结构功能视角下的人大代表工作站治理价值探析——来自温岭的田野调查

沈费伟 刘祖云

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

结构功能视角下的人大代表工作站治理价值探析
——来自温岭的田野调查

沈费伟 刘祖云

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

保障和改善民生、化解基层社会矛盾是地方治理的核心内容之一。本文以浙江省温岭市人大代表工作站为例，应用结构功能主义的分析框架，通过目标达成功能、系统整合功能、模式维持功能和系统调适功能对温岭市人大代表工作站的产生、功能、动力以及限度进行考察，以求实现基层社会的善治。结果表明，人大代表工作站在优化基层治理中的价值主要包括：有效协调基层治理各主体，化解社会矛盾；构建协商民主机制，降低基层治理成本；助推民生工程建设，实现民众利益诉求以及激活代表作用，维护农村社会稳定。

结构功能主义；人大代表工作站；基层治理；温岭市；田野调查

保障和改善民生、化解基层社会矛盾是地方治理的核心内容之一。十八大报告指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”因此，在未来较长一段时期内，化解基层社会矛盾依然是各级党委政府面临的迫切问题。现阶段，我国各级人大代表主要实行兼职制，履职条件和形式有限，十八届三中全会提出要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”，对此有所突破；十八届四中全会从法治中国的角度强调要健全和完善全国人大及其常委会的宪法实施和监督制度，以及加强各个地方人大机关及其人大代表的依法履职、依法维护人民权益、促进社会和谐稳定。这些政策制度为当前发挥人大代表作用，切实化解基层社会矛盾提供了可借鉴的思路与依据。

浙江省温岭市自2008年8月在箬横创建第一家人大代表工作站以来，当前全市已建立44家代表工作站，实现了全市16个镇（街道）全覆盖，参与的各级人大代表614人，聘请法律顾问2批71人次，先后开展活动1377次，接待选民1284批4430次，受理各类矛盾和问题847件，解决落实661件。可以说，温岭经验为考察社会建设时期地方人大化解社会矛盾，降低政府治理成本，提升基层治理绩效提供了新的视野与方法，是一个较为理想的案例。因此，本研究在前期田野调查和实地访谈获得大量一手资料的基础上，应用结构功能主义的分析范式，深入研究如何通过人大代表工作站的协作治理机制来整合丰富的社会资源，解决基层公共事务治理乏力的问题，为推进我国乡村社会建设和社区治理提供经验支持，对建立未来基层管理体制和机制具有重要的理论价值和深远的实践意义。

一、议题焦点：人大代表工作站与基层治理研究回顾

目前关于人大代表工作站与基层治理关系研究的最早文献出现于2005年，这可能是源于人大代表工作站作为一种新兴的制度安排发端于2005年深圳市月亮湾片区“人大代表工作站”的创建。在对现有文献进行详细梳理与考察后，我们发现，学界对于人大代表工作站与基层治理研究的关照主要集中在两方面。

其一是对人大代表工作站基本情况的探讨。全天赐认为，人大代表工作站是随着社会利益主体与行政权力之间的矛盾关系发展的深化而出现的，它是社会利益主体在与行政权力发生关系时，为进一步节约成本而出现的一个成本节约载体。[1]杨波等人指出，人大代表工作站的运行实质是各行动主体的协商和博弈过程，在这过程中，社区居民维护了自身权益、社区基层组织摆脱了“两难困境”、政府组织实现了自我卸压、争取政绩的目标、辖区单位创造了良好的外部环境。[2]邹树彬的研究发现，人大代表工作站主要是在整合了民意资源、代表资源、行政资源、企业资源、媒体资源以及学术资源的基础上，通过邀请代表视察、上书、曝光，以“小循环”带动“大循环”，组织对话、座谈会等方式，在基层治理中发挥了百姓的“喉舌”、代表的“耳目”和“助手”、企业环保“督导员”、社会矛盾“疏导器”、片区资源“整合剂”等作用。[3]陈文等人则总结道：人大代表工作站的实践探索找准了人大制度与行政体制运行过程的契合点，尽管“组织(机构)吸纳”的体制吸纳方式尚有较强的精英参与色彩，与真正的公民社会组织还存在一定差距，但其尝试无疑是具有重要的启示意义。[4]

