净化公职人员从政环境的单位机制研究

□　袁　峰



净化公职人员从政环境的单位机制研究

□袁峰

国有单位在我国政治生活中占据重要地位，是公职人员从政的直接载体。当前一部分公职人员在特定单位从政环境中出现了背离规范行为模式的趋向，在单位层面净化公职人员的从政环境应当成为我国政治生态治理的重要目标。当前要以公共部门治理的一般规律及公共部门治理理论为指导，通过政治生态监测把握公职人员单位从政环境中存在的共性问题，依据内部控制的基本原则明确治理的关键点，针对问题滋生及蔓延的主客观原因明确治理要求，在此基础上，遵循积极治理的理念，研究构建公职人员单位净化从政环境的实施机制。

净化；公职人员；从政环境；单位机制

根据《联合国反腐败公约》中对公职人员的定义，公职人员即为公共机构或公营企业履行公共职能或提供公共服务的人员。国家和地方的公职人员拥有不同于普通公民的特殊政治地位及公共职责，他们对规范行为模式的背离，可视为一种广义上的腐败行为，这严重阻碍了各种国家机器的正常运转，妨碍了国家治理的现代化，引起社会公众对国家制度的不信任。任何腐败都是在特定的政治生态中产生的，公职人员所处的从政环境对于其保持廉洁或导致腐败产生了直接的影响。从严治党是全党的共同任务，需要大气候，也需要小气候。各级党组织要主动作为，通过营造良好小气候促进大气候进一步形成。①中共中央纪检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第121页。公职人员从政环境治理，既需要宏观规划，也需要微观调控。立足单位，研究公职人员从政环境治理问题，实质是追溯问题源头的研究，也是关系到源头治理的研究，对于宏观政治生态的治理，也具有解剖麻雀的典型意义。

一、基于公共部门治理理论的单位环境净化及其思路

对于抑制国家体制内公职人员腐败活动最佳方案的探索，无论是政府还是学界都已付出诸多努力，也形成了多种腐败治理理论。概括总结学术界涉及公共部门与公职人员治理的有关理论，可以为研究中国公职人员从政环境的治理问题提供有参考价值的分析思路。

(一)注重政治生态环境监测的理论

优化自然生态环境需要对生态状况进行监测，优化政治生态环境也同样离不开监测。为了对特定政治生态中腐败活动的实际状况做出评价，需要运用统计学、社会学等手段对不断变化着的政治生态环境下花样翻新的腐败活动进行跟踪监测，只有监测到政治生态中实际存在的问题才能寻找出有效对策。国外反腐败研究机构通常利用民意调查作为腐败状况的监测工具。始于1999年、由世界银行研究院(WBI)主持的治理与反腐败诊断调查项目(简称GAC)，致力于提高公共部门治理水平和效率，为杜绝腐败的制度改革计划提供支持。该项目包括了三个民意调查，分别是公职人员调查、普通家庭调查和企业调查。其中针对公职人员的调查，通过问卷调查形式了解受访者对过去一年人事方面的看法、对自己所在部门履行服务职能的看法、对所在机构在使用预算资金违规现象发生的频率的看法、对公职人员知道腐败事件但并不报告动因的看法等，进而了解公共机构具体的腐败行为(包括政治干预、裙带关系、贿赂、挪用公款等)、自由裁量权、绩效和治理等情况。*参见俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》，中央编译出版社2009年版，第168、169、170、176-180页。新西兰反腐学者波普指出：“经历和主观感受对于严格的分析来说都是有用的数据。不管是关于现在还是过去的议题的具体数据，对于反腐败战略来说，都是一件有力的武器。”*[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第400页。因此，对政治生态环境进行监测，尤其是对公职人员进行调查诊断，是腐败治理的有效方式之一。

