综合治理视角下的治安联防制度变革

2016-02-11吕德文

中共宁波市委党校学报 2016年6期

关键词：治安警务公安机关

吕德文

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074）

综合治理视角下的治安联防制度变革

吕德文

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074）

治安联防队作为群防群治的一部分，是我国社会治安工作的重要法宝。20世纪90年代以来，治安联防队不断面临被公安机关整顿的命运，而专业化的改革并没有解决其痼疾：联防队员暴力执法、越权执法的问题屡禁不止。根本原因是，专职的治安联防队是改革开放后我国社会治安工作由群众路线向专门工作转型的结果，在性质上属于群防群治组织，在功能上是协助公安机关做好社会治安的专门工作，因此，它是“专群结合”的产物。一旦走向专业化、职业化的道路，80年代初综合治理内部的暂时平衡很快就被打破，它看似是个群防群治组织，但却一点也不简约；它看似已足够规范化，但却丝毫没有官僚制组织的技术优越性。解决这一问题的关键有二，一是要实现“集权的简约治理”；二是找回专门工作的政治性。

综合治理；治安联防队；专群结合；群防群治；群众路线

从20世纪90年代初起，综合治理正式成为我国社会治安工作的指导思想，在越来越严峻的社会治安形势的挑战下，其内在张力彰显无遗，以大众化为特征的群防群治组织，制度缺陷很明显，但专业化的改革并没有解决这一痼疾：联防队员暴力执法，越权执法的问题屡禁不止。因而，治安联防队的历史几乎就是一部整顿史。在某种意义上，治安联防队的命运，深刻地表明我国的社会治安工作面临的尴尬处境。本文关心的现实命题是，治安联防队作为群防群治的一部分，是我国社会治安工作的重要法宝，为何在20世纪90年代以来，不断面临整顿，以至于被取消的境地？与此相关的理论问题是，综合治理中“专群结合，依靠群众”的指导方针，在实践中是如何慢慢发生改变的，“专群结合”在多大程度上具有合法性？

一、综合治理

1991年中共中央、国务院和全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，正式提出了社会治安综合治理的概念，综合治理由此成为此后20年社会治安工作的指导思想和工作方针，其基本内涵是，“在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境”。

很显然，综合治理并非新生事物，它实际上是群众路线在新时期社会治安工作中的具体表现。事实上，群众路线一直是新中国政法工作的重要法宝，以至于处理群众路线与专门机关工作的关系一直是政法体制运作的关键[1]。1951年，毛泽东同志在修改第三次全国公安会议决议时写的几段指示指出，镇压反革命必须实行党的群众路线：

全国各地已经实行的有效的工作路线，是党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动，严格地审查捕人和杀人的名单，注意各个时期的斗争策略，广泛地进行宣传教育工作(各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉，展览罪证，利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传，做到家喻户晓，人人明白)，打破关门主义和神秘主义，坚决地反对草率从事的偏向[2]。

在陕甘宁边区时期，中国共产党已经形成了中国法律的新传统，马锡五审判方式以及由此推动的人民调解至今影响着中国的司法实践[3]。这一传统的根本特征是，在新中国的“法统”中，在理念上接续了传统中国“治”的思想，公、检、法成为整体政治的一部分，“综治”因此变得顺其自然[4]。在新中国成立初期，政法工作中的群众路线成为国家建设的重要手段，毛泽东同志在镇反工作中的指示，将群众路线的工作方法进一步操作化，其核心便是由“党委领导，全党动员，群众动员，统一计划，统一行动”构成的综合治理思想。

综合治理思想与延安时期毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中关于中心工作的表述的有内在的契合性。毛泽东同志指出：

在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术[5]。

有效地推进中心工作，必须采取综合治理的方法。研究表明，毛泽东同志的这一指示不仅在镇反运动中获得了成功，还在土地改革、改造旧官僚系统等领域取得了显著效果，成功地实施了国家建设。国家建设的过程是确立新政权的性质与合法性、动员社会及反官僚主义的过程，正是这一成功，奠定了群众路线在新中国政法体制中的独特地位，这典型地表现在人民司法的群众路线谱系中。黄宗智将群众路线内含的半正式行政方式与改革时期和历史上的地方行政实践相联系，概括为“集权的简约治理”，认为这是区别于韦伯式的官僚制和苏联体制的独特的行政方式[6]。