其二是各地区人大代表工作站在化解社会矛盾，提升基层治理绩效方面的个案研究。来彦汝在考察了济南市历下区人大代表工作站后提出，截止到2010年4月，全区已经建立了27家人大代表工作站，每个工作站都成了方便群众的“服务站”、和谐社区建设的“消防站”，赢得了民众的充分肯定与称赞。[5]李殿富研究发现，吉林省安图县先后共建立人大代表工作站37家，在选民与基层党委、地方人大、地方政府之间架起了一座联系沟通的桥梁，增强了基层治理的活力与生机，取得了良好的绩效。[6]王晓燕的研究表明，天津宝坻区在周良庄镇、马家店镇和海滨街道成立的三家人大代表工作站，通过定时定点接待所在选区群众，倾听社情民意，切实帮助村民解决生产、生活中的实际困难。[7]李光伟指出，衡阳市在市、县、乡共成立了232家人大代表工作站，刚建立的前4个月就吸引了2000多人大代表参与到工作站的运行中，共接待1.5万多人次的选民，收集并反映意见2200余条，督促国家机关为群众解决问题1016个。[8]此外，何小平在长期观察江西省遂川县人大代表工作站后发现，遂川县各个人大代表工作站成立以来，共走访和接待选民2000余人次，开展集体活动400余次，提升了基层治理绩效，促进了社会和谐。[9]郎友兴，孙娟文等指出，温岭市人大代表工作站利用体制内的政治资源构建起了畅通的利益表达机制，提高了人大代表的履职有效性，实现了基层社会的善治。[10]

尽管人大代表工作站在基层治理中发挥了重要作用，当前迫切需要对其进行关注和研究。但是，从学术界已有的研究成果来看，我们借助“中国学术期刊网络出版总库”，以“人大代表工作站”为篇名，检索到的文献只有20余篇，由此可见，当前关于人大代表工作的基层治理研究非常稀少。从这些文献发表的刊物类型来看，多见于发表在各省市人大常委会机关刊物，而很少发表在学术期刊上，这也表明了对于人大代表工作站在基层治理中的价值探讨十分薄弱。因此，现阶段从学理层面对人大代表工作站与基层治理进行深入探究显得非常重要，具有重大理论意义和实践价值。

二、结构功能分析框架与研究问题的契合性分析

结构功能主义（structural functionalism）成为现代西方社会学中的一个重要流派，是众多学者共同努力推动的结果。著名社会学家奥古斯特·孔德、赫伯特·斯宾塞、迪尔凯姆、马林诺夫斯基等人都对该理论进行了研究与拓展，尤其是美国社会学家塔尔科特·帕森斯从结构与功能以及二者的相互联系的视角出发，提出了社会系统的“四分法”，并在此基础上建立了AGIL功能分析框架。帕森斯指出，AGIL功能分别指：由行为有机体承担的适应功能，即与系统外部环境产生能量交换，维持有机体生命与营养；由人格系统承担的目标达成功能，即能够激发互动动机、调动资源以实现整个大系统的目标；由社会系统承担整合功能，即能够有效地把各组成部分协调合成一个功能总体以及由文化系统承担的模式维持功能，即系统在发展过程中能够始终按一定规范维持下去，并且能够稳定系统内部的紧张状态。[11]在一个社会系统中，只有满足了上述四项功能，才能维持整体的协调与稳定。

在帕森斯看来，“结构”是指系统中具有自身独特属性的各成分之间的相互联系、相互作用的方式或顺序，而“功能”是指结构内部的各种成分与外部情景相互作用所表现出来的特性和职能。帕森斯发展的“系统—结构—功能—行动”理论可以适用于解释社会现象，因为任何现象都是由一个或者多个社会系统所组成，这些系统内部包含着结构、功能、行为者、价值、规范、目标等变项，影响着各个成分之间的运作与行动。[12]无论是整个社会行动系统，还是构成社会的小群体、家庭和相对复杂的社会组织，都具有一些普遍的基本结构，这些结构在其运行中发挥着某种特定的功能，影响着集体的秩序和规范。总体来说，帕森斯的结构功能主义分析框架不仅可用来解释社会现象、解释集体的秩序和规范，更为当下基层社会治理提供了一个具有解释力的分析框架。