(二)注重内部控制的理论

1949年美国会计师协会的审计程序委员会在《内部控制：一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制首次作了权威性定义，即内部控制是在一定的环境下，内部控制主体为了达到其特定目标所采用的一系列管理程序和方法。内部控制的基本原则是：重要性(要求内部控制应当区别其重要程度，采用不同的控制程序和方法)；程序定位(根据各岗位性质和人员要求，赋予任务和职责权限，规定操作规程，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权相结合)；合法性(内部管理行为必须符合国家有关法律法规和章程纪律的规定)；系统全面(内部控制的内容应当全面，协调，相互配合，形成有机系统)；相互牵制(职责权限应当明确，并相互分离、相互制约)等。国际反腐败研究机构“透明国际”将内部控制原则应用于公共机构的内部管理，在提出国家廉政体系的制度支柱时，强调将服务大众的公务员系统作为“廉政支柱”之一，应当具有依法履职、权力监督、任人唯贤、公正公平公开等一系列内部控制要求，要将是否具有服务提供者责任界定、职位轮换、决定说明义务、礼物及款待登记、政务公开、管理层廉政建设责任、服务满意度民意调查、举报人保护等作为公务员系统的能力评估指标。

(三)强调积极治理的理论

积极治理理论早期对腐败治理的观点是，积极有效的反腐措施不仅是同腐败的外在表现、同现有的腐败现象作斗争的措施，也包括同造成腐败的制度根源、潜在的贪腐行为作斗争的措施。近年来随着对非正式制度研究的深入，从文化的维度探讨腐败成因已成为西方腐败问题研究的新趋势，改变了长久以来把腐败产生和蔓延主要归因为制度不完善的观点。这些研究以跨国回归分析、实验分析、委托-代理模型分析和动态传播分析为主要范式，分别从不同的侧重点解释了腐败产生和蔓延的文化根源。例如，俄罗斯学者莫洛特尼科夫·A.E.指出，文化是反公务腐败或纵容公务腐败问题的一个根本性因素，既包括整体上的文化，也包括某具体机构的公司文化。*参见[俄]哈布里耶娃主编：《腐败：性质、表现与应对》，李铁军等译，法律出版社2015年版，第351页。由于一些人是因为受到强制才遵守原则，另一些人则是因为理解、接受原则而讲原则。因此，不仅在组织机构内部要有监督、调查和及时制止腐败行为的部门和规则，而且有必要在机构中形成一种对腐败不容忍的文化。《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)为国际社会治理腐败提供了具有指导意义的原则与标准。在《公约》第二章“预防措施”中提出了公共部门及其公职人员预防腐败的基本原则及措施。一方面，在制度防范层面，《公约》规定对于担任特别容易发生腐败的公共职位人员要实行轮岗；采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度；建立公职人员申报可能与其职能发生利益冲突的有关事项的制度等。另一方面，在文化预防层面，《公约》要求预防性反腐机构积累和传播预防腐败的知识，要求公共部门促进对人员的教育和培训方案，以使其能够达到正确、诚实和妥善履行公务的要求，提高其对履行职能过程中所隐含的腐败风险的认识。

有关公共部门治理的理论，只有转化为适应特定主体特点的一整套以降低腐败水平、减少腐败危险为目标的起直接作用的行动机制，才能成为推进腐败治理改革的动力。以公共部门治理的一般规律及公共部门治理理论为指导，净化公职人员从政环境的单位机制，应当遵循这样的逻辑思路：首先，通过对公职人员单位的跟踪监测，发现特定环境中产生的带有共性的治理问题。其次，依据内部控制的基本原则，把握问题治理的关键点；同时，针对问题滋生及蔓延的主客观原因，明确对症治理要求；最后，在明确治理问题、治理关键及治理要求的基础上，遵循积极治理的理念，研究设计净化公职人员从政环境的一系列单位机制。