总体上看，群众路线所内含的综合治理思想，既有集权的成分，强调“党委领导”，又有简约治理的成分，强调“全国各地，必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会”[7]；既强调官僚制建设，分工协调，“对于任何工作任务……的向下传达，上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人，使他们负起责任来，达到分工而又统一的目的（一元化）”，以达到“统一计划，统一行动”，又强调群众动员，“打破关门主义和神秘主义”[8]。

综合治理内部各个成分之间是对立统一的关系。建国初期，集权与简约治理、官僚制建设与群众动员之间保持了较好的平衡关系，使得镇反等社会治安工作顺利进行，60年代初期，针对社教运动中出现的“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”的主张，浙江诸暨枫桥区创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，把绝大多数四类分子改造成新人，实现捕人少，治安好”的枫桥经验，使政法工作中的群众路线发展到了高潮[9]。文革期间，这一平衡关系被打破，群众运动取代了官僚制建设，“砸烂公检法”，这个时期的治安联防组织也具有明显的专政色彩，很多地方成立了类似“群众专政指挥部”的组织。

专职的治安联防队是改革开放后我国社会治安工作由群众路线向专门工作转型的结果，在性质上属于群防群治组织，在功能上是协助公安部门做好社会治安的专门工作，因此，它是“专群结合”的产物。不过，一旦走向专业化、职业化的道路，80年代初综合治理内部的暂时平衡很快就被打破，它看似是个群防群治组织，但却一点也不简约；它看似已足够规范化，但却丝毫没有官僚制组织的技术优越性。非常奇怪的是，一方面，人们普遍将90年代以来治安联防队出现的问题归咎于群防群治组织天生的制度缺陷，另一方面，人们又普遍用治安联防队员的犯罪行为来抨击政法机关的暴力。只有真正深入综合治理内部，才能理解治安联防队在90年代以来的遭遇。

二、治安联防队的规范化

改革开放初期，中央提出了社会治安综合治理的方针，一些地方也已进行了实践，其基本做法是专门机关工作与群众路线相结合，试图扭转大规模群众动员所带来的社会秩序混乱问题，各地普遍采取了使治安联防队工作逐步规范化的做法。不过，很快，社会治安工作面临的不再是群众运动失控的问题，而是专门机关已无法继续维持群防群治组织的问题。

治安联防队本是地地道道的群防群治组织，这主要体现在两个方面，第一，它是群众自治组织，受地方政府和村（居）委会领导；第二，大部分联防队员是义务的、兼职的。城市治安联防队基本上由街道领导，从辖区各单位抽调人员，公安机关起业务指导作用。农村治安联防队到分田到户后才出现，是村民自治的主要内容。有趣的是，正是治安联防队，催生了村民自治制度。“中国自治第一村”广西合寨建立的村委会，正是从组织治安联防队和起草治安《民约》开始的，治安联防队员也是义务的[10]。诞生于南海的珠三角治安联防队与合寨略有差异，虽然都由村委会负责构建，但联防队员是“治安承包制”的产物，一开始就是专职的。

这一细微差异导致了治安联防队不同的发展道路。随着村民自治在全国的普及推广，合寨式的治安联防队渐渐消失，为村民自治所取代，村干部也取代了治安联防队员的功能。80年代初期，村干部在“严打”等社会治安工作中发挥了重要作用，但80年代中后期以后，随着集体主义的退潮，村干部不再是治安积极分子，公安机关和基层政府对村庄组织和村干部的无所作为有颇多微词[11]。纯农业地区面临的并不是治安联防队无法管理的问题，而是公安机关急切希望在村庄内建立群防群治组织的问题。1994年，中央综治委、公安部、民政部、农业部印发了《关于加强农村治保会工作的意见》的通知，寄希望于在村民自治的框架内加强治保会建设，以此搞好农村治安工作。但是，在公安机关新时期的群众路线（如社区警务）推广以前，80年代中后期以来的乡村治安工作并无根本改变。

珠三角的治安联防队朝着另一方向发展。由于珠三角地区乡镇企业迅速发展，外来人口大量流入，社会治安一度有恶化的迹象，故有强烈保留农村治安联防队的需要。而珠三角商品经济的发达，又为“治安承包制”的进一步完善发展提供了条件，1990年广东省颁布了《广东省群众治安联防组织的规定》，其中的第十一条规定，“群众治安联防组织及其成员的活动经费和经济报酬，实行民筹公助的办法，主要从受益单位和个人收取的治安联防费中解决，不足部分由当地政府给予适当补助”，治安联防费正式登上了历史舞台。