根据结构功能主义的分析范式，可以将基层社会看成是一个完整的社会系统，其良性运行和发展离不开四个子部分功能的有效运作、相互协调和动态推进。而基层社会中的各项制度安排或治理结构是为了实现社会善治目标而形成的子系统，除承担基层社会的适应功能外，自身也具备相应的结构体系。人大代表工作站作为一项新兴的基层社会制度安排同样符合结构功能主义的分析框架。首先，人大代表工作站的推动主体是地方人大常委会，参与主体有地方政府、人大代表、社会精英、选民等。当前，地方人大常委会是推动人大代表工作站目标达成和整合社会资源的主要力量。其次，承担人大代表工作站适应功能的是开展工作所需的办公经费、办公场所、人员时间和精力、专业书籍和资料、电脑、互联网等软硬件设施，这方面现在都基本由政府部门配备。再次，承担人大代表工作站整合功能的是中央和地方各级人大和政府颁布的法律、法规，这些保证了人大代表工作站的功能发挥。最后，维持功能，指人大代表工作站的运行必须具有动力，并按一定的规范和秩序参与系统内部的动态过程，以维护和复制原有模式。基于此，本文以温岭市人大代表工作站作为切入点，应用结构功能主义的分析范式，通过目标达成功能、系统整合功能、模式维持功能以及系统适应功能对人大代表工作站的产生、功能、动力和限度进行考察，在此基础上总结人大代表工作站优化基层治理的具体价值，以求实现基层社会的善治。

三、结构功能视角下温岭人大代表工作站基层治理逻辑考察

目前国内最早创建人大代表工作站的是广东省深圳市。2005年4月25日，深圳市月亮湾片区“人大代表工作站”在基层党委、人大、政府以及人民群众的共同推动下正式挂牌成立。在此之后，温岭市人大代表工作站、嘉兴市人大代表工作站、合肥市人大代表工作站、东营市人大代表工作站、荆河人大代表工作站、衡阳人大代表工作站等纷纷成立。其中，温岭市人大代表工作站由于起步早、相关制度配套齐全、政府支持力度大，因而发展较快，走在全国前列。

（一）目标达成功能：温岭市人大代表工作站的创建

温岭市人大代表工作站的前身是成立于2005年的箬横镇贯庄人大代表接访室，人大代表江根德是接访室的负责人。当时代表接访室的职能，仅仅就是人大代表定时定点接待选民来信来访，把矛盾化解在基层。代表接访室的这一职能在代表联系选民和维护社会稳定中发挥了重要作用，但在接待选民的实践中，代表们逐渐感觉到闭会期间的代表履职活动不应局限于单一地参与选民的接访和息访。为了建立一个代表日常履职的场所，更好地强化代表在闭会期间履职的责任感和使命感，促进代表更好地履职尽责，2008年8月，温岭市首家人大代表工作站在箬横创建。代表工作站的活动内容从原来单一的接待群众来信来访发展到后来的开展工作监督和法律监督，初审人大代表有关报告，对议案提出建议批评意见，组织代表学习，参加市人大常委会、镇人大主席团安排的其它活动等方面内容。

2009年3月，温岭市十四届人大三次会议上，人大常委会工作报告提出了“稳步拓展以选区为单位的代表工作站的创建工作”的目标。同月，人大代表工作站现场推进会在温岭市箬横镇召开，温岭市人大常委会在会上提出了把代表工作站建成服务选民的“服务区”、学习交流的“加油区”、代表工作的“示范点”的目标定位。截至2012年底，全市已建立44家代表工作站，实现了全市16个镇（街道）全覆盖，参与的各级人大代表614人，聘请法律顾问2批71人次。到2013年底，全市各个人大代表工作站共开展活动547次，接待选民488批次，共计2598人次，选民反映问题数386起。2014年，浙江大学公共管理学院郎友兴教授对温岭市级的全部人大代表进行问卷调查，共回收有效问卷230份，被调查者中高达95.1%对人大工作站存在的必要性作了肯定的回答，其中，55.5%的被调查者选择非常必要，27%的回答者对人大工作站前景抱有信心。[13]由此可见，人大代表工作站作为闭会期间代表履职的新平台，其在基层地方治理与化解矛盾方面的作用日益凸显。

