行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制<br/>——基于L镇调地实践的经验阐释

行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制
——基于L镇调地实践的经验阐释

2016-02-11陈文琼

中共宁波市委党校学报 2016年6期

陈文琼

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

陈文琼

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

在基层政府“不支持、不反对”的农村土地调整态度下，村庄调地实践成为村民自治实践，它需要依赖村干部的治理能力和村社信息资源、权威资源与规范资源等治理资源。但是村干部自身以及村社治理资源本身也是阻碍土地调整实践的因素，也即它们自身在不能处理公与私的辩证法时，就极有可能援引国家政策法规成为土地调整规范的破坏者，从而导致人地失衡与自治失序的恶性循环，部分村民的土地调整诉求得不到有效回应。但是，这种诉求却有可能在基层政府的政策执行压力下对其产生反制力量，从而使基层政府用行政驱动自治，助力村社内部实现人地均衡。

行政驱动自治；人地失衡；土地调整；政策执行压力；村社治理资源

一、问题意识

在新中国成立以来的国家政权建设过程中，以往的农地私有格局被朴素的平均主义观念打破，这种土地观念是以人为基础的着眼于分配公平的观念。《土地承包法》颁布以前持续的土地调整实践使得这种土地观念在鲁西北L镇的部分村庄有着异常顽强的生命力，2003年《土地承包法》颁布后，它同村庄内生权力关系秩序的日渐式微一道成为土地调整的内外障碍，村庄人地失衡的现象日益突出，许多村庄都仍然存在比较强烈的土地调整需求。于是部分农民援引“生存、吃饭”等话语向基层政府“找地”，给基层政府施加压力，虽然政策规定的十分明确，可是为避免矛盾、推脱责任，基层政府并不能直接以政策回复“找地”农民，反而以“请相关村干部予以解决”进行拖延。

基层政府对待农村土地调整的态度是“不支持、不反对”：“不支持”源于国家政策和《土地承包法》明确规定一般情况下不允许调整土地，98年的土地承包关系30年不变，基层政府不会大胆违法，所以他们不会主动支持土地调整；但是“不支持”并不意味着反对，只要村庄能自主进行土地调整，且不引起矛盾，不给基层政府施加压力，基层政府也“不反对”土地调整，且能够理顺村庄人地关系进行土地调整的村干部往往具有较突出的村庄工作能力，做到“小事不出村”，减轻基层政府的工作压力，只要“不出事”，基层政府也没有必要反对。

实现人地均衡是衡量村干部治村能力的关键，更是村干部推动各项工作的基础，所以，村庄的土地调整实践在2003年以后，突出体现为一种“村民自治”实践，它需要依赖村干部的治村能力和村社内部的治理性资源，主要包括信息资源、权威资源和规范资源。但是，多数村庄的村民自治实践尤其是在土地调整上的实践并不顺利，以至于村民关于土地调整的诉求长期得不到回应。

可是在L镇基层政府推动农村社区建设的压力下，XL村的人地失衡对社区建设形成阻碍，乡镇政府竟通过给XL村撤换班子成员努力维护其实现村内人地关系均衡，保障了社区建设的顺利进行，同时村民关于土地调整的需求也得到了有效回应，且这种回应是通过基层政府的行政助力实现的。

