社会组织培育与扶持研究：基于政策工具视角

李宇晴

福州大学

社会组织培育与扶持研究：基于政策工具视角

李宇晴

福州大学

当前社会组织在数量和覆盖范围上有较大提高，但综合实力不足、发展基础薄弱，需要政府加大对社会组织的培育扶持力度。为更好地分析和认识政府所采取的培育扶持社会组织的政策措施和手段，本研究采用公共政策研究中的政策工具概念来进行分析。本文认为对社会组织的培育扶持需要摆脱简单的工具利用态度，在熟练掌握各种政策工具的基础上组合运用，发挥培育扶持政策工具的综合效用。

社会组织；培育扶持；政策工具

一、社会组织发展的现状分析

当前，全国各地大力推进社会管理创新，逐步改变传统的社会管理方式，开始高度重视社会组织在社会管理中的作用，培育扶持社会组织发展。特别是《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》出台后，进一步深化社会组织登记管理制度的改革，明确培育发展重点和扶持政策措施，在这样的背景下，社会组织在数量和覆盖范围上有较大提高。但综合实力不足﹑发展基础薄弱仍是我国社会组织的常态，为更好的了解社会组织发展的具体情况，笔者抽取了不同类别的110家社会组织进行调研考察，发现普遍存在以下问题：

(一)内部治理有待规范，发展基础较弱

社会组织的内部治理可用组织结构﹑人力资源与领导班子建设﹑财务管理等指标衡量。目前，社会组织存在负责人超龄﹑超届的情况，领导班子产生过程不够规范；员工年龄结构不合理，特别是公益性﹑学术性社团配备的办公人员多为离退休人员；一些小型的基金会由于没有足够的项目和人员经费，工作人员的待遇得不到保障。人员配备滞后﹑办事机构职责不明﹑办公经费不足﹑办公观念陈旧等组织内部治理不规范的问题是社会组织发展基础薄弱的体现，它们制约着社会组织进一步发展壮大。

(二)收入来源单一，支出结构不合理

社会组织的收入主要来自政府资助﹑会费﹑服务收费﹑社会捐赠。在社会服务领域，社会组织的主导收入来源应该来自公共部门的支持，即政府机构和准政府机构通过拨款或报销的方式来实现，少部分收入来自社会捐赠及收费。大部分社会组织普遍存在资金匮乏问题，其主要原因还是在于收入来源单一：社会团体收入来源主要为会费，民办非企业单位的主要收入来源是服务收费，基金会的主要收入则是依靠社会捐赠。从资金来源来看，基金会得到社会和政府的资助比较多，社会团体与民办非企业则较少得到政府拨款与资助。从支出结构来看，社会组织主要支出为工资福利支出和行政办公支出，而用于提供服务和开展活动的支出比例较低，支出结构不合理。

(三)欠缺独立性、自主性，对政府依赖性强

以负责人来源﹑办公场所为例，部分社会组织依旧存在现职或离退休的党政机关公务员兼任社会团体负责人的现象；社会组织的办公场所是与业务主管单位合署办公或由业务主管单位直接提供。社会组织基本上与政府是一种依附关系，自身的独立性和自主性相对较低。尽管近年来政府提倡社会组织的“去行政化”，不允许现职公务员在社会组织兼职，但对于离退休公务员，却并无任何的硬性规章约束，但正因为存在这样的“灰色地带”让社会组织的“去行政化”效果大打折扣，无法有效确保社会组织的独立性与自主性。

(四)政府支持不够，政社合作基础薄弱

政府对社会组织的支持主要体现在精神鼓励﹑项目资金支持﹑政府拨款﹑税收优惠﹑提供公共设施等方面。整体而言，当前政府对社会组织的支持明显不够，政府与社会组织的合作不够全面。在调查中，约25%的社会组织接受过政府的资助与补贴；21%的社会组织承接过政府购买服务，34%的社会组织向政府提供过咨询，23%的社会组织与政府没有合作关系。可见，与政府没有任何合作﹑未接受过政府资助的社会组织为数不少，政府与社会组织的合作基础薄弱。

