党纪反腐：价值、问题及其功能开发

□　龙太江　李　辉



党纪反腐：价值、问题及其功能开发

□龙太江李辉

党纪是具有中国特色的反腐利剑，在治理腐败的过程中不仅方式独特、效果显著，而且承载着重要的政治价值、社会价值和法律价值。然而，党纪反腐在实践中存在的诸如相关配套制度缺乏、部分党纪规定与国法契合度不高、重要领域党纪建设不完善以及执行落实不足等问题却大大削弱了其应有作用的发挥。因此，党纪反腐需要通过废旧立新，提升其质量和严谨性；完善党纪法规配套措施建设，增强其系统性；实现纪法分开，加强党纪国法之间的衔接协调；立足现实反腐需要，保障党纪的针对性和有效性；提高执行力，确保党规党纪刚性运行等措施进行完善，以求在不断落实全面从严治党的同时，有效地正风肃纪，建设廉洁政府。

党纪反腐；党内法规；反腐价值；功能开发

腐败是社会毒瘤。“没有一个国家可以宣布已经完全摆脱了腐败的困扰。”①Pillay,S.&Dorasamy,N.Linking cultural dimensions with the nature of corruption：An institutional theory perspective.International Journal of Cross Cultural Management,Vol.3,No.10(2010),pp.363-378.中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，一直把党风廉政建设和反腐败斗争摆在关乎党和国家生死存亡的高度来认识。特别是十八大以来，新的中央领导集体以“猛药去疴、重典治乱”、“刮骨疗毒、壮士断腕”的决心、勇气与信心，严厉惩治腐败，取得了明显成效。然而我们要清醒认识到腐败的存量依然很大，当前反腐败斗争形势依然严峻和复杂。在长期的反腐实践中，执政党根据反腐倡廉形势的需要制定了一系列反腐倡廉党纪党规，这些党纪党规在不断深入的反腐败斗争中发挥了不可替代的重要作用。特别是在当下，党中央强调要把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿，真正使党要管党、从严治党的“铁律”成为一道“防火墙”，确保党员领导干部从思想到行为都不能“越雷池一步”。在这种背景下党纪反腐必将发挥更大的作用，对党纪反腐相关问题进行深入研究因此而具有重要的理论意义和现实意义。

一、党纪反腐及其特有价值

(一)党纪反腐：中国特色的反腐形式

党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党纪反腐是执政党运用党内纪律和法规治理腐败的职能活动，是党的纪律检查机关对党员腐败行为的纪律评价和纪律处置。*吴建雄：《论党纪反腐与司法反腐》，《中共中央党校学报》，2015年第2期。正如习近平总书记所说：“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。”与其他国家纪律松散的政党相比，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，制定了严格的党纪，无论是革命时期为人熟知的“三大注意，八项纪律”，还是当下的八项规定、“打虎拍蝇”，都为党员的行为划定了边界，特别是对党员领导干部的权力行使划定了边界。正是严明的纪律贯穿于思想建党与制度管党相结合的伟大探索中，才使党始终保持先进性。

当今世界主要的腐败治理模式有国家中心主义治理模式和社会中心主义治理模式。*李辉：《超越国家中心主义：中国腐败治理的历史梳理》，《文化纵横》，2013年第3期。相比之下，中国的反腐有自己的特色，即政党在腐败治理中发挥了特殊作用。在中国，执政党严明的纪律具有强大的反腐正风功能。严格执纪的核心价值之一就是反腐正风，在反腐实践中逐渐形成了中国特色的政府、政党、社会联动的腐败治理联合体。中国共产党十分重视党规党纪建设，从建党开始就遵循马克思主义建党理论中党要有严格组织纪律的思想。在革命战争年代，严明的党规党纪成为维护党的集中统一、加强党的凝聚力、提高党的战斗力的重要法宝。革命胜利后，中国共产党成为执政党，掌握着国家权力，各级党员干部面临着各种各样的诱惑，一些投机分子也想方设法进入党内。对此，中国共产党始终保持着高度警惕，加强党规党纪建设也就成为党应对各种风险和挑战的基本策略。经过长期实践探索，中国共产党已建构起一套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度体系，这个制度体系包括党章以及各种准则、条例、规则、规定、办法、细则，体现和保证了党的先锋队性质与先进性要求，使从严治党有章可循、有规可依。拥有一套系统化的党内法规制度，是中国共产党的一大政治优势。