二、行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制

（一）行政与自治的关系

在分田到户以来“乡政村治”的格局下，基层行政与村庄治理之间的衔接问题成为一个重要的学术命题，只是后来的村庄治理在国家与社会的框架下被村民自治的话语所部分的替代了。周飞舟[1]从国家与农民关系的视角出发，将税费时期国家向农民汲取资源与后税费时期国家向农民输入资源中基层政权的实践形态概括为“从汲取型政权到‘悬浮’型政权”。在周的研究视域下，基层行政与自治的关系以税费改革为界限呈现为一个从嵌入到分离的动态过程。赵晓峰[2]进一步将这种嵌入与分离刻画出来，即将税费时代基层政府行政权力相对与村民自治在农业税费提取中的强大，将当时的乡村利益联盟概括为“行政消解自治”，并指出这种“消解”对后税费时代村民自治难以发展，从而乡村治理性危机并没有通过税费取消而缓解。贺雪峰、刘岳[3]则更进一步刻画了后税费时代的乡村治理中行政与自治关系中的分离现象：“基层政府将工作的重心放在向上争取资源而不是与农民的生产生活紧密相关的公共事务中”，政权“悬浮”状态中基层政府在乡村治理中呈现出“不出事、不做事”的行为逻辑。但是这种分离状态只是后税费时代行政与自治关系的大背景，随着国家资源的输入，李祖佩[4]认为国家在输入资源的项目制运作机制中并没有给村民自治留下参与空间，反而呈现出“乡政”对“村治”的过度干预，李将其概括为“资源消解自治”；印子[5]则以国家资源输入为背景，重点通过分析低保的运作中的政策执行偏差，如“人情保”、“关系保”等现象的产生，指出分离阶段的行政与自治具有“治理消解行政”的特征。

（二）行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制

虽然以上关于行政与自治关系的研究多数将村民自治默认为一个功能实体，但也并没有否认在行政与自治分离的状态下，村庄失序更容易产生，原因在于村民自治秩序的实现不只是制度上的安排就足够，村干部个人因素、村集体经济的因素、村庄政治成熟度的因素等等，这些都是难以通过制度设计实现的，比如村干部个人因素不仅难以通过村民选举制度进行控制，反而容易为“贿选”、“营利型经纪”等留下制度空间[6]；比如“富人治村”不仅在农村产生了政治排斥，还扼杀了村庄政治的生成等[7]。村庄治理失序主要体现在村庄公共品供给困难、集体行动能力衰退、村民对集体事务的冷漠等方面，而这种失序的产生几乎是与行政与自治的分离，即与取消农业税费是同步的[8]。

税费时代，基层政府以收取农业税费为中心的工作与农民的生产生活密切相关[9]，所以基层政府必须对农民在生产生活中的诉求予以积极的回应。农业税费取消以来，基层政权“悬浮”化，基层政府以“不出事的逻辑”为行为特征，但是并不能就此完全将基层行政与村民自治分离开来，但是国家资源下乡只能部分的回避村民自治，也即基层政权仍然需要直接与农村互动，这种互动在新时期的涉农公共政策执行中体现的更为突出，比如浙江省2014年以来全面推进的“三改一拆”工作，山东省推动的“城乡环卫一体化”与“农村两区重建”政策等。这些涉农公共政策在行政上往往具有极大的重要性，它们是后税费时期从地方到基层政府的新中心工作，围绕这些中心工作进行的排名、考察、目标考核等方式使其成为“地方官员晋升锦标赛”[10]的一个参照系，它们对基层政府施加了极大的政策执行压力。

在政策执行压力下，基层行政与村民自治的有效衔接尤其重要，在这个衔接过程中有三个关键的环节，首先是理顺村民自治，基本保证村庄秩序的实现，回应农民普遍存在的诉求，这是村民自治有效运作的前提之一；其次是将村干部某种程度上纳入官僚化的体制，比如通过绩效工资的方式对其进行考核，激励其落实政策的积极性，最关键的是保持村干部与基层政府的目标一致；最后是基层政权下沉，目的在于督促村干部，实现将乡镇中心工作转化为村民自治的中心工作。但是这三个环节并不是分裂开来的，如基层政权下沉与村民自治理顺之间就可以存在一种由农民诉求反制肩负政策执行压力的基层政权，即基层政府必须回应农民的诉求，这种回应可根据农民需求的不同类型而采取不同方式，比如L镇回应农民土地调整的需求是通过“行政驱动自治”的方式实现。

三、“两区重建”与土地调整：L镇“行政驱动自治”的产生

（一）“两区重建”典型：政策执行压力

乡镇政府为了能顺利推进“两区重建”工作，从选择地点到最后“两区重建”工作的落实都进行了细致的筹划：村民的经济收入水平、村庄的空心化程度、村庄原本的建设状况等是影响农民对社会建设所持有的态度之关键，也是基层政府选点时必须考虑的必要要素，此外社区建设的人口规模、集聚效应、所能腾出的建设用地指标多少等也是影响基层政府选点与衡量社区建设效果的关键因素。