（二）系统整合功能：工作站政策制定与功能发挥

为了规范人大代表工作站的日常运行，温岭市人大常委会于2009年7月制定了《关于市人大代表工作站建设的意见》。2010年11月，市人大常委会又发布了《关于市人大常委会组成人员联系代表工作站的通知》和《关于市人大代表小组和代表工作站配备法律顾问的通知》。另外，温岭市乡镇人大在归纳总结基础上提出了“三带头”(“带头勤劳致富、带头扶贫帮困、带头维护和谐稳定”)、“五制”(代表联系选民制度、代表接待选民制度、代表建议和批评及意见督办制度、代表学习制度、日常工作制度)、“六簿”(会议记录簿、代表述职评议登记簿、代表执法检查登记簿、代表来访接待登记簿、扶贫帮困办实事登记簿、代表活动情况登记簿)、“五访”(真情待访、疏导息访、依法导访、共同接访、落实信访)等工作要求和工作制度，使人大代表工作站逐渐走上了规范化的道路。

在各项政策的引导下，温岭市人大代表工作站在运行过程中取得了良好的治理绩效，不仅能够很好地实现倾听民意、为民办实事，并督促政府部门解决民生焦点问题的目的，而且还帮助政府相关部门应对民众的各类矛盾问题，并做好解释协调工作，成为了地方人大机关在基层治理中的楷模与典范。当前，温岭市人大代表工作站主要发挥着以下四方面的功能：

第一，开门接待选民，为民代言。代表工作站自成立以来，开门接待选民，听取和反映群众意见，向有关部门反映，主要帮助选民解决三类问题。一是信访问题，工作站不是信访部门，不接待信访问题，问题不大的要教育“息访”；如果反映确实激烈，就帮助和支持信访。二是办证问题，如果有些人办证很困难，则代替选民申办各类行政许可。三是调解问题。譬如，2010年7月26日，泽国镇遭遇了53年以来最大的一次强降雨，这次暴雨共冲掉公墓326对，倒塌236对。村民们认为责任在政府，主要原因是公墓设计、施工问题，没有充分考虑到公墓的排水系统和固化工程，要求一个公墓赔偿10万元。代表工作站的人大代表们得知情况后，邀请了气象、民政、地质等部门进行现场调查，查找问题根源，排除了质量问题，还组织政府与村民对话。在充分考虑各方利益的前提下，工作站的人大代表，全力做好劝导和协调工作，最后商定一个公墓赔偿2000元，至此，整个公墓坍塌事件画上了一个圆满的句号（访谈记录，ZGZ 20140802）。又如，医疗纠纷、医患矛盾是当前社会热点问题之一，也是百姓关心、代表关注的一大社会难题。2012年7月16日上午，温岭石桥头镇桥浦村村民王某因头痛、咳嗽，到石桥头镇卫生院就诊，并于次日复诊，在不符合治疗规范的情况下，王某被注射青霉素后，出现神志不清、呼吸困难等不良反应，经抢救无效死亡。王某死亡后，其家属、亲戚情绪非常激动，纠集了上百人把镇卫生院围得水泄不通。镇卫生院急忙向石桥头镇政府和中央段代表工作站求助。为及时圆满化解医患纠纷，代表们多方奔走，主动介入调解，多次联系市卫生局、市行业联合调解委员会、台州学院司法鉴定所等单位，辗转椒江、温岭、石桥头10多次。最后在镇调委会、工作站的主持参与下，当事双方进行了后续协商，镇卫生院愿意在调解补偿的基础上，由诊治医师当事人再作补偿，一起极易激化矛盾的事件得到了平息（访谈记录，STQ20140804）。