从反腐败的角度看，作为执政党的中国共产党有严格的党纪，使中国的反腐倡廉建设增加了一套强有力的制度保障。由于中国共产党在国家权力体系中处于核心地位，以及中国共产党在中国政治和社会生活各方面的巨大影响力，规范着各级党组织和党员活动的党规党纪，在保证党员干部廉洁行使权力，进而确保国家政权机关的廉洁等方面有着重大作用。严明的党纪，与国法密切配合，成为反腐的利器。

党纪与国法的双轮驱动，不仅是中国式反腐的特点，也是其优点。社会上有个别人对中国党纪反腐存在质疑，认为反腐败是国家的行为，无需作为执政党的中国共产党积极介入。这种观点是错误的。首先，党纪严于国法，执政党用比国法更严格的党纪约束自己的党员，更能使党员干部严以用权、严以律己，真正做到为民务实清廉，在客观上大大推动了腐败治理。其次，用严格的纪律约束党员，把反腐肃纪提升到战略高度，体现了为民执政的中国共产党的忧国忧民意识，是一种责任，更是一种担当。第三，腐败犯罪往往是从小的违纪积累、发展起来的，把党纪反腐纳入中国特色的反腐倡廉体系，用严格的党纪管住大多数，有助于把腐败行为消灭在萌芽状态，有助于预防腐败，这在一定程度上减少了国法反腐的难度。最后，中国反腐败面临的严峻、复杂形势及艰巨任务需要中国共产党这一坚强领导核心，这一点也是毋庸置疑的。

(二)党纪反腐的特有价值

中国共产党铁一般的纪律成为各级党组织和全体党员行为的标尺、行动的指南、反思的镜子。党纪更是清除“政治之癌”、“权力诅咒”的一把利剑，承载着特有的政治价值、社会价值、法律价值。

1.党纪反腐的政治价值

第一，党纪反腐强化了对权力的监督与制约。限制权力、监督权力、约束权力是各国政府和人民普遍认同的遏制腐败的黄金法则。中国共产党历来重视通过党纪实现对于不同层级权力行使者的监督，通过党纪密织的制度笼子，实现对权力的制约。《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》(1987)中对党员干部实施的党内纪律监督包括党组织(包括党员所在支部)的监督、党员群众的监督、党员干部相互之间的监督和专职机关部门的监督。《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003)，明确规定党内监督的重点是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，而后形成集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、询问和质询等具体监督制度，不断发挥党纪监督的制度绩效。特别是巡视制度，有力地解决了“同体监督”疲软困境和“发现的管不着，管得着的没发现”等问题，克服了少数领导干部腐败过程中“事前不敢监督，事中难于监督，事后后悔没有监督”的弊端。党纪制定的民主性，党纪反腐的严格性，党纪监督的有效性能确保系统协调、科学严格、程序规范、合理高效的权力运行机制的建立，促进和保障了权力的廉洁运行。

第二，党纪反腐有利于提高中国共产党的先进性和执政的合法性。部分党员干部的腐败行为损害了党的形象，动摇了党执政的合法性。党纪反腐的严肃性以及新一代领导集体对腐败“零容忍”的坚定信念，肃清了一批隐藏在党政军机关中的“大老虎”，治理了群众身边扰民欺民的“苍蝇”，震慑了一批思想上摇摆不定、企图通过做官发财的观望者，纯洁了干部队伍，形成了良好的政治生态。一方面，高压反腐的不断深入使民众相信党和政府反腐工作常态化的恒心、与腐败斗争的勇气，增强了民众战胜腐败的信心，民众也自发地通过各种途径参与进来，众志成城共治腐败。另一方面，执政党以除恶务尽、“零容忍”的决心和勇气不断探索解决腐败难题的路径策略，完善了党的反腐倡廉法规制度，积累了宝贵的斗争经验，使党始终保持先进性地位，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2.党纪反腐的社会价值