2010年至2014年期间，WL社区建设是L镇的几乎唯一的中心工作，最能体现其重要性的就是乡镇财政对WL社区建设的全面倾斜。省一级并没有为“两区重建”设立财政专项资金，所以W L社区建设必须通过基层政府自身在社区建设过程中想办法获得与保障资金，L镇社区建设的资金来源有两个，分别是村民自筹，也就是村民用老宅子置换楼房或者独栋别墅时需要自己额外支付的钱；和建设用地指标交易，LC区范围内，每腾出一亩建设用地指标可以获得13万元的补偿。这些钱必须先由镇政府垫付，款项逐步到位，即便如此L镇还是因为WL社区建设欠下3000多万的政府债务。

周黎安的“地方官员晋升锦标赛模式”虽然其用来解释中国经济增长奇迹的工具，但该模式本身就可以成为解释地方政府行为的一个工具，因此，L镇不遗余力力促“两区重建”顺利完成完全可以认为是一个政府行为，而“地方官员晋升锦标赛模式”是推动该政府行为背后的机制。虽然L镇因“两区重建”欠下债务，撇开这一点，W L社区可以称得上是农村社区建设中“多村一社”的一个成功典范，如社区内形成了比较完善的公共服务体系，比较完善的市场体系，也为老年人、妇女等群体提供了公共娱乐活动的空间等等，所以目前WL社区已经成为全国学习的典型之一，2014年以来经常需要接待来自各地、各级政府的考察。

（二）土地调整：无法回避的农民诉求

WL社区占地230亩，社区建设占地与征地拆迁性质不同，所以没有占地补偿，5个村人均分摊2分地，先选址于W和H村后，再由乡镇在5个村之间协调；此外，为了顺利开展群众工作，镇政府向农民保证，农民搬进社区后产生的物业费用，如自来水费、地暖费等由村集体统一承担，原有集体收入不足的村集体可以利用本村复垦土地的承包费来周转。这两项工作的落实在“两区重建”工作顺利开展中具有核心地位，此外，这两项工作都涉及到土地，在L镇，这两项工作重点考验的是村干部以土地调整为核心的治村能力。

WL社区建设顺利开展并不意味着5个村的村干部都具备这样的治村能力，相反，这5个村能一直以来都能顺利调整土地的只有N村。H村则是利用2013年社区建设占地的机会顺利实现了被2011年铁路占地中断的土地调整工作，铁路占地补偿是每年支付，2011年至2013年的补偿归被占地农户，2013年土地大调整后，补偿收归集体。

W村自分田到户以来一直有“添人添地、去人去地”的微调，打乱重分有三次：1982年因分田到户时农户工具有限就没有把土地分完，所以要重新调整；1991年因为人口增长快于人口减少的量，新增人口没有土地的矛盾比较突出，于是重新划定“人口地”的规模，在全村打乱重分；1999年，W村响应政府种植大棚蔬菜的号召，将全村交通便利的土地统一调整出来，作为集体土地免费发包给愿意经营大棚的本村农户经营，而后因蔬菜经营效益好，农户的大棚占地逐步转化为该农户的“人口地”，原来分得的人口地用来给新增人口添地。1999年至2010年期间的微调一直能够进行，但是2010年铁路占地补偿一次性补给了10户左右的农户，土地从此就调整不了了。好在W村拥有给新增人口添地的土地存量，所以不至于发生“找地”人口抢占复垦土地的现象，才能保障社区占地和复垦地发包的顺利进行，而不影响“两区重建”的顺利开展。