二、当前公职人员单位从政环境的问题及其成因

只有通过对公职人员从政环境的实地监测，才能发现公职人员单位存在的问题，并了解其具体表现形态，为进一步分析与研究奠定基础。2015年第四季度中央巡视组开展了第三轮专项巡视，完成了对31家中央部门单位及中管金融单位的巡视工作。这31家单位为：中央党史研究室、中国社会科学院、共青团中央、中国文学艺术界联合会、中国银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、交通银行股份有限公司、国家开发银行股份有限公司、中国农业发展银行、中国人民银行、国家外汇管理局、中国证券监督管理委员会、上海证券交易所、深圳证券交易所、国家统计局、教育部、国家林业局、中国气象局、中国人寿保险(集团)公司、中国太平保险集团有限责任公司、中国人民保险集团股份有限公司、中国出口信用保险公司、中国银行业监督管理委员会、中国建设银行股份有限公司、中国投资有限责任公司、中国中信集团有限公司、中国保险监督管理委员会、中国光大集团股份公司、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室。从2016年2月4日中纪委监察部公布的反馈情况来看，不同程度上存在着一些共性问题：党的领导弱化、党的建设缺失(31家单位均存在此问题)；全面从严治党不力、落实全面从严治党主体责任不到位(31家单位均存在此问题)；落实中央八项规定精神不到位(除共青团中央、国务院三峡工程建设委员会办公室外，其余29家单位均存在此问题)；选人用人不规范(31家单位均存在此问题)；重点领域或岗位存在廉洁风险(除中国太平洋保险集团股份有限责任公司、中国人民保险集团股份有限公司、中国投资有限责任公司、中国保险监督管理委员会、国家统计局、中国文学界艺术联合会、中国银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、国家林业局9家单位外，其余22家单位均存在此问题)。

(一)党的领导弱化、党的建设缺失问题

这类问题的具体表现是：一些党组织领导意识淡薄，履行主责主业的政治担当不强，政策性职能履行不全面，贯彻中央方针政策不到位、不坚决，完成中央交办的重大任务滞后；重业务、轻党建，党委作用发挥不够，基层组织涣散，党员管理松散，对党风廉政建设和反腐败工作不研究、不部署。

根据内部控制的“重要性”原则，内部控制应当区别其重要程度，采用不同的控制程序和方法。在公职人员从政环境中，单位党组织是内部控制的枢纽环节，它的功能发挥及实际运行状态会对从政环境本身产生至关重要的影响。如果党的意识淡化、党的组织涣散、党的纪律松弛，必然导致单位内部正气不彰、邪气不祛。

中国共产党的领导地位是受宪法保护的，但在一些地方和单位，党组织的领导作用却未能有效发挥。一些党组织之所以党的意识淡薄，履行职责担当不强，关键是在主观上对党的宗旨与使命认识不清，对不断提高党在领导改革开放和社会主义现代化建设中的执政水平与执政能力理解不深；一些党组织之所以对党风廉政建设和反腐败工作重视不够，也是因为没有在主观上认识到腐败问题是对我们党伤害最大的问题。党内决不允许存在腐败，是保持党同人民群众血肉联系的必然要求，也是巩固党的执政地位的必然要求。一些单位党组织主观认识上的缺陷会导致其客观上放弃管党治党的责任，对党员干部的教育、管理、监督功能长期处于弱化状态。当然，党的领导弱化、党的建设缺失与一些单位“一把手”没有切实履行党组织赋予的职责、在其位不谋其政也有直接关系。所以习近平总书记才指出：“我们必须用刚性制度把一把手管住。”*中共中央纪检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第100页。

(二)全面从严治党不力、落实全面从严治党主体责任不到位问题

这类问题的具体表现是：一些领导干部违反党的政治纪律、不讲政治规矩现象时有发生；党风廉政建设体制长期不健全，缺乏问题意识和风险意识，传导责任压力递减；纪检监察基础比较薄弱，追责问责偏于宽松，存在以行政处理代替党纪处分、以经济处罚代替组织处理等现象；执行民主集中制重形式、轻实质，“三重一大”(重大决策、重要工程、重要人事任免和大额资金安排)决策制度执行不力，投资和资金使用管理制度不健全，招投标制度执行不严格；坚持党管干部原则不力，干部管理监督不严，回避、轮岗等制度未有效执行，因私出国管理不严，执行领导干部报告个人有关事项规定不严格，“裸官”清理不到位；权力监督约束不严，滥用自由裁量权，向所属企事业单位转移行政监管权，利用单位资源优势谋取私利问题突出。