第二，监督政府，助推民生工程。监督政府，确保各项民生工作落到实处，切实维护人民群众的利益，是人大代表工作站的一项重要职能。在实地访谈中，我们发现，在人大代表工作站的代表们努力下，温岭市在提高民生工程管理水平和工作效率，助推民生工程落实，监督民生工程实施等方面取得了巨大成就。譬如，2012年6月1日，箬横镇新一轮河道保洁承包开始实施，但效果很差。河道水葫芦爆发、河面漂浮物较多、支流垃圾清理不及时等现象普遍存在。7月18日，群众来到工作站反映这一情况，贯庄代表工作站站长江根德立刻组织选区内的部分市、镇两级人大代表，用一天时间对全镇各区块的河道保洁工作开展暗访和视察。工作站的代表们将发现的问题用文字和照片一一记录下来之后递交镇人大主席团。当看到一张张真实的河道污染照片时，政府有关负责人目瞪口呆，立即要求承包人有计划地将地头、河沟、池塘等进行全面清理，并且通过公示牌等方式公示责任河段、监督电话和责任人电话，通过把周边村（居）干部编入督查队伍，在村干部和群众中形成共识和监督合力，现在河道明显比之前清洁了不少（访谈记录，GZZ20140809）。另外，在温岭市滨海镇，当地的非法小冶炼生产，不仅对周边环境造成严重污染，也给群众健康带来极大危害。当地群众发现这一问题后，立即向滨北代表工作站反映这一情况。代表工作站的人大代表们得知情况后迅速采取行动，第一时间组织代表对反映的东片农场进行暗访督查，摸清了非法小冶炼厂的所在地、规模及从事人员情况。随后，工作站的人大代表向政府反馈暗访情况，并协同镇政府开展了检查行动，取缔3家非法小冶炼企业，依法扣押非法电镀生产工具和产品原料，并对非法电镀点实行断电断水。在人大代表们的积极力推下，使得非法小冶炼无处藏身，终于解决了这一民生难题（访谈记录，BHZ20140810）。

第三，调研、视察、暗访等工作，化解基层矛盾。代表工作站的人大代表们通过调研、视察、暗访、座谈等形式及时掌握社情民意，解决社区诸多问题，化解社会矛盾。人大代表们积极主动的明察暗访，进行矛盾纠纷排查，引导公民有序参与社会活动，做到了问政于民、问需于民、问计于民，不仅有利于密切干群关系，而且更有利于化解社会矛盾纠纷，维护好社会的和谐稳定。譬如，近年来，温岭市矽肺病患者越来越多，工作站已对患有矽肺病的患者进行补助，但对象是原县办或社办企业石矿作业患者，而对个体或队办企业以及无法证明在县办、社办企业作业的患者没有进行补助。围绕矽肺病患者的救助问题，城东街道岩下代表工作站的人大代表们多次开展调研，并将调研情况通过街道人大工委向市人大常委会、市政府反映。代表们的奔走呼吁引起了市里高度关注。2012年7月，温岭市人大常委会专门召开矽肺病救助工作专题询问会，研究解决矽肺病患者生活问题。市政府出台矽肺病患者救助政策，明确自2013年起，将矽肺病纳入特殊病种，门诊费用报销70%；设立特殊困难矽肺病人生活救助基金600万元，对生活特殊困难的患者进行救助（访谈记录，CDJ20140807）。另外，在坞根镇的沙山片区，由于地理原因，饮用水源不足问题一直困扰着当地群众。2011年7月1日，镇政府贯通了自然水一、二级管网建设，但沙山等7个村的自然水三级管网建设问题尚未解决，村口通了自然水，但是“看得见，喝不着”，群众对此反响强烈。沙山片区代表工作站的人大代表们单是就采购材料的价格就前前后后进行了十多次的暗访。经过工作站代表们的努力，以及和镇政府及自来水公司协商，确定最优解决方案：由村在市供水公司认可的四个品牌材料中，自行采购，挖沟等由村自行安排，公司只负责安装，这样就大大降低了成本，赢得了村民的高度好评（访谈记录，WGZ20140809）。