Q村的土地调整出现了两种不同的情况，Q村分为东、西两个村民小组，村干部都在西组，可是西组的土地却调不动，东队的队长却能调整本村的土地。Q村“人口地”为3亩，随着社区建设，政府往这边引进项目，推进农业产业化，Q村的土地已经基本上都流转出去，人均可获得4000元的土地流转收入，这同“土地承包关系30年不变”一道阻碍了土地调整。同时Q村的复垦土地因为村内西队的人地失衡矛盾大、村干部不作为而无法顺利发包，但是Q村因有逐年补偿到集体直至2028年的铁路占地补偿，所以并没有因复垦地发包不了而不能兑现镇政府先前对村民有关物业费的承诺，也即不会影响“两区重建”工作，所以Q村的复垦地不能发包也不足以引起基层政府的重视，至今地上长满荒草也没有谁愿意主动去碰Q村复杂的人地失衡矛盾。

XL村2011年铁路占地引起了村庄治理风波，2011年村干部班子全部换人，因他们贪污铁路占地的补偿款，全部被判刑；2011年新上任的支书干了不足3个月就被L镇组织办免了，因为他没有推动工作的能力，L镇组织办直接任命现在的LSJ为代理主任，主持XL村的工作。LSJ上任时面对的主要困难是，被判刑的那一任干部使村里人地失衡的矛盾特别突出，以至于L村村民不同意将复垦土地发包，而主张将其用来给“找地”新增人口添地。但是，如此一来村集体没有收入的L村村民进社区的物业费就没有保障了，所以乡镇政府主张将复垦地发包，兑现自己对村民的承诺，保障“两区重建”的顺利进行。于是L镇党委政府通过组织办于2014年给XL村任命了一位代理主任主持工作，代理主任LSJ的核心任务是把全村的土地打乱重分，解决XL村长期存在的人地失衡的矛盾；而L镇基层政府的目的则在于通过土地调整工作，将复垦土地发包工作落实，以确保“两区重建”工作的顺利进行。

面对没有Q村那样可以用原有村集体经济收入来化解“两区重建”政策执行压力的XL村，L镇基层政府只能直面村民对土地调整存在的诉求并要想办法予以回应，这成为其化解政策执行压力的唯一路径。

（三）从“不支持、不反对”到“不回避”

土地调整诉求有其特殊性，它与农民其他的公共品供给诉求有着质的区别：这种质的区别在于，2003年国家针对属于农村集体所有的土地出台了《土地承包法》，该法明确规定除非发生重大自然灾害等特殊情况，不允许调地，农民的土地承包关系在98年的承包合同中维持30年不变。上个世纪八十年代初分田到户至2003年土地承包法颁布之间的20多年，农村集体所有制的农地在国家政策议程中经历了1980年一轮承包和1998年的二轮延包，但是农村土地承包实践并不与国家政策安排相重合，换言之农村的农地调整实践根据各地区、各个村的实际情况存在着巨大的差异，即便是在鲁西北L镇的范围内，也存在千差万别：有的村调地、有的村不调地，调地的村庄调地的方式、规则、间隔的时间长短等也不尽相同。也正是农村土地的集体所有制使作为所有者的“集体”成为土地调整的行为主体，让土地调整成为村民自治中“自我管理”的重要内容[12]。但是2003年的《土地承包法》在某种程度上可以认为是对村民自治的限制，使2003年之后村庄的土地调整实践体现为“国家法”和“地方法”或者“村规民约”之间的冲突。

所以，L镇的土地调整实践自分田到户以来一直是村庄治理——后来称为村民自治——的重要内容，而基层政府介入土地调整一直是作为偶发事件发生的，尤其是2003年以后，基层政府更是直接采取“不支持、不反对”的态度，只是成功的土地调整实践本身在2003年后反而成为一个只能依赖村民自治的“偶发事件”。

基层政府“不支持、不反对”态度源于：基层政府是国家行政权力的末梢，是国家权力的正式代表，这种身份限制了其不可能做与“国家法”相违背的事，所以基层政府“不支持”土地调整；同时，基层政府还有着地方民众“父母官”的政治关怀，2003年以后土地调整实践就此受阻，政策导致的利益受损农民援引“吃饭、生存”等伦理道德话语“找地”，基层政府在“不出事、不做事”的政府行为逻辑下，回避向农民宣讲“国家政策法规”，避免将村庄人地失衡的矛盾转化为农民与政府的矛盾，所以更倾向于与以“请相关村干部予以解决”进行“推脱”，只要村庄能自主顺利调整土地，不给基层政府添麻烦，基层政府也并“不反对”土地调整。