南海模式的发展，与城市治安联防队的转型渐渐合流。改革开放初期，城市各街道经过短暂的建立、规范治安联防组织后，很快陷入了困境，核心问题是传统的治安联防组织已无法维持。比如，《天津市人民政府批转市公安局〈关于加强治安联防有关问题的请示〉的通知》指出，“有的单位抽出的人员不符合治安工作要求，又不能及时调换；有的单位未经公安机关同意，擅自调回人员；有的单位在福利、待遇、补助、奖金等方面与其他职工不一视同仁，致使被调人员情绪不稳，工作不安心；还有的单位既不抽人，也不出资，并说这是‘乱摊派’”。为了应对这一情况，1986年，公安部强调组建城市治安巡逻网，要治安民警队、武装民警队和群众治安积极分子三种力量相结合，1988年，针对一些地方治安联防队出现人员减少等情况，强调继续加强群众性治安联防工作。各地逐渐改变了传统的治安联防队的组建方式，各单位由“出人”改变为“出钱”。

治安联防费的出现，在静悄悄地改变治安联防组织的性质。货币经纪和财政等前提条件是官僚制产生的前提之一[12]。由各单位“出人”和义务组成的治安联防队，是纯粹的群防群治组织，治安联防队员往往并不完全接受公安部门“一元制的”的支配形式，也没有严格的职务活动，但治安联防费的出现，使得各村（居）委会开始引进招聘制，联防队员几乎全是专职的，他们接受村（居）委会的一元化领导。并且，招聘的联防队员，都要经过一些专业训练，其职务活动也有相对明确的规定，大多数地区的公安机关对群众治安联防组织只是起业务指导和监督的作用。但珠三角的一些基层公安机关，大多数农村地区集镇的派出所，也开始直接领导、组建治安联防队，更加强化了“一元制的”支配形式。到1991年中央作出《关于加强社会治安综合治理的决定》之前，各地的治安联防组织建设几乎全都走上了职业化、专业化的道路，已经具有明显的官僚制特征。90年代以后治安联防队存在的问题，并非群防群治组织的制度缺陷带来的，而是综合治理内部再次失衡的结果。只不过，这次不是群众运动失控的问题，而是在专业化的过程中，“集权”凸显，丧失了“简约治理”。

首先，一旦实行“以费养队，自收自支”的特殊的财政政策，治安联防队就难免沦为利益集团。在“以费养队”的情况下，治安联防费有点类似于“包税制”，它并没有完全并入公共财政预算，因此，基层政府和治安联防队难免借此“创收”。只不过，在农村税费改革之前，治安联防费的弊端并没有在公共财政的政策上凸显出来，相对于“三提五统”而言，治安联防费的负担不够明显。但在“自收自支”的原则下，治安联防组织及成员则很容易乱收费、乱罚款、乱扣留、乱提成，并因此引来关于治安联防费收取合法性的质疑。

其次，在“一元制的”支配形式下，一些治安联防组织和成员为了创造更多的政绩，以获取更多的报酬，敢于越权执法，这便是90年代后治安联防队暴力事件不断发生的原因。1991年，中共中央、国务院及全国人大关于加强社会治安综合治理的决定中明确指出，各部门、各单位要层层建立社会治安综合治理目标管理责任制，中央社会治安综合治理委员会还做了关于实行社会治安综合治理一票否决权的详细规定，基层派出所处于压力型体制的下游，更容易感受到考核压力，尤其是在“严打”等特殊时期，这一压力明显倍增。“一元制的”支配形式有助于派出所将这一压力传递给治安联防队，治安联防队往往是“严打”期间重要的配置性资源的来源[13]。

再次，专业化的治安联防队，很容易陷入实用主义的困境，丧失群众路线所具有的政治优势。由于治安联防队一直被定性为群防群治组织，因此，相关的法规一直强调治安联防队员的道德和政治素质。在实践上，治安联防队员的来源主要有二，一是复员退伍军人，二是当地社会无业青年。在招聘制中，这两个指标都是出于实用主义的考虑，前者身体素质好，纪律性强，后者则熟悉当地环境，道德和政治素质的考量几乎没有。一旦陷入实用主义的逻辑中，就无法把好“进人关”。