根据内部控制的“程序定位”原则，应该根据各岗位性质和人员要求，赋予职责权限，安排工作任务，规定操作规程，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权相结合。健康的单位政治生态需要依靠每一个单位人的自觉维护，从制度上明确责任、落实责任、追究责任是加快形成对违纪违法行为零容忍的单位氛围的重要手段。环境能影响人，人也能改变环境，人人参与才能共同构建一个风清气正的政治生态。不讲责任，不追究责任，再好的制度也难以有效执行。

一些单位全面从严治党不力、从严治党主体责任难以落实，主要原因有：有的党委在主观认识上没有把党风廉政建设当作分内之事，认为只要程序上签个责任书就万事大吉了；有的党委对错误思想和作风疏于教育、管理和监督，不制止、不查处、不报告，无原则一团和气已经成为一些单位的组织氛围，导致不正之风长期滋长蔓延；有的领导干部表里不一，自己带头搞腐败，带坏了风气；一些单位党委、部门及纪委之间没有明确的责任分工，难以倒查追究。对于国有单位来说，由于其具有内部性特征，缺乏来自外部社会力量的监督问责而导致单位治理不力。因此，当前“要建立有利于干部敢抓敢管、有利于党委担负主体责任的制度。”*中共中央纪检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第123页。

(三)落实中央八项规定精神不到位问题分析

这类问题的具体表现是：“四风”整治不力，自查自纠走过场，违反中央八项规定精神问题有禁不止，一些单位仍然存在变相违规公款吃喝、违规高消费、超标准接待和购车、违规接受宴请、违规报销费用、公款旅游、办公用房超标、违规购买礼品、公车私用、违规发放补贴、违规列支福利费和招待费等现象。

根据内部控制的“合法性”原则，内部管理行为必须符合国家有关法律法规和章程纪律的规定。领导干部守纪律、讲规矩是营造单位尊纪崇法氛围的前提，因为群众对领导干部总是听其言，观其行的。领导干部应当自觉成为净化单位政治生态的“关键少数”，如果自身不能严以律己，势必会带坏风气。

一些单位落实中央八项规定和“抓四风”不到位，主要原因是：一些单位领导不重视纪律与规矩，却容易受到一些错误思想和价值观及不良习俗的影响。“四风”根源于一些干部错误的思想和价值观念，不是轻而易举就可以消除的。形式主义的实质是主观主义、功利主义；官僚主义的实质是官本位等封建残余思想作祟；享乐主义是革命意志衰退、奋斗精神消减、贪图安逸的表现；奢靡之风是剥削阶级思想和腐败生活方式的反映。“四风”也与一些不良习俗有关，尤其是人情关系网，这些不良习俗根深蒂固、无孔不入，容易给党员、干部带来一些不良影响。一些领导干部没有充分认识到作风问题具有顽固性和反复性，只是形式上抓一抓，没有抓常抓细抓长，没有采取标本兼治的方式，也就不可能用纪律与规矩管住大多数人，也不可能产生持久的效果。一些党员干部之所以开始由作风问题最后陷入腐败泥坑，与党组织没有抓早抓小、提醒不及时、批评教育不力甚至网开一面、法外施恩有关。

(四)选人用人不规范问题

这类问题的具体表现是：单位选人用人制度建设滞后，干部任用资格和程序把关不严，因人设岗、用人不公、违规提拔调整干部、“近亲繁殖”、“带病提拔”、“突击提拔”、“带病辞职”、照顾性安排、搞“小圈子”等问题比较突出。