二、培育扶持社会组织的过程中存在的问题

1.缺乏整体规划，未形成综合性扶持培育体系

从中央层面上来说，国家非常重视社会组织建设与管理，并对一些重点扶持的社会组织类型出台了系列扶持措施，但从构建社会组织体系来看，缺乏对培育扶持政策的统一规划，也没有明确的社会组织体系远景培育目标。部分省市着眼社会组织发展形势，采取了多样化的系统性培育扶持政策工具，陆续出台了一批有含金量的政策文件，但从整体层面来看，缺乏综合性培育政策体系，尚未把培育扶持社会组织与经济社会发展有效结合起来。

2.培育扶持动力不足，未奠定良好的发展基础

推动政府职能转变﹑实行政社分开和购买服务等政策工具不仅有利于推动和深化行政管理体制改革﹑提高行政效率，加快服务型政府建设，还有利于调动社会组织帮助政府做事的积极性，为社会组织提供更大的发展空间和更多的资源支持。对当前的社会组织而言，虽然在转变职能﹑政社分开﹑购买服务都有一定程度的发展，但总体情况并不乐观。政府在培育社会组织的过程中因担心社会组织失去控制，对社会组织过多的主导，导致社会组织缺乏独立性和自主意识，没有发展的内在动力，自然也缺乏自我成长的发展能力。

3.政策工具针对性不强，不能实现有效政策目标

当前社会组织在发展中普遍存在资金来源单一﹑活动经费比较匮乏；优秀人才欠缺，工作人员年龄比例不合理，没有较好的社会保障；组织治理规划能力不足，资源管理能力不足﹑社会互动和合作能力不足﹑社会服务能力不足等问题。从整体来看，社会组织数量不足﹑结构不完善﹑种类不齐全﹑作用不突出等问题。面对社会组织发展中的各种内部与外部问题，目前的培育扶持政策工具往往没有明确的针对性。政策工具的针对性若不强，政策目标就越不容易实现。

4.政策工具缺乏综合运用，制度化水平不高

社会是一个复杂的系统环境，单靠一类政策工具的推行很难取得预期效果。譬如，转移职能﹑购买服务和政社分开是相互联动的政策工具类型，如单纯采用其中一种，其政策效果就会大打折扣。就以资金短缺来说，政府资金扶持﹑购买服务﹑项目招标等多种政策工具都是以资金支持的方式，但是由于这些政策工具在使用中没有考虑它们的综合效果，多数是分开实施的，在增加政府财政负担的同时又不能有效缓解社会组织的资金困境。另外，培育扶持的措施制度化水平不高，以购买公务服务为例，目前尚未建立完整的政府购买社会组织服务的机制。

三、政策工具视角下的社会组织的培育与扶持

(一)政策工具理论

政策工具是政府治理的手段﹑方式和途径，是政策目标与政策效果之间的桥梁。政府一旦确定政策目标，最为重要的事情就是选择合适﹑有效的政策工具，政策工具的着眼点在于政策效果的实现。在选择政策工具的时候，需要考虑政策目标如果转变为政策行动，会产生哪种政策效果的问题。为政策目标找到最合适﹑最匹配的政策工具并不容易。在选择政策工具时，要综合考察政策目标﹑所处环境﹑备选工具的价值和使用范围，避免工具的滥用和不当使用。

表1 社会组织培育扶持的九种政策工具

(二)培育扶持社会组织的主要政策工具

目前我国培育扶持社会组织主要采取了政社分开﹑政府职能转移﹑购买服务﹑资金扶持﹑孵化﹑凭单制等九种政策工具，不同政策工具的政策目标﹑针对类型﹑政策内容﹑政策效果各不相同。就政策目标而言，政社分开是为了解决社会组织缺乏独立性﹑自主性的问题，资金扶持主要是解决社会组织资金困难的问题，社会组织孵化则着力于培育处于成长初期的社会组织。从针对类型分析，大多数政策工具主要针对公共服务类﹑公益慈善类﹑工商经济类等类型的社会组织，例如政府购买服务﹑资金扶持等，而有些政策工具则有更明确的针对性，如针对公益类组织的公益招投标和公益创投。从政策效果快慢来说，政社分开﹑职能转移﹑孵化等政策工具虽然见效慢，但对社会组织的发展发挥着基础性的作用，而资金扶持﹑凭单制等工具的效果直接，对培育社会组织的发展能立即产生帮助效果。(见表1)

