从孤残儿童到困境儿童：适度普惠型儿童福利制度概念与实践

姚建平

从孤残儿童到困境儿童：适度普惠型儿童福利制度概念与实践

姚建平

一、适度普惠型儿童福利制度的概念

国际上典型的福利制度分类是将社会福利分为“制度型福利（Institutional Social Welfare）”和“残补型福利（Residual Social Welfare）”，而没有适度普惠型福利这样的概念或分类。残补型模式认为，随着经济增长和社会繁荣，贫困现象就会减少，社会福利的目标对象集中在一群残留的、不断减少的少数需求者身上。相反，制度型模式则认为贫困现象会持续和恶化，这些问题的存在决定了大范围内普遍地提供机制化服务的必要性。残补型模式是面对少数贫困对象提供福利，而制度型模式要面对所有社会成员提供普惠性福利。这一理论同样也可以用于解释儿童福利，进而形成残补型儿童福利和普惠型儿童福利。

关于什么是“适度普惠型”福利的内涵，国内学术界目前还没有形成共识。目前政府推动社会福利建设的内在逻辑是从原来狭义的社会福利为主导的“补缺型”社会福利向广义社会福利为主导的“普惠型”社会福利模式转变，体现了由“小福利”向“大福利”的转变，这种转变体现了政府关注民生和关注儿童福利的理念。“大福利”与“小福利”的表述类似于西方学者残补型和普惠型的二元福利模式。按照这种理解，残补型福利（小福利）和普惠型福利（大福利）被看成社会福利发展过程中的两极。因此有学者提出，“适度普惠型”社会福利是“补缺型”和“全民普惠型”社会福利之间的一个过渡阶段，并且要和社会经济发展相联系，具有特定性和阶段性。国内学者也有关于适度普惠儿童福利理论的论述。例如，陆士祯认为“适度普惠”是基于诸多因素而提出的中国特色社会福利制度体系。首先，“适度普惠”的福利制度是社会主义制度价值的必然选择，是共产党执政的根本目标。其次，“适度普惠”的福利制度是“以人为本”执政理念的集中体现。第三，“适度普惠”的福利制度突出政府责任，在国家、社会（社区）、市场、个人（家庭）之间建立一种动态的责任分担平衡机制。第四，“适度普惠”的福利制度呈现多层次性，在人群覆盖和需求满足上逐步扩大至全方位。因此，适度普惠型儿童福利不仅是走向普惠型社会福利制度的一个过渡阶段，而且是具有中国特色的福利模式。

从中国儿童福利发展历程来看，在新中国成立至改革开放初期很长的一段时间内，我国所定义的儿童福利主要是指由民政部门举办的儿童福利院服务，其目标群体是孤儿、弃婴和残疾儿童。这些儿童通常入住儿童福利机构，是一种典型的残补型儿童福利。改革开放之后，随着中国经济增长和社会保障制度改革的推进，国家越来越广泛而深入地介入儿童福利的供给，为生活在家庭中的困境儿童也提供了大量现金和服务等方面的支持。在这种背景下，适度普惠型儿童福利被政府提出来并在政策制定过程中付诸实践。按照这个逻辑思路，如果中国未来走向普惠型儿童福利制度的话，那么当前的适度普惠儿童福利制度建设就是一个过渡阶段。

二、适度普惠型儿童福利制度的对象

计划经济时期我国的儿童福利对象主要是孤儿、弃婴和残疾儿童，由国家举办儿童福利机构代替家庭为这些孩子提供养育服务。改革开放之后，儿童福利的对象逐渐拓展。特别是21世纪以来国家提出建立适度普惠型儿童福利制度后，儿童福利对象逐渐聚焦于困境儿童。关于适度普惠型儿童福利制度的政策目标对象，民政部曾经指出，中国儿童福利保障对象的范围是随着经济发展、社会文明进步而逐步拓展的，从孤儿到困境儿童最终目标是所有儿童，儿童福利呈现从补缺型向普惠性不断转型的轨迹。目前，政府对于适度普惠型儿童福利制度的目标对象已经有了比较明确的表述。根据2013年6月民政部下发的《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，困境儿童包括儿童自身面临困境和儿童家庭面临困境两种情况（即困境儿童和困境家庭儿童）。困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类；困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。而根据2016年的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）所称困境儿童，是指因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。主要包括孤儿、重度残疾的儿童、重大疾病的儿童、父母不具备抚养或监护能力的儿童和其他困境儿童（指弃婴弃童、流浪儿童、打拐解救儿童、受虐待儿童、受侵害儿童等）。从服务对象来看，适度普惠型儿童福利对象已经大大超出了传统孤残儿童，但也没有覆盖到全体儿童。