根据内部控制的“系统全面”原则，内部控制的内容应当全面协调、相互配合，形成有机系统。公职人员单位选人用人容易受到本国传统、领导者个人价值偏好、人际氛围、官场文化等非正式规则的影响，如果党和国家有关选人用人的正式规则推行不力，不能形成正式规则与非正式规则相辅相成的正常状况，就可能出现非正式规则与正式规则相冲突的局面，甚至以非正式规则取代正式规则。

任人唯亲、卖官鬻爵等违规违法用人问题在一些地方、部门、单位十分严重，干部制度形同虚设，根本原因在于封建主义残余仍然影响着我国公职人员的从政环境。1980年李维汉曾向邓小平建议“要补上反封建主义思想这一课”。*李维汉：《在政治局扩大会议上的讲话》，《李维汉选集》，人民出版社1987年版，第579页。李维汉说：“在我们掌握政权以后，这种封建主义传统就以另一种形态日益发展起来了。”*李维汉：《在政治局扩大会议上的讲话》，《李维汉选集》，人民出版社1987年版，第578页。“文化大革命”充分地暴露了这个问题。在新的历史时期，习近平总书记在关于治国理政的重要论述中，对党内存在的团团伙伙、结党营私、拉帮结派现象进行了深刻的剖析和严厉的抨击，强调“党内决不能搞封建依附那一套”。*中共中央纪检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第19页。邓小平曾经指出：“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”*邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第336页。

(五)重点领域或岗位存在廉洁风险问题

当前这类问题的具体表现是：基建工程等重点领域、投资采购等重点业务存在腐败风险；重点岗位不交流，管权管钱管物的重要岗位腐败频发。

根据内部控制的“相互牵制”原则，职责权限应当明确，并相互分离、相互制约。由于一些腐败易发多发的部门、机构、岗位尚未形成有效的监管，不能迅速地反制腐败，以至于腐败现象得以滋生与蔓延。腐败的生成来自于腐败分子获得了非法谋利的渠道与机会，只有进行系统性的体制机制改革，才能消除一切支撑和加剧腐败的制度性渠道及其相关的社会实践活动，才能真正实现“不能腐”的治理目标。

当前要“深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞”，*习近平：《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第135-136页。这样的腐败治理改革能够成为改变整个国家机器运作机制的基础。然而，这样的改革所要面对的是造成腐败的制度性缺陷，具有一定的系统性，势必会受到来自官僚机构的既得利益或既有制度惯性的影响而形成种种阻碍。这也是一些国有单位制度漏洞长期存在的重要原因。由于来自上层和社会的压力，一些实权部门或机构可能会表面化、形式化地构建起一些预防腐败的制度性机制，但距离“不能腐”的治理目标相距甚远，实际防腐效果也谈不上常态化、长效化。例如，为了防范专断集权引发的腐败现象，尽管一些部门、机构、岗位也建立了一些相关的监管措施，但真正实施的不多。更为重要的是来自单位内部的监督力量不足，在一些单位，普通党员群众形式上有权、实际上无权的现象是较为普遍存在的。如果缺乏相关机制的支撑，党员群众实际上就处于无权或无力制衡与监督实权部门及人员的状况。

综上所述，单位党组织的功能发挥、治理责任的落实、领导者个人行为的规范性及引领作用、选人用人的导向性以及制度设计的严密程度是公职人员单位从政环境能否得到净化治理的关键。同时，导致公职人员单位从政环境出现问题的主客观因素是复杂多样的。因此，要在把握上述五类共性问题及其具体表现的基础上，依据内部控制的基本原则(重要性、程序定位、合法性、系统全面、相互牵制等)，明确治理的关键点；针对导致问题滋生及蔓延的主观(党性意识、价值观、道德情操等)、客观(单位人员生态、党组织生态、制度生态等)原因，明确对应的治理要求。既需要有制度规范，也需要有文化治理；既需要有行为惩戒，也需要有思想引导；既需要有组织规范，也需要有行为示范；既需要有干部担当，也需要有群众参与；既需要有内部防控，也需要有外部监督。