第四，组织代表学习交流，提高代表履职有效性。代表工作站为人大代表们提供了一个集中学习、交流、议政和联系群众的平台，代表们在工作站学习、思考、研讨、交流，相互切磋，取长补短，促进工作。人大代表工作站是闭会期间代表活动的新载体，是人大代表小组向基层延伸的一个新平台。譬如，为有效推进人大工作站工作，2013年10月20日，泽国镇组织辖区内的人大代表工作站站长召开“五个一”工作落实分析交流会。泽国镇人大代表工作站根据年初工作安排，结合辖区实际情况，制定了“五个一”代表工作站工作实施方案，要求调研一个重点课题、助推一个重点工作、约见一次部门领导、解决一批难点问题、配备一名村官大学生。年底，泽国镇人大主席团组织工作站站长进行汇报，然后展开探讨交流，这不仅提供了一次重要的代表交流学习的机会，而且更有利于扎实推进代表工作站的工作。另外，在人大代表工作站站点的设置上，一般以一个或几个市人大代表选区为单位，人员以所在选区的温岭市人大代表为主体，其他各级人大代表共同参与组成。代表工作站每月组织一次集体活动，时间和地点相对固定，这样大大方便了代表们的学习交流。正如温岭市人大常委会提出创建新目标，要求各级把代表工作站建成“服务区”、“加油站”和“示范点”，其中建成“加油站”，就是要让代表在工作站中通过学习、研讨、交流来取长补短，促进与提高履职水平。

（三）模式维持功能：工作站的动力机制

通过人大代表工作站，政府和人大代表可以更清晰地了解社情民意，更好地履职，化解社会不稳定因素，同时居民的利益诉求也得到了有效的整合和有序地表达，这是温岭市人大代表工作站的价值所在。结合田野调查和实地访谈，我们发现温岭市人大代表工作站的适时产生和有序运行有着深刻的动力机制，并且发挥着强大的功能。通过深入分析与探讨温岭市人大代表工作站的动力因素，我们总结为以下方面：

第一，社会问题解决的需要。温岭市人大代表工作站创建的动力之一在于基层社会问题的凸显。许多基层社会治理中的制度创新最初都是政府为解决特定的社会问题而发起的，以提高社会治理水平和治理绩效。人大代表工作站也是在顺应社会治理创新的形式下而产生的，是在新时期地方人大为更好地解决基层社会问题而作出的回应。第二，公民利益表达需要。随着市场经济的发展，社会利益不断分化，人民群众的利益呈现出多元化、复杂化、动态化等特点。尤其是近年来，伴随着征地拆迁、基层腐败、环境污染、社会资源分配不均等、城乡两极分化等问题的激增，使得公民对公共利益的诉求不断增强。为了更好地维护人民群众的利益，化解基层社会治理中的难题，政府的决策需要更多地倾向于满足人民利益的表达需求，而人大代表工作站正是公民利益表达的有效场所，能够有效地整合民意，满足人民利益表达的诉求。第三，地方公共事务治理需要。在现行的政治锦标赛体制下，地方政府作为政府治理链条中的末梢环节，实际上扮演着中央政府实际工作的执行者角色，因而需要面对与解决日益庞大的公共事务问题。在压力型政府体制下，中央政府将政治经济任务进行量化分解、层层发包，使得乡镇基层政府必须要进行相应的职能转变与行政体制改革，以此来应对公共事务的治理。人大代表工作站的适时创建符合地方政府公共事务治理的需要，有效地提升了基层治理的效率，受到基层各个治理主体的欢迎。第四，地方精英支持。作为一种创新活动，许多富有特色的社会治理创新制度都是在地方精英的推动与支持下展开的。在基层社会治理中，地方精英又称为地方社会企业家（social entrepreneurship），奥斯丁等人认为社会企业家是创造社会价值的生产活动的主要成员，这个生产活动可以发生在非营利组织、商业组织或政府部门内部或者它们之间。[14]人大代表工作站中的成员（包括人大代表、基层党员、企业主、村干部等）实际上扮演着社会企业家的角色，在乡村治理与基层矛盾化解中发挥着关键性的作用，推动着工作站的运行与发展。