但是，XL村的土地调整实践中出于“无法回避”而产生的基层政府的侧面介入为“不支持、不反对”态度增添了新的内容，即“不回避”，这种“不回避”是在基层政府的强大政策执行压力下必须对农民诉求做出回应的互动过程中产生的。但是基层政府“不回避”并不意味着会直接介入，因为基层政府直接介入土地调整明显是政府行为对相关“国家法”的违背，所以只能通过“行政驱动自治”，即仍然把土地调整置于“村民自治”的范围内予以落实。

四、行政驱动自治：过程与机制

（一）“以公济私”：村治失序与人地失衡

XL村的老党员LG说，“有的村干部当的时间长了，‘公和私’就分不清了”，“村干部在土地上一定要能做到把个人的、把家族的撇开，村庄要想治理好，本家族的人就一定不能‘沾光’”，“但是，2006年至2011年期间的情况却是村干部难以撇开‘私’的关系，该去地的去不掉、还未添人就先添地，最终导致人地失衡，村庄秩序混乱。”

XL村近800口人，分为4个家族，以血缘为纽带的家族本身是一个相对紧密的社会单元。LG所说的“公与私”指的是作为“公权力”代理人的村干部必须能从个人的“私利”和自己家族的“私利”中走出来，尤其是在处理与全体村民利益攸关的土地调整问题时必须能“秉公办理”。但是村干部的“公权力”却往往作为“私”用，即“以公济私”[13]，这种行为倾向不仅与村干部个人因素有关、还与村庄的家族关系有关。所以，以家族为单元的、清晰的社会结构在产生治理资源的同时，也是妨碍治理秩序实现的不安因子。

“以公济私”的村干部行为逻辑下，“该去地的去不掉，该添地的添不上，不该添的却先添了”，从而致使人地失衡的矛盾日益突出，村干部想要推动的其他工作——如复垦土地的发包工作——也因其回避村民诉求而难以顺利开展，村治失序和人地失衡在一个恶性循环的怪圈之中。

（二）行政驱动自治：管区干部、工作组与任命的代理人

这样一种恶性循环的自治现状很难通过村民自治自身的力量去终止，因为村民选举有其内在的局限性[14]，民主选举的形式并不能确保产生民主的实质性成果[15]。在政策执行压力下，农民对于人地均衡的诉求必须得到回应，也即基层政府的态度需要从“不支持、不反对”转变到“不回避”，面对几近瘫痪的村民自治，基层政府需要做的首要工作便是“行政驱动自治”。在此“驱动”过程中存在三个关键因子，分别是管区干部、工作组和任命的代理人。

1.管区干部：下沉的常设基层政权。WL社区属于一个有着10个行政村的管区，管区书记对WL社区建设负全责，在处理XL村的事情上，管区书记ZN对XL村的情况进行摸底调查，直接向党委政府申请给XL村换村干部。管区是L镇自大集体时代以来一直保留的一个基层政府的派出机构，管区干部是乡镇干部，只是随着国家政策变迁，管区人员配置和具体职责发生了很大的变化。L镇是一个有着150多个行政村的大乡镇，为了便于管理，保留将10个左右的行政村划分为一个管区，由乡镇任命两个专职的管区干部——分别担任管区书记和管区副书记——负责该管区的所有工作，即“千条线、一根针”，管区干部对自己管理的区域所辖村庄的一切事情都要负责，只不过在当下“一切事情”指的是所有受到基层党委政府统一考核的行政事务，如计生、信访、环境卫生、村民选举、社区建设等等。管区对于基层政府而言有着突出的重要性，主要体现在两个方面分别是上传下达，解决信息不对称的难题；督促村干部执行政策，解决政策执行中的监督问题。管区干部直接接受党委政府的领导与监督，与各科室的主任有着同等的重要性，根据管区工作的考核排名实行“末位淘汰”，即排位最靠后的管区干部直接被安排到不重要的科室做副主任，从此再无晋升机会；“优胜者提拔”，即排名靠前的管区干部可以考虑直接成为党委政府班子成员，或者去重要的科室任职主任，因此L镇的多数领导、干部都有过管区经历。也即基层政府通过目标责任制考核以及晋升激励等方式管理管区干部，最大限度的发挥下沉的常设基层政权代理人为基层政府服务的功能。