三、构建净化公职人员从政环境的单位机制

积极治理的理念，倡导治理不能仅仅满足于表面现象的处置，而是要追究问题发生及发展的制度、文化根源，是一种治本治根的治理理念。当前应当在把握公职人员单位从政环境治理的关键点及要求的基础上，以积极治理理念为指导，通过单位的机制改革和创新促进公职人员单位从政环境不断得到净化。作为在腐败治理方面积极治理理念的重要体现，《联合国反腐败公约》从惩治与预防腐败的角度，对有关公共部门及公职人员治理提出了原则性要求。*《联合国反腐败公约》，参见陈正云、李翔、陈鹏展著：《联合国反腐败公约：全球反腐败的法律基石》(附录)，中国民主法制出版社2006年版，第212-251页。我国是《公约》的缔约国，《公约》中的一些原则要求可以为研究我国公职人员从政环境的净化治理机制提供重要参照。

(一)加强党的领导与建设的单位机制

《公约》主张，预防是有效遏止腐败的基础。文化预防不同于强调权力制约的制度性预防，它能够发挥心灵制约的功能。为了加强党员、干部的理想信念与宗旨意识，防止入党后政党信仰逐步淡化，当前要在公职人员单位积极开展党的优良传统的体验式教育，用历史与传统的营养资政育人，尤其要在单位内部形成继承发扬实事求是传统、群众路线传统、民主集中制传统的实践机制，使对党的优良传统的“学习-重温-体验-唤醒(强化)-内化-转化”过程具有吸引力。为了及时防止及清除思想灰尘，帮助党员正确处理公与私、廉与腐、俭与奢、苦与乐的关系，解决精神及思想上困惑，要结合公职人员单位历史传统及职业道德特点确立经常性的廉洁教育机制。为了使领导干部在思想上始终与党中央保持高度一致，成为单位严守党纪、践行党的方针路线政策的模范，具有坚定的政治立场及优良的工作作风必不可少，同时也要形成单位领导干部的思想“保鲜”机制。

中国共产党党内民主生活具有阻隔不良风气侵蚀的作用，而批评与自我批评作为一种自我预防的机制，具有自我净化、自我警醒的功能。为了使公职人员单位党组织能够克服开展批评与自我批评的内部障碍(自由主义、好人主义等)，及时发现党员中的苗头性、倾向性问题，使“拉衣扯袖、红脸出汗”能够到位，要建立纪委在民主生活会上发挥监督作用的机制；为了引导广大党员尽快进入党内政治生活的“角色”，在党内形成良性的政治生态，要推动建立单位“一把手”率先在民主生活会、干部述职会上揭“短”亮“丑”的机制；为了消除班子成员在党内民主生活中批评同事，尤其是主要负责人的顾虑，形成健康的党内政治生态，单位应当建立相应的组织纪律保障机制。《中国共产党纪律处分条例》规定：对批评、检举、控告进行阻挠、压制，给予警告直至开除处分；对批评人、检举人、控告人、证人及其他人员打击报复的，依照前款规定从重或者加重处分。

(二)落实全面从严治党的单位机制

《公约》要求各缔约国制订和执行有效而协调的反腐败政策，其中问责制是这些政策要体现的重要原则之一。为了落实全面从严治党主体责任，必须健全自上而下的监督制度。当前要建立自上而下的监督清单管理机制，即上级主管部门年初开列“廉政风险清单”，单位对照“风险清单”梳理出“任务清单”，上级纪委则专门列出“监督清单”，年中开展“原生态”跟踪调研，年终聚焦问题述责。为了推进单位党组织全面从严治党主体责任、纪委监督责任、“一岗双责”干部领导责任得以落实，要改进党建工作述职评议考核机制，要将单位内部是否仍然还有腐败存量、重要部门及岗位的制度漏洞是否已经彻底封堵、新增腐败现象是否得到抑制等作为衡量相关责任是否落实的重要依据。通过述责、考核为强化问责机制奠定基础。