（四）系统适应功能：工作站的资源依赖

温岭市人大代表工作站既是一种制度安排，也是一项实务工作，因此，需要固定的办公场地、充足的工作经费、稳定的人员参与、法定的制度安排以及各种软硬件设施。在此方面，据笔者田野调查和实地访谈发现，尽管现阶段人大代表工作站每月会按时定点定时接待选民，但是工作站仍存在着资源短缺的问题。首先是，代表工作站没有拥有属于自己的办公用房，现阶段工作站的人大代表们办公的场所主要使用的是政府的房子，没有政府房子的情况下，只能考虑使用村集体的房子，存在着办公场所不稳定的问题。其次，工作站的人大代表们没有工资，没有休息日，不少代表反映，帮老百姓办事“亏时亏钱”。由于投入不足，使得代表们在开展代表活动时，有心无力，有时往往简单应付了事。经费短缺已经成为困扰基层人大代表工作站工作的瓶颈问题。最后，设施保障不够。代表工作站的人大代表工作量大，为方便代表更有效地开展工作，需要一定的硬件设施，如资料柜及专业书籍和资料、电脑、互联网等，但是这些硬件目前在基层，特别是乡镇普遍配备不足（访谈记录，DXZ20140813）。

另外，当前温岭人大代表工作站的代表存在着领导干部代表多，普通代表少；兼职代表多，专职代表少的问题，这使得许多人大代表无法保障拥有足够的时间和精力处理日常选民反映的紧急问题，再加上现实中有些代表的素质不高，参与度不够，使得人大代表工作成效大打折扣。即使在工作站所有代表齐心合力办事的情况下，也存在着力量不足，相关政府部门不配合，对代表们的议案不重视等问题，这些都使得工作站的办事效率不高，不利于社会矛盾的化解。最重要的一点是，人大代表小组，是人民代表大会闭会期间代表开展活动的主要组织形式，而人大代表工作站作为人大代表小组向选区的延伸，也可以说是代表小组下面的小组，其在当前我国的法律上还没有地位。尽管，温岭人大代表工作站的出现既受片区居民的拥护，也被政府所倚重，既得到人大代表的支持，也获得温岭市人大的认可，但当前代表工作站依旧是没有“名分”的制度，在体制上没有得到认可，制度设计的缺失使得人大代表工作站运行缺少保障（访谈记录，WLS20140815）。

四、人大代表工作站优化基层治理的价值探析

近些年来，随着政治与经济体制改革的不断深入，政府、市场与社会逐渐分离，形成多元化的社会格局。面对多元的社会需求，农村基层各主体之间的利益博弈日趋复杂化，由此造成的基层群体性事件不断增多，社会资源分配不均等加剧，地方腐败事件层出不穷，城乡两极分化愈演愈烈等问题，严重影响着基层社会的稳定和谐。基层治理是整个国家和社会治理的基础，基层社会能否实现善治直接影响着国家治理体系与治理能力的现代化建设。因此，推进与实现基层社会稳定和谐，对建设社会主义现代化国家具有重要的现实意义。

基层治理的问题本质上是社会秩序形成的问题。社会秩序之形成有多种形式，其中有两种基本的方式，即社会自发形成秩序和国家为社会订立规则，而人大代表工作站恰好是在这两种形式有效结合的基础上出现的制度创新。[15]人大代表工作站在基层治理中，通过工作站的人大代表们开门接待选民，为民代言；监督政府，助推民生工程；调研、视察、暗访、座谈等形式，化解基层矛盾以及组织代表学习交流，提高代表履职有效性等工作，能够发挥好整合社会资源、稳定社会秩序，最终有利于完善和健全基层社会治理创新的体制与机制建设。

（一）人大代表工作站有效协调基层治理各主体，化解社会矛盾

在传统乡村社会结构中，一般存在着村委会、村党支部、宗族势力、乡村精英以及村民等几种治理主体，每个社会主体由于就业方式、经济成分、分配方式、利益关系和价值观念等方面的不同，势必会导致利益主体和利益诉求的多元化。而当各个治理主体的利益诉求不断增强，却没有被现实体制很好地整合与吸纳的情况下，社会各主体经常会选择采取极端的、非常态的渠道和制度外的手段来维护本团体的利益，该行为影响着现行的政治秩序与社会稳定，威胁着基层治理绩效。人大代表工作站作为新时期中国地方人大在基层治理中的重要公共管理创新和制度创新，能够有效地整合传统乡村和社区治理资源，切实发挥地方人大代表、中共党员、村干部、企业主等基层精英协同合作，共同化解基层矛盾的作用，最终有利于维护乡村的秩序，实现基层社会的有效治理。