群众路线的优势很明显，由于强调德行治理和身体治理，因此，这种类型的治安联防组织不仅能起到协助专门机关维护社会治安的作用，且有助于实现国家权力的再生产，维护政权合法性。一旦专业化后，治安联防队容易失去群众性，不仅无法有效维护社会治安，且还容易消解国家政权的合法性。某种意义上，正是因为规范化，导致了治安联防队无法切实发挥综合治理的作用，反而让其自身陷入了不断被整顿的境地，治安联防队陷入了“规范-整顿”的怪圈。尽管治安联防队在补充警力不足，维护社会治安方面发挥了重要作用，且这是在没有花费国家财政支出的情况下做到的，因此，是简约的；但是，国家为了整顿治安联防队，却花费了难以估量的政治和行政成本，在这个意义上，治安联防制度一点也不简约。

三、整顿治安联防队

治安联防队的规范化是后毛泽东时代基层治理转型的结果，专业化、职业化是群众动员被摒弃之后，不断加强官僚制度建设的必然选择。只不过，这一选择却意外地让治安联防队陷入了不断被整顿的境地。非常奇怪的是，整顿的过程仍然延续了专业化的道路。

仅仅在中央做出关于加强社会治安综合治理的决定后的2年时间，公安部于1993年5月做出了《关于加强治安联防队伍建设的通知》，要求各地公安机关认真整顿联防队伍，农村原则上不再组织联防队伍；加强对治安联防工作的管理指导，进一步明确治安联防队的职责任务，严防发生违法违纪问题。从此，治安联防队进入了不断被整顿的境地。

公安部认为，联防队伍中存在不少问题，与公安机关疏于管理分不开。因此，整顿治安联防队的总体思路是加强公安机关的领导，在综合治理内部，进一步强化了群众路线向专门机关转型的定势。公安机关的具体做法是，对于那些无力领导的治安联防队采取整顿，甚至解散的措施，农村地区原则上不保留治安联防队；对于城市治安联防队，采取干警带班制度。

如果说1990年前后治安联防队的规范化只是在治安联防队的组织原则上进行了专业化改造的话，那么，1993年后的治安联防队，则在组织定位上进一步向专门机关靠拢。表面上看公安部的整顿限制了治安联防队的权力，但实际上，它造成了一系列意想不到的后果。

首先，数量庞大的村（居）委会组建的治安联防队，处于更为尴尬的地位。这一类型的治安联防队仍主要由村（居）委会管理，联防队员的工资也由村（居）委会发；但在业务上却实行干警带班制度，这与之前公安机关的业务指导和监督完全是两码事。在客观上促成了治安联防队的进一步专业化，联防队员不再执行治安之外的其他任务，职权变得明确了。但是，造成的后果是，村（居）委会实际上很难再有效地管理使用治安联防队，因为它只能（或只是）辅助专门机关工作；而公安机关也无法充分管理使用治安联防队，一方面无法再让治安联防队“越权执法”，另一方面毕竟还是属于群众性的治安防范组织。在这种情况下，治安联防队继续出事是必然的。

第二，进一步专业化后的由公安机关组建的治安联防队突然发现，虽然其职权越来越规范化了，但其身份却仍是不确定的。相对于公安民警而言，治安员只是零时工。这造成了一个后果，即治安联防队很难再招聘到高素质的人才，且联防队员也难以如制度设计所言，“专业”地执行职权。

果不出其然，一年过后的1994年，广东省的佛山市和广州市分别发生自建保安队和联防队员打死人的严重事件。广东省的反应延续了公安部的基本思路，只是将整顿措施进一步清晰化了。第一，更加明确保安队、治安队的职责和权限。公安部的通知只是明确治安联防队和队员不得行使公安机关的刑事侦查和治安案件的调查处理等职权，对那些担负反扒窃等侦察任务的治安联防队，要一律撤销。而广东省则明确提出，“严禁保安员、治安员行使搜查、审讯、拘留、关押、没收财物等公安机关的执法权”，从而将警察权清晰化了。第二，将清理整顿的工作具体化。比如，佛山采取的是集中培训制度，东莞采取的是“统一使用、统一管理、统一招聘、统一培训、统一着装”等五个统一措施。