不仅要采取措施促使国有单位领导干部承担其治理职责，国有单位中的普通党员群众作为公职人员在从政环境治理中的责任与作用也是不能忽视的。当前，要依据《中国共产党党员权利保障条例》，健全党体党员权力的单位保障机制，切实防止出现党员在组织内形式上有权、实质上却无权的状况；要落实国有单位职工群众知情权、参与权、监督权的相关机制，给群众监督创造条件，做到群众关心的重大事项和关系群众切身利益的敏感问题及时公开到位；要在客观分析目前公职人员队伍中容忍度高的腐败现象的基础上，建立降低国有单位内部腐败容忍度的相关机制，使单位内那些心存侥幸、想搞腐败的人在群众的有效监督下心存畏惧，切实解决目前单位群众对全面从严治党抽象性认同、选择性支持的问题；要借鉴新加坡公职部门内部控制人人有责的制度设计(即新加坡公职人员只要知道同事违法而不举报也以违法论处)，研究建立我国公职人员如果知道同事违纪违法而不举报也以违纪违法行为论处机制。

腐败治理是一项综合性的工作，不仅要建立公职人员在履行公务过程中监督不法行为的责任机制，还要推动公共部门以外的个人和团体积极参与预防和打击腐败，这是《公约》社会化治理原则的重要体现。当前要发挥社会力量在单位从政环境治理中的作用。要针对国有单位内部的政治生态问题具有系统性、内部操作性和不易被发现的特点，建立社会公众对国有单位在社会道德领域的问责机制，克服单纯从政绩清单评价国有单位实际状况的局限，增强社会公众对国有单位的信任。在推动国有单位落实党风廉政建设责任制方面，一是要引入社会第三方评价机制，例如，为了规避以往考核中的随意性，中共青海省纪委在制定落实党风廉政建设责任制考核方案时，委托省统计局社情民意调查中心采用计算机辅助电话调查方法完成测评，测评范围、对象涵盖所有被检查考核地区、部门、单位及党员干部；二是要建立集中通报党风廉政建设社会评价结果的机制，例如，针对社会评价排名靠后、基层干部违纪违法现象较严重和省委巡视组反馈问题的单位，四川省广安市将一把手召集起来，当场亮家丑、红红脸、出出汗，传递落实党委主体责任和纪委监督责任的压力和动力。

(三)建立纠正不良作风的单位机制

从积极预防腐败的角度，《公约》要求各缔约国建立对违反公职人员行为守则或标准的公职人员采用纪律措施的机制。为扭转领导班子带头不讲规矩问题，要依据有关规定，推动建立单位负责人履职负面清单评价管理机制，发挥负面清单底线限定、事前提醒、事后追责的功能，力图使负责人在负面清单事前提醒和党纪党规事后追责双重压力之下端正作风。为了把作风领域的苗头性、倾向性问题消灭在萌芽状态，要建立党员干部廉政约谈机制。如果相关人员被首次约谈后，限期整改不力或整改进程缓慢的，可以进行再次约谈；对连续被约谈、限期整改效果仍不显著的，应当给予诫勉谈话；诫勉谈话后一定期限内作风问题仍得不到纠正的，应当给予相应的纪律处分。为了防止一些单位以“地方特点”、“单位特色”的幌子对纪律执行做选择、搞变通，形成以正压邪的单位氛围，要根据《中国共产党纪律处分条例》中的六类纪律规定，在单位内部建立执行检查常态化机制，进一步提升批评、约谈、问责、查处、通报等方法在提高纪律规矩严肃性、权威性中的作用。为了震慑问题干部及时收手及向单位职工释放执纪必严的强烈信号，要建立单位“微腐败”违纪案例一律公开点名批评机制，以身边案例教育身边人，纠正一些单位搞无原则一团和气，将通报批评沦为形式的问题。