三、适度普惠型儿童福利供给

在儿童福利供给内容上，适度普惠型儿童福利制度要针对不同类型的困境儿童分别提供现金津贴或服务。在儿童服务津贴提供上，要在对儿童（尤其是孤儿、困境儿童、困境家庭儿童）进行分类的基础上，为困境儿童发放基本生活补贴。对于残疾儿童和重病儿童，在补贴基本生活费的基础上还要发放医疗康复补贴。在服务提供方式上，实现适度普惠的儿童福利需要构建四个体系，具体包括适度普惠型儿童福利政策体系、适度普惠型儿童福利的标准体系、适度普惠型儿童福利服务体系和适度普惠型儿童福利的工作评价体系。较之传统孤残儿童福利，适度普惠型儿童福利在供给内容和服务方式上都有明显变化。

从国家与家庭关系的角度来看，适度普惠型儿童福利需要为困境儿童提供支持性福利服务、补充性福利服务和替代性福利服务三种。支持性服务是指所处的家庭因社会变迁所产生的紧张状况，虽然家庭结构完整，但家庭危机可能导致家庭产生变数，进而影响儿童，因此提供支持性服务。补充性儿童福利服务指因服务角色执行不适当，严重伤害亲子关系，但其家庭结构可通过适当协助，子女仍能生活在家庭中，而不再受到伤害，或者也可以通过家庭系统之外给予补充性服务。替代性儿童福利服务指子女陷入反常危机情境，家庭功能或亲子关系严重丧失，以至于儿童不适合生活在原生家庭，儿童需要短暂或永久解除亲子关系，需要将儿童安排到替代性居住场所，作为短期或永久的安置和教养。不管支持性福利、补充性福利还是替代性福利，都是因为家庭功能受损而无法提供满足儿童的福利服务需求，国家主动或被迫介入儿童的养育、发展过程。这一理论可以用来解释困境儿童的福利供给。替代性服务儿童服务是因为家庭完全无法履行职责，孤残儿童的机构照顾就属于这类。补充性儿童服务是由于父母的原因（例如父母吸毒、酗酒等）难以很好地满足儿童需求而需要国家介入，针对受虐待儿童的保护就属于这类。支持性儿童服务是由于社会经济原因导致父母无法很好地履行职责而需要国家介入，例如针对贫困儿童、留守儿童等的福利就属于这类。

从福利服务项目供给来看，适度普惠型儿童福利制度需要为困境儿童主要提供以下四类福利服务：第一，困境儿童基本生活保障。具体包括为孤儿、弃婴弃童和艾滋病病毒感染儿童等父母完全丧失抚养功能的儿童提供基本生活保障工作。针对重残重病、打拐解救、流浪儿童和其他父母不具备抚养或监护能力的儿童，也需要提供基本生活保障。第二，困境儿童医疗康复。包括资助困境儿童参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民大病保险，为有需求的困境儿童提供医疗救助。第三，困境儿童教育。包括通过就学资助和教育帮扶政策，保障困境儿童受教育权。普通学校通过随班就读促进残疾儿童的社会融入，同时为社会上有需求的困境残疾儿童提供特教服务。第四，困境儿童保护机制。包括建立和健全包括“监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预”的儿童社会保护体系。根据困境儿童及其家庭的个案情况，提供行政保护、司法干预、替代照料、专业矫治、社会帮扶等针对性保护措施等。