东莞的措施很值得注意，治安联防队的专业化程度已相当高。不过，这仍无法阻挡治安联防队继续犯公安机关眼中的“越权执法”问题。事实上，在“一元制的”支配形式下，治安联防队越是专业化，治安联防队员越是容易为了讨好公安机关铤而走险。更多的证据表明，公安部和广东省所采取的措施，根本无法遏制治安联防队的“犯罪”。因孙志刚案的持续发酵，2003年6月20日发生的沈国洪案引发了中央高层的批示，广东省于当年7月组织开展了为期三个月的对治安联防队的清理整顿。其中的主要措施是出台治安联防队“四不准”规定：不得自行对场所、特种行业等企事业单位进行治安检查；不得自行清查出租屋和流动人员；不得行使收容、关押、审讯等限制人身自由的权力；不得自行上路拦截、检查车辆。同时强调要统一治安联防队名称。总体上，“四不准”和统一名称规定并没有突破十年前的整顿措施，它更多的是广东省政府的一种应急反应行为。不过，整顿措施中还有两个举措是具有制度效应的：第一，重新审核所有治安员；第二，解散非法治安联防队。

重新审核治安联防队员实际上是对过去十余年间联防队更加注重实用主义，治安联防队员政治和道德素质不断下降的反应，其基本内容是清理不适合继续从事治安联防工作的人员。解散非法治安联防队的举措表明，公安机关更进一步地控制了治安联防队的管理使用权，1990年《广东省群众治安联防组织的规定》中，公安机关对村（居）委会领导的治安联防队只起治安防范业务上的指导和监督作用，虽然规定了治安联防队员应经当地公安派出所审核，但公安派出所显然没有认真行使这一权力。1993和1994年公安部和广东省的整顿措施，也只是加强了公安机关在既有的治安联防队中的控制。此项措施则明确表明，公安机关进一步掌握了治安联防队生杀予夺的大权。也就是说，即便是名义上是村（居）委会自治内容的群众性治安防范组织，如未经公安机关批准，也是“非法”的，公安机关可以坚决撤销或勒令解散。

到此为止，治安联防队的专业化改造已相当深入，官僚制的很多主要特征，它都已具备。（1）通过80年代城市治安联防队从“出人”到“出钱”的改造，以及南海“治安承包制”模式的推广，治安联防队的报酬实现了薪俸制。（2）通过招聘制，治安联防队员的录用似乎更取决于纯专业性的考虑和资格，政治觉悟和道德素养的考虑慢慢退居其次，身体素质和熟悉环境等因素的考虑变得重要。（3）通过公安机关不断扩大对各种类型的治安联防队的管理，治安联防队与派出所之间更趋近于“一元制的”支配结构，村（居）委会的领导权被削弱。（4）由于公安机关对治安联防队员暴力执法和越权执法问题的整顿，治安联防队员已有相对明确的职务活动和职权规定。

不过，治安联防队的专业化始终未能解决的问题是，它终究不是一个“理性”的官僚组织，治安联防队员始终是“零时工”，治安联防队员并没有对职务的忠诚，其行为也很难做到真正的“切事化”和“专业化”。治安联防队员犯罪的根本原因，既不是群防群治组织的制度缺陷，也不是官僚组织的惰性，而是这一转型过程中混乱的组织定位所致。

三、取消治安联防队？

广东省显然并不想真的解散治安联防队，其真正目的是要使治安联防队更加专业化，一步步将其纳入到公安机关的管辖范围内。这与公安部的意见有所差别。2004年9月3日，公安部向全国公安机关发出通知，要求对于现有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间，全部清退。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。

公安部的判断依据在于，珠三角地区的联防队员犯罪案件并没有因为更加专业化而得到丝毫减少。从2005年开始到2011年11月，媒体公开报道的联防队员犯罪案件就有十多起。案由大致分两类：一类是属于联防队员协助公安机关执行公务产生的“暴力执法”或“越权执法”问题，基本上属于专业化后“一元制的”支配形式下治安联防队必然产生的问题。还有一类则属于治安联防队员在非公务活动中的犯罪行为，实际上是治安联防队员招聘过程中“把关不严”的问题。两种类型都表明，广东省在2004年所采取的措施，基本上不起作用。但是，就现有条件下的整顿措施而言，2004年的做法已是极限，无论是公安部，还是广东省，都找不到更好的办法。