第一，党纪反腐有利于培养廉洁向善的社会风气。腐败败坏社会风气，腐蚀人们心灵，导致部分国家公职人员不思廉洁奉公、服务人民，而是利用手中权力交换金钱、美色、地位、名誉等满足自己的私欲，致使各种形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风日盛。部分组织、商业团体、个人望风而动与腐败官员同流合污，相互勾结，贿赂送礼成为家常便饭；摒弃正常合法途径，选择钻营投机作为获取财富的道路，更有甚者出现“笑廉不笑贪”现象，这些不良风气正成为社会发展的阻碍，急需治理。而党纪反腐的一个关键环节就是培养廉洁的社会风气，清理歪风邪气，制约腐败。如“八项规定”的严格落实就解决了一些困扰民众的歪风邪气，重塑了官员清廉为民务实的形象，使民众真切感受到党和政府反腐正风工作的决心。党纪反腐所形成的制度规范持续发力，必将促成党员领导干部廉洁从政、奉公执法，当官为民不为财，始终保持共产党人的政治本色，引领民众廉洁向善，形成以廉为荣、以贪为耻的社会风尚。

第二，党纪反腐有利于维护社会公平正义。执政党在改革开放和现代化建设中破解了许多发展难题，但在当下却面临着效率与公平的双重压力。本应作为维护公共利益的公权力却出现异化，腐败加剧了社会的不公平，是社会发展的巨大障碍。*Lederman,D.,Loayza，N.，& Soares,R.Policy research working paper on corruption[R].World Bank Institute ：World Bank,(2001),No.2078,pp.1-39.在民生领域出现了诸如招生腐败、就业腐败、医疗腐败、行政审批腐败、福利腐败、招投标腐败等形形色色的腐败现象。这些腐败行为逆经济规律而行，搅乱了公平竞争的秩序，抹黑了政府的形象，侵蚀了民众的利益。中国共产党通过颁布诸如禁止党政领导干部子女经商办企业、领导干部企业兼职，强化党务、政务公开等方面的党纪进行内控和自律，同时拓宽公民参与监督问责的途径，一定程度上堵住了此类腐败现象高发的漏洞，避免公权力的越位错位，努力实现权为民所用，一定程度上保障了弱势群体的切身利益，维护了社会的公平正义。

第三，党纪反腐有利于减少群体性事件，构建和谐社会。转型期的中国，利益格局多元，人们的价值取向、信仰选择、行为方式也日渐多样使得各种矛盾交错，冲突频发，严重影响社会秩序和社会稳定。*王玉良：《缺失与建构：公共冲突治理视域下的政府信任探析》，《中国行政管理》，2015年第1期。而一些敏感领域和问题上恶劣的腐败行径更使得少数民众逐步丧失对基层政府的信任，希冀通过“把事情闹大”来解决问题，进而导致社会不稳定。党纪反腐相关措施中的信访制度、巡视制度、举报制度等为民众提供了利益诉求表达的专门途径，同时党纪反腐注重腐败的事前预防和监督，有助于把腐败消灭在萌芽状态，切实维护民众的切身利益，减少因腐败问题激化的官民冲突事件，从而维护和谐有序的社会环境。

3.党纪反腐的法律价值

第一，党规党纪完善了社会主义法治体系。党的十八届四中全会公报指出社会主义法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系，可见党内法规体系是社会主义法治体系不可或缺的主要组成部分。“党内法规”的基本性质属于社会法和软法。*姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第3期。党纪具有法的一般特征：党纪根据一定的原则，依据党的章程，遵照严格的程序制定颁布；反映党内全体党员或绝大多数党员的意志和利益；对党内全体成员的行为具有规范作用，同时调节党的内部和外部各种关系；通过一定的激励约束措施和特定的合法程序保障其有效执行和落实。更为显著的是党纪也具有法律所特有的惩治震慑和教育引导作用。因此，党规党纪的存在客观上补充和完善了社会主义法治体系。