2.工作组：临时下沉的基层政权。管区干部向党委政府申请给XL村换村干部之后，党委政府通过组织办将“不合格”的村干部整体免职，再临时组建一个专门负责XL村村两委换届工作的“工作组”，该工作组由有过管区经历的中层及以上的5名干部组成，由该管区书记ZN负责介绍XL村的整体详细的情况，并负责带领工作组走村入户。工作组的主要目的是在XL村找到一名能将土地调整落实到位的人选，做该人选的思想工作，使其愿意接受村庄工作；然后在不经过党员群众选举的情况下，直接由组织办将此人选任命为XL村的代理主任，全面主持XL村的工作。自此，行政对自治就完成了驱动的第一个环节，驱动的第二个环节在于村民自治运作本身。

3.任命的代理人：代理主任。基层政府任命的代理主任从某种程度上可认为是基层政权的代理人，因为至少在土地调整上二者目的一致。基层政府直接任命代理主任，而不是直接通过组织办控制村党支部选举的首要原因在于该人选不是党员，其次民主选举的形式并不能保证该人选能被选上。代理主任全面主持村庄工作，打破制度上的村两委设置，成为特殊时期村级治理的过渡形态。XL村的代理主任LSJ在土地调整的立场上与基层政府有着高度的一致性，LSJ的上任承诺就是，主持工作一年以内如果没有把土地调整落实到位，就主动辞职；此外，土地调整必然需要打破部分村庄精英在“以公济私”中形成的原有格局，LSJ常年在外做生意的特殊性为其挣脱村庄精英的束缚奠定了基础，这也是他能落实土地调整的关键因素。

（三）村民自治运作：村社治理资源的再利用

村民自治运作是“行政驱动自治”的第二个环节，也是“行政驱动”的目的所在。村民自治的运作包括两个重要方面，分别是村民自治的治理资源运作和村民自治的程序运作。

1.村社治理资源的再利用。村社治理资源包括信息资源、权威资源和规范资源三大类：信息资源是指村庄内部的情况，具体到土地调整工作中就是对哪些人会成为“挑事”的人做到心中有数；村社内部的权威资源主要是指家族权威、村干部的“公权威”和国家权威，即村干部要能吸纳那些在各自家族中有权威、说话有分量的经营人物，此外村干部必须通过让自己本家族的人“带头去地”以树立自己的“公权威”，直接接受基层政府任命并能得到基层政府援助的村干部本身也具备了一定的国家权威；规范资源是指村规民约以及未成文的村庄共识，比如“添人添地、去人去地”的村规民约、受到村社社会结构约束的行为规范和“朴素的公平观”等。

这三类治理资源在XL村土地调整的村民自治实践中得到了充分利用。LSJ说服自己家族的人，让他们带头签字同意土地调整，特别是家里人口减少了的家族成员尤其要带头签字同意，LSJ以此树立自己的“公权威”。在前期的土地丈量过程中对“能惹事”的几户做到心中有数，“不愿调地的都是些人少地多的农户，但真正惹事、挑刺的并不多”；再把各个家族中有权威的、说话有分量的人组织起来，由村干部牵头给“能惹事”的农户做工作，并让他们一同参与到土地调整的各种繁杂事务中去，尤其要给参与进来的“能惹事”的农户支付务工费。做工作要讲究策略，“能惹事”的农户反对土地调整的理由是多元的，单纯援引国家政策的农户往往工作比较好做，比如通过说“铁路占地、社区建设，一些农户几乎没地了，都是一个村子的人，不能叫人家没饭吃”；而以“以前的村干部以村集体的名义找他借了钱没还”为谈判条件的，做工作时就必须要硬着来，不能允诺，所以代理主任LSJ必须还要有一定的狠劲，不能当“老好人”，要“不怕得罪人”。此外乡镇也会从旁协助，以用喇叭帮忙“造势”，让群众知道土地调整势在必行，这是行政直接助力自治的体现。