相关部门甚至还以法律法规的形式严防治安联防队的犯罪。2000年公安部的一份通知中指出，“各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行政执法任务的，必须一律停止，并根据有关规定进行清理和整顿。对有违法违纪行为的人员，要严肃查处，及时清理”。2005年，最高法则明确了冒充正在执行公务的人民警察、联防人员，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名非法占有财物的行为定性，“行为人冒充正在执行公务的人民警察‘抓赌’、‘抓嫖’，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重处罚；在实施上述行为中使用暴力或者暴力威胁的，以抢劫罪定罪处罚”，也就是说，联防队员如再以公安机关的名义越权执法，很有可能被判抢劫罪。

至此，关于是否取消治安联防队的争论已经公开化，争论的焦点是，取消治安联防队是否可行？对于珠三角这样的社会治安管理任务较重的地区而言，答案是否定的。因此，在公安部规定的期限之后，治安联防队还继续存在。公安部之所以默认这种地方行为，因为一个无法回避的问题：这些地区的警力严重不足，只能保留治安联防队。不过，公安部想了一些应对策略，利用三年时间，除了适当增加警力外，大力推动警力下基层，目标是基层民警占全部警力的70%。

公安部确信其找到了替代治安联防队的方法，即社区警务战略。早在2002年，公安部、民政部就做出了《关于加强社区警务建设的意见的通知》，要求公安机关主动参与社区建设，协助社区组织开展工作。2006年，公安部做出《关于实施社区和农村警务战略的决定》，明确指出要贯彻专门工作与群众路线相结合的方针，切实做到警力下沉、警务前移、强化基层、夯实基础，警民携手、共保平安，这可以说是对取消治安联防队后社会治安综合治理的制度构想。

表面上看，社区警务战略是对治安联防队的一种替代方案，但实际上，两者具有千丝万缕的联系。从历史上看，社区警务本来就源于群众路线，其实质是警民配合，联手解决社区治安问题和防控违法犯罪。只不过，社区警务强调警力下沉，警务前移，而治安联防队则着眼于群防群治组织协助专门机关工作。“警民携手”在治安联防队的专业化过程中已充分体现出来，治安联防队的干警带班制已具有社区警务的内涵。2002年以后的基层社会治安工作，处于专门机关工作接续早已有之的群众路线，而原有的群防群治组织向专门机关工作转型的双向运动中。这是一个矛盾的结合体，但问题恰恰出在这个地方，即无论是现有的社区警务战略还是20年来整顿治安联防队的历程，都没有根本触及“专群结合，依靠群众”的核心内涵，即未曾真正有效地发挥综合治理的功能，这也就难怪珠三角地区迟迟未能对公安部的战略做出实质性的回应：取消治安联防队的时机并不成熟。

社区警务战略尽管有群众路线的内容，比如，它呼应了群众需求，也着力改变专门机关的工作作风，用毛泽东同志的话来说就是“关心群众生活，注意工作方法”。但也仅限于“接近群众”这一面，从根本上说，它只是公安机关内部加强基层基础建设的一部分，以社区为单位划分警务区，只是改变了之前以乡镇/街道为单位的警务区划分，并没有动员群众参与社会治安活动的内涵。甚至从工作方法上，它也在实质上摒弃了综合治理和中心工作的基本原则，社区警务战略尽管要求公安机关参与社区建设，协助社区组织参与工作，但社会治安综合治理中的“条块结合，以块为主”的属地管理原则，并未在社区警务中体现出来，它实质上是“条块结合，以条为主”的。综合治理中的“党委领导，全党动员，群众动员，统一计划，统一行动”未曾体现。

理想的状态是，社区警务既要实现警力向基层下沉，又要实现群众动员。广州的探索显然是这两个因素相互结合的结果，将治安联防队员统一整合为辅警队伍，是必然结果。不过，广州市协警队伍的谱系相当复杂。