第二，党规党纪以严格的纪律约束保障党员领导干部尊法学法，从而极大地推动全社会尊法学法，进而保证国法的实施。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法就很难保障。”*《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1993年版，第256页。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，领导干部要做尊法学法守法用法的模范，领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。总书记的这些要求，不是政治口号，而是有强有力的党规党纪来保证的。党员领导干部带头尊法守法用法，无疑将极大地推动全社会尊法守法用法氛围的形成。

也许有人会说，上述党纪反腐的价值非党纪反腐独有，法纪反腐的价值也差不多。诚然，作为反腐的两种重要手段、方式，法纪反腐与党纪反腐无疑具有许多共同的价值。本文对党纪反腐价值的分析，并不是要忽视法纪反腐，而是基于社会上部分人对党纪反腐价值的认识还存在诸多模糊、疑惑的情况下，通过对党纪反腐价值的分析，引起人们对党纪反腐的重视。事实上，相对于法纪反腐，党纪反腐有其特殊性，这些特殊性又进一步强化了党纪反腐的价值。这些特殊性可以从以下几个方面分析：首先，党纪反腐“早”于法纪反腐。大量的腐败案例表明，破“法”者往往始于破“纪”，把党纪反腐挺在法纪反腐前面，通过党纪规范约束党员干部，可以对违纪行为早发现、早查处、早改正，实现抓早抓小，避免党员领导干部逐渐滑向腐败深渊。其次，党纪反腐“细”于法纪反腐。建党七十多年以来，党纪经过不断地完善修订，形成紧密的制度笼子。“八项规定”等党纪更是规范细化到党员领导干部工作、生活的方方面面，确保行为规约无死角，权力监督无漏洞，使其不敢跨越纪律红线。再次，党纪反腐“严”于法纪反腐。党纪对党员领导干部提出了比普通民众更高的要求和标准，严格的党纪规范和惩处确保其在思想上、行动上起到先锋模范作用。比如，对党员领导干部出国、炒股、买豪车名表、子女配偶经商等方面都提出了许多限制条件，在生活作风等方面也提出了更高的要求。最后，党纪反腐更具主动性。相对于传统的“民不告官不究”的法纪反腐，党纪反腐更具主动性，更能聚焦腐败问题，进行集中整治。比如，党的巡视工作条例中要求定期进行主动巡视，专项巡视等规定很好地发挥了威慑、遏制、治本的反腐作用。

二、当前我国党纪反腐存在的问题

中国共产党历来重视党规党纪建设，在党规党纪建设方面取得了不少成绩，形成了不少优良传统，*程同顺：《略论中国共产党党规党纪建设的成绩与不足》，《人民论坛》，2014年第35期。但是如果从当下反腐败斗争形势的现实需要和构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制的应然要求来看，党纪反腐建设还存在一些不足，仍有很大的发展空间。

(一)党纪反腐相关配套制度建设不足，操作性有待加强

一些党纪规定的条款看似能够有效遏制腐败，但是由于相关的配套措施不健全，加之此类规范又比较空洞抽象，一些地区党政干部选择观望态度，阳奉阴违，久而久之，往往使相关规定得不到有效执行。如关于领导干部个人事项申报，早在1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅共同颁发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，此后有关部门又相继出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年)、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(2001年)、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(2006年)、《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》(2013年)。尽管出台的规定很多，但现实中官员财产申报却是举步维艰，漏洞不少，如对已经申报内容的核实难度大，耗时长；对领导干部申报内容进行抽查监督存在技术难题，有的具备或基本具备查询条件，有的暂时还不具备查询条件；申报结果的公开范围较小；对不报、瞒报，虚报现象的惩处不到位、时效性差。关于党员领导干部个人事项申报、公示的相关党纪法规从1995年计，已达20年之久，相关纪律规定不断完善，逐步趋于合理，然而就其反腐的功效而言，十八大以来查处的省部级干部大都存在巨额财产来源不明问题，可见相关党纪的作用发挥有限，其根本原因就在于配套制度不完善、不健全，导致党纪在现实中处理某些腐败问题时往往操作性不强。