(四)端正选人用人导向的单位机制

《公约》第二章“预防措施”中要求公共部门依据本国法律的基本原则努力采用、维持和加强公职人员的招聘、雇用、留用、晋升制度，这种制度要以效率原则、透明度原则和特长、公正及才能等客观标准原则为基础。选人用人导向及标准上的错误是影响公职人员单位政治生态的源头性污染，对政治生态的破坏具有系统性、长期性，对单位职工的思想、作风和行为具有直接的导向性。 “选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”*习近平：《着力培养选拔党和人民需要的好干部》，参见《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第418页。为了抑制选人用人中的封建主义残余影响，切实防止干部任用中的逆淘汱现象，需要在选人用人上形成正式规则与非正式规则相互结合的选优驱劣机制。为了避免单位干部提名权异化为决定权以及民主推荐民意测评中的盲评滥选，要健全综合研判机制，细化对动议、推荐、考察、讨论、任用、公示等关键性环节的制度性规定，积极探索既充分发挥党组织在干部任用中的主导作用，又广泛听取群众意见建议的有效实现方式，从“入口”上防止带病提拔、带病上岗。为了推进单位干部能进能出、能上能下，有些省份已经出台了《关于调整不适宜担任现职领导干部暂行办法》，效果如何还有待观察。对于干部流动的整体机制来说，当前要结合单位实际在实施层面通过查档案、查个人有关事项报告、查业绩、查线索，同时结合调研、暗访、随机走访等体验式考察，形成甄别有作为的干部、不作为的干部、失职渎职干部的机制，研究从“出口”上淘汱不适宜干部的政策方案。此外，纪检机关、组织人事部门应当把上级党委的巡视巡查结果和巡视巡查整改情况作为干部考核评价、选拔任用、奖励惩处和对干部进行调整、免职、降职等组织处理的重要依据。

(五)构建防范制度漏洞的单位机制

《公约》强调各缔约国要在公共采购、公共财政管理等重点领域建立预防腐败的制度。一些国有单位重要领域、关键岗位制度性防范机制之所以形同虚设，与单位内部实际存在的潜规则有着密切的关联，为了及时清理与纪法不符的内部制度，需要构建单位内部规章制度定期清理机制。为了抑制权力不断膨胀的惯性，需要按照专门的方法诊断权力运行状况，对重要领域、关键岗位的权力运作功能进行分析，对可能导致机能失调的弊端进行重点剖析。制度防范的机制不是一旦设计完毕就一劳永逸了，为了提高制度防范的适应性，应当对国有单位进行定期体验，及时跟踪发现制度漏洞，调整相应的制度设计。当前要尽快形成单位业务流程中制度漏洞、腐败机会的定期诊断机制，重点诊断国有单位是否存在部分“三重一大”事项未经党委研究的问题、是否存在从事行政审批、项目和资金管理、执法督察、干部人事等工作的领导干部交流不够的问题、是否存在决策权力过于集中、领导干部独断专行、家长制作风问题、是否存在领导干部在企事业单位、社会组织兼职获利问题、是否存在政府采购、人事招聘仍然由相关部门和相关负责人内定的情况等。

全面从严治党不是在短时间内可以一蹴而就的，而是一个循序渐进的治理过程，是一个治理者与治理对象之间不断提升博弈层次的过程，表现在相关治理体制与机制设计上，是一个需要以不断从严为导向、不断增强实施力为目标持续创新完善的过程。因此，持续创新治理机制是净化公职人员单位从政环境的关键环节。从研究的角度，有关净化公职人员单位从政环境创新机制的研究是一个可以不断拓展的研究领域。□

(责任编辑：熊觉)

2016-03-06

袁峰，中共上海市委党校科社政治学教研部副主任、教授，主要研究方向为中国政治、治理研究。

国家社科基金一般项目“以互联网为工具的反腐败模式研究”(编号：09BZZ014)。

D630.9

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1007-9092(2016)04-0031-008