首先，尤为重要的是，这是治安联防队专业化道路的延续。2010年2月5日，广州市综治委宣布启动群防群治队伍大整合，按原先方案，将各类群防群治队伍统一整合为辅警、保安员、联防队员共三支队伍，实现统一分类组建、统一招聘培训、统一管理使用、统一经费保障、统一服装装备的目标，2011年的方案则调整为大规模扩大辅警队伍，不再保留保安员和联防队员。珠三角其它地方的改革与广州市的方案大同小异，核心都是“统一”，佛山成立治安保安联防总队，建立了正式的组织建制；东莞走得更远，走在统一收编的道路上。北京也对群防群治队伍实行统一管理、统一培训、统一考核、统一执证上岗，并全部实行实名制管理。可以这样认为，治安联防队的这一结果，将过去20年的所有的整顿措施变成制度化成果，且还进了一步：给了治安联防队一个明确的组织定位，即它不再是群防群治组织，而是具有正式编制的辅警队伍。这可以说完成了治安联防队的官僚制建设，治安联防队员摆脱了“零时工”的身份。

其次，这是综合治理内涵和外延扩大的结果。2007年中共十七大提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，从此各地进行了创新社会管理机制的试点。2008年开始，广州加大力度推行社区管理服务改革创新，把基层资源和工作力量交由街道统一管理、统一指挥、统一调配。治安联防队的领导权很自然地从村（居）委会和派出所转移到了街道。这几乎是一个意外的结局。因为，从1993年公安部发出整顿治安联防队的通知开始，就存在着一个错位，即让公安机关担负起了群防群治组织的领导职责，而以加强和创新社会管理机制的名义，让地方政府重新担负起了治安联防队的管理使用权，无论如何都算是一种“回归”（尽管并不彻底，因为并没有恢复治安联防队的群防群治的属性）。

很难说广州市的社区管理服务改革创新与社区警务战略有多大关系，但前者的确统合了后者。它改变了社区警务战略可能出现的“条块结合，以条为主”的状况，而真正做到了以街道为基础的“条块结合，以块为主”的综合治理状况，可以预见，“党委领导，全党动员，群众动员，统一计划，统一行动”将很快体现出来。

四、群防群治向何处去

将治安联防队统一整编为辅警，且由街道管理使用，既是对20多年来公安机关主导治安联防队的一种反动，也是对其专业化改造方向的延续。前已述及，治安联防队的专业化过程，实质上是群众路线向专门工作转型的过程，导致的后果是，治安联防队的“集权”成分越来越高，由此带来的是群众路线与生俱来的简约主义的丧失。因此，现在的核心问题是，尽管综合治理部分地回归了，治安联防队这一通往群众的机制艰难地保留下来。但是，高度专业化的，且已有正式建制的协警队伍，其行政还有可能“简约”吗？

很难说协警队伍属于简约主义传统的一部分，它更应属于国家建设的一部分。中国共产党曾经对基层社会进行了成功的动员，但是，长期保持国家权力在场的中介却是一些半正式的行政机构和准政府人员。甚至在整个80年代，治安联防队保持了这种状态，它是彻彻底底的群防群治组织，联防队员来自于各个单位，且其报酬也在原单位，公安机关并不承担行政成本。与此同时，此时的治安联防队几乎行使着正式的警察权。据《福州市志（第6册）》“治安联防队”条显示，福州市东街联防中队副中队长王依楷，1983～1989年抓获违法犯罪人员400多人，缴获赃款赃物折10万多元，5次被打受伤仍坚持斗争。1989年他被公安部授予“全国治安联防队优秀工作者”称号。直到1992年底魏定球案的发生，公安机关仍未明确区分公安机关与治安联防队的职权划分，魏定球等人是在执行刑警队分派的反扒任务中出问题的，他们实际上代替刑警执行了侦查权。而此后近20年间，尽管公安机关明确地认识到要保护自己的警察权，并以此为目标整顿治安联防队，比如实行干警带班制度，但并未影响治安联防队作为半正式行政机构的实质，在很多情况下，也无法避免联防队员执行警察权，比如，对治安破坏分子进行“扭送”和“抓捕”很难区分，“询问”和“审讯”也难以区分，这直接涉及到警察权中的审讯权和限制人身自由权。

就国家与社会关系而言，很难说治安联防队到底是国家权力深入社会的表现，还是社会对国家权力的反制。但是，就对治安联防队的整顿和专业化改造而言，这是彻彻底底的国家建设的一部分。这一改造过程的实质是，通过建立以国家为中心的治安体制，对社会暴力进行管理，从而使得国家暴力机器趋于完善，也同时将国家权力渗透进社会，前者典型地表现为20世纪90年代以后，公安机关不断地将治安联防队纳入自己的治安体系中，后者的典型表现则是以警务下沉为核心的社区警务战略。