(二)部分党纪质量不高、内容交叉重复

建国以来不同时期所面对的腐败问题并不相同，因此党根据不同时期反腐实践的需要制定了不同的纪律规范加以强调和约束。正因为如此也导致党纪建设中重复立纪、交叉立纪现象十分普遍，同一领域、同一问题党纪法规制度重复交叉，旧的没有及时清理，新的不断出台，有时会出现矛盾冲突抑或出现中央与地方不协调的现象，这损害了党纪法规制度的权威和尊严。如领导干部亲属子女违规经商办企业，是近年来巡视过程中反映突出的问题之一，也成为多名领导干部落马的重要线索。*姜洁：《“近水楼台先得月”，行不通了》，《人民日报》，2015年1月13日第17版。然而我们大致梳理一下，可以发现关于领导干部及其家人经商的规定(通知、意见等)并不少见。例如：《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》(1985年中共中央、国务院发)、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》(1986年中共中央、国务院办公厅发)、《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》(1989年中共中央政治局会议通过)、《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》(1993年中共中央、国务院发)、《关于国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的实施和处理意见》(1995年中央纪委发)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997年中共中央印发)、《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》(2001年中央纪委印发)、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(2007年中央纪委印发)、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发)等等。起初此类党纪规定存在约束主体指向不明、禁止范围模棱两可、适用处分界定不清、监督参与主体单一等问题，造成相关党纪质量不高；而后在党纪确立中虽然扩大了禁止的主体，增加了参与部门，但频频的重复立纪导致党纪重复交叉，降低了党纪的权威性，实际效果并不明显。此类情况多集中在党务和政务的交叉地带，党政机关联合发文希望通过多次发文立纪突出其重要性以威慑行为主体，但多纪并存、内容重复等问题，造成执纪部门适用选择存在争议，甚至出现党纪上下不统一、地区间不统一的现象，破坏党纪的统一性和严肃性。

(三)党纪反腐与国法反腐协调受阻，契合度不高

全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。*习近平：《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》，《人民日报》，2014年10月29日第2版。党纪反腐与国法反腐具有共同的价值目标，二者之间的高度契合、顺畅协调必将打造一个坚实的制度笼子，使公权力的所有者望而生畏，不想腐、不能腐、不敢腐。党纪反腐是党委领导、纪委组织协调的、依据的是党章和党纪法规，体现的是执政党反腐的意志和决心。国法反腐的核心主体是司法机关，依据的是刑法、刑事诉讼法等相关法律法规，体现的是国家政权机关的反腐意志和决心。二者的差异造成其在反腐实践中存在协调问题。

虽然在具体内容方面，新修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)与《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称《准则》)对凡是国家法律已有的内容，已不再重复规定，共去除70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容，*王岐山：《坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新》，《人民日报》，2015年10月23日第4版。但是其它党纪法规尚未及时依据新《条例》的精神进行修订完善，在一些具体问题处理上与国家法律出现分歧，同时部分党员领导干部一时无法熟练运用新《条例》处理问题，抑或在实践中仍以党纪为主，出现以纪代法，纪法不分的情形。同时，在现实中还存在一些腐败分子的行为本已构成犯罪，却在受党纪处分后并未移交司法机关，逃避了司法惩处的现象，也有极个别情况下受到刑事制裁的腐败分子，因为信息不对称等原因而没有得到相应党纪处理的情况。这些现象的存在就是党纪和国法不协调的表现。