2.村民自治的程序运作。村民自治程序的关键在于公正、公开和村民参与，程序运作的前提是村民自治的治理资源运作。土地调整过程分为6个步骤：LSJ组织党员和由各家族的权威人物构成的村民代表开会，讨论并形成土地调整的方案、规则，最重要的是确定符合哪些条件的村集体成员可以参与土地分配；分工统计核实全村符合条件的实际人口，对有争议的人口再开会讨论；公布有资格参与土地分配的每一户实际人口数量，有意见的农户可以向村干部、村民代表或党员反应，确实存在遗漏的就补上，其他情况则采取做思想工作的办法进行说服；再就是丈量、核实全村的土地面积，丈量工作由村干部牵头，村民代表、党员、“能惹事”的农户户主等参与；计算出“人口地”的大小，用面积差异协调土地质量的不均衡，确定分地在地块上的起止顺序，即给地块标号，再进行公示；最后就是组织村民以户为单位抓阄确定顺序，该顺序与地块起止顺序相对应，再根据户有人口，数出与人口数量相应的地块。至此，土地调整工作完成，行政驱动自治的过程也圆满结束。

五、总结与讨论：行政驱动自治的功能与局限

1.行政驱动自治的功能。L镇行政驱动自治是一个双赢的结果，即基层行政能通过驱动自治推动土地调整的落实，从而化解自身的政策执行压力，理顺人地失衡的矛盾，保障政策执行的顺利；而村民自治则在基层行政的强力驱动下再度有效运作，解决村庄内部的人地失衡矛盾，回应村民普遍存在的需求，此外还能再次通过土地调整树立村干部“公权威”代理人的形象，为村民自治获得治理资源的增量、激活资源存量。

2.行政驱动自治的局限。但是这种“行政驱动自治”是政策执行压力下村民诉求对基层政府的反制，而基层政府在没有政策执行压力的情况下或者可以回避自治失序而缓解政策执行压力时一般仍然遵循“不出事、不做事”的行为逻辑，也即自治失序并不会自然的引起基层政府的重视。

此外，即使是“行政驱动自治”本身也有其局限性：首先行政与自治之间存在目标上的张力，基层政府的着眼点在于政策落实、村庄稳定，而自治的目的则是要回应农民诉求，有的农民诉求需要资源，而有的农民诉求则需要必要的、短暂的“不稳定”，这与基层政府的目标就是一个明显的张力；然后行政对自治的驱动是阶段性的，这个阶段与基层政府实现其政策落实的时间相吻合，一旦目的实现，作为手段的“自治”便不再重要，也即“自治”将失去作为驱动力的“行政”。

[注释]

[1]周飞舟．从汲取型政权到“悬浮”型政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J]．社会学研究，2006，(3)．

[2]赵晓峰．“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J]．长白学刊，2011，(1)．

[3]贺雪峰、刘岳．基层治理中的“不出事”逻辑[J]．学术研究，2010，(6)．

[4]李祖佩．“资源消解自治”：项目下乡背景下的村治困境及其逻辑[J]．学习与实践，2012，(11)．

[5]印子．治理消解行政：对国家政策执行变差的一种解释[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2014，(5)．

[6]贺雪峰．论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角[J]．政治学研究，2000，(3)．

[7]贺雪峰．论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础[J]．社会科学研究，2011，(2)．

[8]陈潭、刘建义．集体行动、利益博弈与村庄公共品供给——岳村公共物品供给困境及其实践逻辑[J]．公共管理学报，2010，(3)．

[9]吕德文．中心工作与国家政策执行——基于F县农村税费改革过程的分析[J]．中国行政管理，2012，(6)．

[10]周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]．经济研究，2007，(7)．

[11]项继权．农村社区建设：发展态势与阶段特征[J]．青海社会科学，2015，(2)．