问题是，哪怕是最成功的国家建设，也无可能彻底地渗入社会。因此，尽管治安联防队已基本上变成国家政权体系的一部分了，但它背后的“依靠群众”的理念远未过时，如何有效地动员和组织群众，核心是如何发挥传统的群防群治组织的作用，仍是社会治安综合治理的重要内容。因此，几乎与治安联防队的专业化改造同时进行的是各地在不断探索新时期的群众路线。可以这样认为，80年代后我国社会治安综合治理的建构过程，同时交织着现代化和后现代的警务思想[14]。

第一，警务社会化过程。这一过程主要体现在三个方面，保安服务公司的发展、治安承包的出现和治安员队伍的普遍存在。1984年深圳出现了第一家保安服务公司，到1988年，公安部印发了《关于组建保安服务公司的报告》，鼓励保安服务公司的发展。不过，商业化的保安员同样存在治安联防队类似的问题，促成1994年广东省整顿保安队和治安队的两起案件中，其中一起就属于保安员犯罪的案件。治安承包制最早起源于南海，最后走向了专业化的治安联防队，而治安员的命运已经很清楚了。因此，80年代以来的警务社会化并不顺畅，并未实现组织和动员群众的目标。

第二，探索新形势下的群防群治机制。除了对治安联防队进行改造外，还在加强社会治安综合治理基层基础工作的旗帜下探索各种类型的群防群治机制。早在1994年，中央综治委等部门就联合下发了《关于加强农村治保会工作的意见》的通知，1996年，中央综治委又发出《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》，强调群防群治队伍是维护社会治安必不可少的重要力量。这在不断整顿治安联防队，且要求农村一律不得组建治安联防队的背景下，多少显得有点异类。公安部的设想是，“农村治安防范工作主要通过加强农村派出所和治保会建设，采取多种有效方式提高农民群众自管、自防、自治能力等途径来解决”。但问题是，专职的治安联防队的出现本身就是因为单纯的治保会建设已不起作用，群众动员已经渐渐式微。在市场经济的条件下提高农民群众自管、自防、自治能力，无论如何都是不小的挑战。20世纪90年代以后的乡村治安工作，主要不是依靠群众路线来维持的，而是公安机关不断发展“线人”制度，不断加强技术治理来实现的。但是，“线人”制度和技术治理发展到极致，其结果未必是加强基层治理的基础工作，而是对原有治理资源（比如村民自治）的进一步消解[15]。

真正改变群防群治状况的是近些年的事。首先，重新注入群众路线的政治性。北京市试图将奥运会期间的志愿服务理念引入群防群治工作中，让群防群治的组织发动方式与时俱进，在此基础上建立科学防控模式。北京的这一做法为各地效仿，广州市也在亚运会期间引入治安志愿者，并试图将之机制化。志愿者理念与群众观念显然有很大不同，但它们在改变群防群治越来越技术化的问题上却有共同作用。

其次，找回传统社会治安综合治理典型经验的价值。这其中最具代表性的是“枫桥经验”。“枫桥经验”本是60年代初改造四类分子的经验，但其旗帜作用却一直延续至今。如今，它又成为构建“大调解”体系的社会管理创新机制的典范。

再次，深化综合治理机制。这其中的典型是广州市的社区管理体制改革，它的确在某种程度上将之前社会治安改革的专业化取向回归到了综合治理的方向。但是，它所建立的仍是以国家为中心的治安体制，将村（居）委会的治安联防队整编为街道的协警，就是其中的表现。有研究认为，社会治安管理应该建立多中心治理的“合作式治安”模式。

从根本上说，90年代以来基层治理的乱象，并非是群众路线造成的，相反，恰是因为缺少群众动员，导致原有的半正式的行政资源渐渐消失，简约主义没有生存土壤。治安联防队的嬗变也遵循了同一个逻辑，当治安联防队的专业化程度越来越高时，就很难再指望它能够发挥群防群治组织的作用。因此，寻找新时期的群防群治的路径和方法就成为必然。

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[7]毛泽东．毛泽东选集（第5卷）[M]，北京：人民出版社，1977：39～41．

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