此外，在处理一些违反党纪、触犯法律的党员领导干部时，对于党纪与国法适用的先后顺序、何时移送司法机关、具体的交接程序、移送司法处理实施保障以及最终结果裁定等问题的相关规定有模糊之处，适用选择的不统一导致处理流程“断链”，在一些地方出现“高高举起、轻轻落下”的现象，党纪变成了逃脱法律制裁的“挡箭牌”，使违法者“钻空子”，这种现象严重损害党纪和国法的权威性。党纪与国法之间的这些问题都需要予以进一步解决。

(四)重要领域党纪建设不完善，有待加强

改革初期，中国政府只是担心小规模的“不正之风”，*Myers JT.China:Modernization and “Unhealthy Tendencies”,Comparative Politics,Vol.2,No.21(1989),pp.193-213.后来发现整治不正之风不能解决不断滋生的腐败问题，于是开始正视腐败问题。在当前严峻的反腐败形势下，腐败治理的主要精力和工作重心放在党政领导干部方面，从干部的选拔任用、述职述廉、责任追究到生活作风等方面都做了详细的规定，形成了较为成熟的预防和惩治机制。然而当下一些亟待解决、易发高发、情形恶劣、危害性大的腐败问题，现有党纪的相关规定却略显薄弱。例如，在市场经济发挥决定性作用的背景下，国有企业对于资源的优化配置作用更加重要，而国有企业的腐败却愈演愈烈，违法人员众多，涉案金额巨大。虽然落实中央八项规定精神已经三年，但有的企业对中央要求视若无睹，享乐、奢靡问题仍然突出。*《全面从严治党 国企尤为紧迫》，中央纪委监察部网站，http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series10/201507/t20150726_59745.html#Art0.2009年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，对于规范国企领导人的行为做出了权威规定，但此规定的监督执行主体隶属企业内部，执行主体和监督主体同构，可能出现“官官相护”监督不力的情形。而对于国有企业领导的选拔任用、财产公示、重大事项报告等相关规定还存在一定缺失，且执行不力，亟需进一步改进和完善。其他如高校、军队、医院等重要领域的反腐党纪建设也亟待跟进。

(五)党纪执行落实不到位，影响其功能发挥

党纪处分决定执行工作是巩固党风廉政建设和反腐败斗争成果的一项重要工作。长期的反腐实践使我们党制定了各种纪律制度规范，如果将其束之高阁，不去执行，就会形同虚设；执行落实不到位，就难以发挥应有的作用。有研究发现，中国转轨期间的腐败案件平均潜伏期(腐败案件的潜伏期是指第一次出现腐败行为至案发的时间差)在不断增加。*过勇：《中国转轨期腐败特点和变化趋势的实证研究》，《公共管理评论》，2008年第7卷。因为潜伏期的延长，许多腐败干部在案件暴露前“带病”提拔。*公婷、吴木銮：《关于以薪养廉有效性的探讨：基于中国的经验》，《经济社会体制比较》，2012年第5期。之所以如此，不乏党纪执行不到位的原因。现实执纪过程中出现的阳奉阴违、表里不一的消极执行，充当“老好人”、各取所需的选择性执行，见风使舵、投机取巧的间断性执行，欺上瞒下、走走过场的变相执行等执纪不严、失之于宽、失之于软的情形使党纪成为“橡皮泥”、“稻草人”，导致一些地方和部门组织涣散、纪律松弛，纵容了违纪分子，污染了党员干部队伍，败坏了社会风气，损害了执政党形象。

以上几个方面问题的存在，削弱了党纪反腐的应有价值，限制了其应有功能的发挥，在当前反腐败形式的要求下，要构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，就要从多方面解决上述存在的问题，对党纪的反腐功能进行开发，使其发挥最大效力。

三、党纪反腐的功能开发

党纪反腐是中国特色反腐倡廉道路的重要特点和优势，全面从严治党，必须加强纪律建设，进一步开发党纪反腐的功能。

(一)废旧立新，提升党纪法规的质量和严谨性

随着形势的发展，多年前颁布的党纪法规有些已经不适应新形势下的执政需要，需要对其进行清理。2012年6月，中共中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。此次清理，取得了重大成效，但清理工作仍需继续进行。