（二）人大代表工作站构建协商民主机制，降低基层治理成本

协商民主，作为一种新型的治理机制，其本身蕴含着自由、民主、平等、开放的含义，能够基于共同利益，通过成员们自由与平等的讨论形成普遍接受的共识，从而解决社会问题。人大代表工作站成立的本身就相当于构建了一个开放的公共协商平台，在这个平台上，人大代表与选民群体就他们所关心的社会民生问题进行面对面的深入商谈与讨论，其目的在于解决特定的社会问题，维护人民的权益。因此，人大代表工作站的重要意义就在于通过构建协商民主机制对基层社会中的各行动主体的多元利益进行平衡和协调，通过及时掌握突出的矛盾现象，应用合理渠道和理性的表达方式进行反映。通过这种协商机制，人大代表在政府与民众之间扮演了很好的中间人、调节者的角色，不仅能够降低基层治理成本，而且也提高了解决问题的效率，其实质是一种共赢的结果。

（三）人大代表工作站助推民生工程建设，实现民众利益诉求

长期以来，在以GDP为导向的官员晋升体制下，地方政府经常扮演着经济建设主体和投资主体的角色，以经济发展为自身目标，习惯于将大量的人力、物力、财力等资源投入到经济发展领域，而轻视事关民生的的农村公共服务体系建设。在这种思维影响下，基层社会中的公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面等民生问题越来越突出，这也是造成当前基层社会不稳定的主要原因。人大代表工作站的建立在一定程度上扭转了这种现象，人大代表们通过汇集民意，形成议案，督促政府为民众排忧解难，确保各项民生工程落到实处，维护和保障人民群众的利益。在现实工作中，人大代表们通过事前做好参谋，事中做好监督，事后做好反馈将各项民生工程建成经得起人民群众和时间检验的精品工程、廉政工程和民心工程，这其实是一个尊重和实现民众利益诉求的过程。

（四）人大代表工作站激活代表作用，维护农村社会稳定

在我国，人民代表大会制度作为维护最广大人民群众根本利益的重要政治制度，是反映民生、整合民意的主要民主渠道。人大代表是国家和公众之间的桥梁，是民意最有力的代表者。然而，这支最为成熟、理性的民意表达与监督力量，却在网络民意汹涌的今天被人们所忽略与淡化。当前，地方人大代表工作站的适时产生，在选民与人大代表之间进行沟通与互动，不仅加强了代表与选民之间的联系与交流，真实、恰当地反映了选民的利益，而且也激活了人大代表的作用，实现了代表履职的有效性。人大代表通过代表工作站的日常工作，拓宽了人大代表履职的渠道，将广大基层人大代表凝聚团结起来，帮助选民解决各类民生难题，极大地维护了农村社会的稳定，促进了乡村的繁荣。

五、结语

变革和创新基层社会治理模式，是提高国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是社会治理的永恒课题。基层治理创新能够优化社会资源、创新社会管理体制，形成社会治理的新格局，从而实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。人大代表工作站在基层社会治理中有着巨大的优势，但尽管如此，赵敏指出，人大代表工作站建设，本意是突出基层人大代表的民意功能，但始终无法引起政府、专家甚至民众的高度重视，究其原因是人大代表工作站的定位困难，人大代表权力虚位与能力受限等问题制约了工作站的发展。[16]郎友兴等人认为，人大代表工作站存在着代表履职意识不强、代表能力有待提升、同群众的联系不紧密、监督力度欠缺等问题。[17]从我们对温岭人大代表工作站的田野调查中也发现了诸如人大代表工作站的法律地位不明确、资源缺乏以及办事效率不高等问题。如何通过优化基层治理创新的人大代表工作站的制度设计与运行结构，提升基层社会治理绩效，避免上述问题的出现，成为未来中国社会治理研究的重大课题。

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责任编辑：刘华安

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1008-4479（2016）06-0023-09

2016-05-22

江苏省普通高校研究生科研创新计划项目（KYZZ16_0369）。

沈费伟（1988-），男，浙江湖州人，南京农业大学公共管理学院博士研究生；刘祖云（1963-），男，安徽和县人，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。