举办全市骨干人民调解员培训班，医疗纠纷等行业性、专业性人民调解员培训班，提高调解员的工作能力。组建市、县两级人民调解师资库，为人民调解业务培训提供支持。

（责任编辑：潘晶安）

主持人：刘鹏

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）03-0018-07

收稿日期：2016-04-10

作者简介：王小华，中共宁波市委政法委员会综治协调处副处长。