首先，要着重清理滞后于当前反腐实践发展和形势任务需要的、与党章和现行党内反腐党纪法规相矛盾的、同反腐败国家立法不一致的相关党纪法规。执政者应该认识到，一次清理不能彻底解决党纪存在的所有弊病和不足，剩余党纪数量依旧庞大，问题依旧复杂，需要分时段、分层次开展对中央和地方层面现存党纪的深入清理工作。其次，要更加重视清理后续工作的进行。对于宣布废除失效的反腐败党纪法规，要及时通报全党；适时修改的要落实修改审核备案相关程序；需公开的应及时向全党全社会公开，接受监督质询。此外，还应建立适时清理审查制度，规定不同层级党纪法规的清理时段，建立制定、实施、修改等不同阶段的清理审查制度，做到长期落实、经常清理，从而提升党纪法规的质量，确保其严谨性。最后，随着形势发展和反腐败斗争实践的不断深入，会出现以往党规党纪没有规范的腐败行为和腐败方式，对此应该及时立纪立法，探索制定新的有效的防腐、惩腐、警腐的党纪法规。在落实党内法规清理工作的同时，要严格落实《中国共产党党内法规制定条例》(2013)中对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等方面的具体规定，提高党规党纪制定质量，切实维护党内法规的权威性和统一性。

(二)完善党纪法规配套措施建设，增强其系统性

相关配套措施的缺失使部分党纪的反腐功能受到极大遏制，甚至如同“牛栏关猫”，徒具形式。党纪反腐必须充分发挥党纪与其他反腐制度的合力，确保党纪的有效落实，为此须建立有效的配套机制确保其落实。

首先，要完善监督机制，使党内监督和党外监督结合起来。党纪反腐的各个细节不涉及党的机密应该主动公开，发挥执政党、媒体、民众等监督主体的合力，一经发现违纪违法现象绝不姑息。其次，围绕执纪不足问题，对于重点领域、重点问题、重点部门加大审查和反馈的力度，做到有层次有计划的全覆盖。根据党纪反腐执行的具体情况，进行及时审查和反馈，定期通报审查情况和对违规行为的查处情况；要敢于和善于发现问题，分析原因，解决问题，总结经验，堵住制度漏洞，防止相关问题再次发生。此外，通过责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等方式加大对于失责党员干部的惩处，严格规范其复出条件、程序、安排工作和晋升，真正做到守土有责，守土尽责，失责严惩。最后，在丰富制度类别的同时，应该加强制度之间的协调，确保各个制度之间能够顺利运行实施，从而有效发挥党纪相关配套制度的合力。

(三)实行纪法分开，加强党纪国法之间的衔接协调

党纪和国法是治理腐败的两架马车，二者相辅相成，相互促进。在现实的反腐实践中要实现党纪与国法分开，突出党纪严于国法的特色。首先，要明确认识到国法高于党纪，党纪不能有悖于国法。对党纪的起草、审批、发布和备案等环节进行严格的“合法性审查”，确保其符合《宪法》和《党章》的有关规定，符合法治精神。加强新的《条例》和《准则》及其相关配套的党纪法规与国法的对接，逐层逐级的审查，从中央到地方，由点到面进行科学论证，实现术业专攻，做到“党纪的归党纪，国法的归国法”，这是党纪与国法分开的出发点。其次，纪法分开不是二者简单纯粹的分离，而是要做到二者的衔接协调，增加二者的契合度。在反腐实践中加强党政部门之间的协作，党的纪检监察部门与国家的行政、司法部门在办理腐败案件过程中尝试联合办公，在案前进行线索共享、信息共享、技术共享，在案中不断完善案件移送、信息交换、证据交接等机制，在案后可进行经验借鉴交流，进而构建惩防一体的法治反腐制度模式，努力提高查办腐败案件的整体效能。最后，加强领导干部，特别是一线纪检干部的培训与教育。党员领导干部要认真学习新修订的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》的具体规定，把握其深刻内涵，将其作为衡量自身言行的标准，并联系自身思想、工作和生活实际，具体落实贯穿到监督执纪问责的全过程。在反腐败斗争的实践中，明确法为纪纲，模范遵守国家的法律法规，解决最突出问题，同时要把纪律挺在法律前面，使严格执纪成为一种常态，注重抓早抓小，坚守纪律底线，永葆干部队伍的先进性和纯洁性，真正使党员干部做到严以修身、严以用权、严以律己，做廉洁自律的表率。