(三)组合运用多种政策工具，促进社会组织发展

要达到预期的培育扶持效果，应在分类扶持﹑重点培育的基础上同时综合采用多种政策工具，同时加快职能转变和政社分开，奠定社会组织发展的良好基础。

1.政社分开，增强社会组织独立性。实施社会组织“去行政化”等一系列政社分开的改革以来，社会组织逐步从主体﹑机构﹑职能﹑人员﹑资产﹑住所等方面与政府部门相脱离。目前，大多数行业协会顺利完成与政府部门在机构﹑人事和财务方面的脱钩，初步实现了行业协会的民间化﹑社会化运作。然而由于政社分开的改革会牵涉到多部门利益，很多政府部门缺乏推动改革的积极性与主动性，一些曾经依附于政府部门的官办社会组织难以完全独立出来。因此，现阶段仍需要积极推进政社分开，保持社会组织的独立性与自主性，才能彻底改变目前官办社会组织作用难以发挥的尴尬局面。

2.完善政府购买服务，改进社会组织生存环境。政府购买服务是政府培育扶持社会组织发展的主要政策工具，在社会组织政策扶持体系中居于核心环节。当前政府向社会组织购买公共服务渐成趋势，政府可通过购买服务为社会组织提供资金支持，而社会组织为得到更多的财政资金支持，将会更加自觉地按照政府需求发挥自身的积极因素。此外，购买服务本身还可以促进政府职能转变，提高自身的治理能力和管理水平。

3.合理资金扶持，缓解社会组织资源困境。资金扶持作为培育社会组织的政策工具，效果直接且覆盖范围广，有利于快速缓解社会组织资金困境，帮助其成长和发展。未来在对社会组织的培育扶持上，还应进一步扩大资金扶持的范围，加大资金扶持的力度，明确资金扶持社会组织的标准和原则。同时，政府扶持社会组织的资金来源应当多元化，除了来自公共财政专项资金外，还可以来自福彩公益资金以及社会募集的社会组织发展基金，扶持的主要方式可以多样化，以开办补贴﹑建设补贴﹑运营补贴﹑工作经费或者公益项目补贴等多种资助形式相结合。

4.建立孵化基地，促进社会组织健康成长。帮助社会组织成长的孵化基地是近几年出现的一个重要政策工具类型，在支持和引导社会组织健康发展方面发挥着重要的积极作用。孵化基地发挥着六个主要功能：综合保障功能﹑能力培养功能﹑宣传推广功能﹑专业服务功能﹑跨界合作功能和引导规范功能。当前全国各地社会组织孵化项目陆续投入运作，预见在不久的将来专门扶持社会组织成长的机构还将日益增多。

5.加强人才建设，提高人才队伍专业化水平。针对社会组织工作人员年龄比例不合理﹑缺乏专业人员﹑工作人员的待遇得不到保障的问题，政府需要做的是加强人才建设，完善社会组织人才保障机制。因此，在未来应逐步建立社会组织人才培养开发机制﹑人才评价发现机制﹑人才激励保障机制，研制定适合社会组织特点的工资福利﹑职称评定﹑档案管理﹑培训上岗等具体政策措施，推进社会组织专职工作队伍职业化﹑专业化﹑年轻化，保障社会组织从业人员的权益，创造留住人才的良好环境。

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李宇晴(1992—)，女，汉族，籍贯：福建宁德。硕士研究生，单位：福州大学，专业方向：行政管理。