(四)立足现实反腐需要，保障党纪的针对性和有效性

我国的反腐倡廉建设和反腐败斗争实践是一个运动发展的过程。首先，适应我国反腐败斗争的现实需要，党纪建设应该作出相应的跟进，与时俱进，查漏补缺。从中央层面来说，中央层级党纪制定部门应该有敏锐的问题意识，敢于啃“硬骨头”，针对现阶段的突出问题进行调研，科学民主立纪立法，完善党纪预防惩处体系，确保有纪可依。从地方层面来说，紧跟中央层级的党纪法规修改精神，结合地方的具体问题以及本部门的具体实际，及时对相关党纪法规进行调整对接，内化于心，外化于行，增强其实效性和针对性。其次，对特殊领域的腐败问题进行集中整治。特殊领域的腐败问题，相对而言范围较小、人数较少、问题较为典型，要集中各级纪委的力量、协调公检法相关部门进行全面的排查，全面清理腐败和作风问题，从整体上打击特殊领域的腐败问题，以强力的手段克服顽疾。在集中整治的基础上进一步总结、反思，查找腐败漏洞和隐患，及时完善相关制度。最后，要具有国际视野，加强国际合作。对于有利于惩治腐败，改变不良作风的、有利于推进中国廉洁政府构建的、有利于全面依法治国，全面从严治党的国外反腐经验和法规制度，可以通过批判地吸收、借鉴，应用到中国的反腐实践中来。

(五)提高执行力，确保党规党纪刚性运行

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调，党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”，违纪违法都要受到追究。首先，各级党员领导干部要认真履行党风廉政建设主体责任，在带头模范守纪尊纪的前提下，做党纪的坚定捍卫者。要加强对反腐倡廉党纪制度规范执行落实情况的督促检查，要经常了解和掌握其执行情况，以抓铁留痕踏石留印的劲头真正使党纪执行落到实处。其次，要推行党纪执行问责制度，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。综合运用通报批评、纪律处分、组织处理等手段，对违反制度规定的行为实施严格的责任追究。同时，建立和完善督查反馈机制，认真分析和研究在制度建设和执行中碰到的问题，对制度执行过程中发现的问题及时反馈，督促纠正和整改。最后，要重点加强党员领导干部执纪所需知识和能力的培训与更新。在新的《中国共产党纪律处分条例》颁布后，执行中如何把握执纪尺度、执纪界限等问题对执纪人员的素质提出了更高的要求。充分吃透相关党纪制度规定，明确责任，聚焦主业，提高执纪技巧，使执纪者成为有知识、懂业务、胜任本职工作的行家里手。

党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，永无休止符。当下反腐工作已经常态化，制度法规体系逐步健全完善。全面从严的党纪反腐对于处理十八大以后仍不收敛不收手甚至变本加厉的腐败行为更具针对性和实用性。党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争，各级党员干部要以高度的使命感和紧迫感，坚持态度不变、决心不减、勇气不泄、尺度不松，高质量高标准的执行党纪，充分发挥党纪反腐的价值和功能，促进不敢腐、不想腐、不能腐的廉洁机制构建和良好政治生态的形成。□

(责任编辑：熊觉)

2016-02-19

龙太江，湖南大学法学院教授、湖南大学廉政研究中心副主任，硕士生导师，博士，主要研究方向为政治学理论、反腐败研究；李辉，湖南大学法学院硕士研究生，主要研究方向为廉政建设。

国家社科基金重大项目“推进反腐败国家立法与党内法规、制度建设研究”(编号：13&ZD012)。

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1007-9092(2016)04-0023-008