四、中国适度普惠型儿童福利制度的建设实践

适度普惠型儿童福利制度建设的重点是要将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为困境儿童及其家庭提供他们所需要的基本福利。除了部分孤残儿童由儿童福利机构养育之外，绝大部分困境儿童要在家庭的照料下成长。以下从机构儿童福利和非机构儿童福利的两个角度来阐述中国适度普惠儿童福利制度建设实践。

（一）机构照顾困境儿童福利

目前中国针对困境儿童的机构服务主要是儿童福利院。儿童福利院是为没有父母或找不到亲生父母的儿童提供庇护和照料服务，安排领养、家庭寄养、教育、医疗、康复和就业服务等，其中最主要的是孤残儿童养育。改革开放以后，儿童机构的院舍照顾的观念和照顾方式发生了很大变化，具体表现在从封闭型向开放型转变，从救济型向福利型转变，从单一的“以养为主”向“养、治、教与康复并重”转变。在目标设定上，这一阶段儿童福利机构已经从吃饱穿暖满足其物质上的需求，转向满足儿童的身体、生理、心理、社会化成长特点的不同需求，并结合残疾儿童的生理特点，积极开展多种形式的康复和功能训练活动。除了孤残儿童养育之外，开展家庭寄养服务也是儿童福利机构的重要业务。在改革开放之前，机构内集中供养曾经被认为是孤残儿童安置的首选办法。到20世纪90年代中后期，儿童福利研究和实践部门开始反思机构养育对儿童造成的负面影响，家庭寄养服务得到重视并在机构中推广。儿童收养也是我国儿童福利机构的一项重要工作。1998年11月，全国人民代表大会通过了《关于修改〈中华人民共和国收养法〉的决定》，对1991年通过的《中华人民共和国收养法》进行了修改。新的《收养法》放宽了收养条件，大大推动了全国的儿童收养工作，为孤残儿童融入社会、塑造健全人格发挥了重要作用。

目前中国对流浪儿童救助已经形成了以救助中心为依托的机构救助模式。这种救助模式是在废除计划经济时期的收容遣送制度的基础上形成的。2003年，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，民政部出台具体实施细则，对城市流浪乞讨人员的收容遣送正式改为自愿性救助，流浪儿童政策也从收容遣送转变到社会救助。目前很多地方针对流浪未成年人建立了少年儿童救助保护中心。在尚未建立儿保中心的城市，流浪儿童的救助工作由救助管理站承担。儿保中心和救助站的主要职责是：提供符合食品卫生要求的食物、提供符合基本条件的住处、对在中心/站内突发疾病的儿童及时送医院救治、帮助与其家属联系、对没有交通费返家的提供乘车费用、开展心理咨询及非正式教育等等。

（二）非机构照顾困境儿童福利

面向家庭的困境儿童福利是适度普惠型儿童福利制度建设的重点，目前中国这方面的主要福利项目包括以下几个方面：

一是社会散居孤儿基本生活费制度。在孤儿基本生活费制度实施之前，农村孤儿主要是通过“五保”制度来实现供养，城市孤残儿童通过儿童福利院由机构供养，针对由家庭供养的社会散居孤儿没有任何制度保障，这导致社会散居孤儿的生存状况十分堪忧。2010年11 月26日，民政部会同财政部下发了《民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号），决定自2010年1月起为全国孤儿发放基本生活费。孤儿基本生活费制度实现了我国儿童福利制度的重大转型，国家对孤儿生活的保障从院内扩大到院外，儿童福利不再局限于福利机构内集中的孤儿和弃婴，而是拓展到所有失去父母、事实上无人抚养的儿童。

二是非机构照顾残疾儿童医疗康复项目。残疾儿童除了部分孤儿和被遗弃儿童由福利机构照顾之外，大部分都是由家庭照顾的。为了保障残疾儿童的基本权利以及保证其健康成长，国家制定了很多相应的福利政策。对残疾儿童家庭来说最重要的是医疗康复，这又可以具体分为残疾预防、医疗保障和康复三个环节。残疾预防主要集中在妇幼保健和儿童营养改善方面的政策和措施。在医疗保障方面，为了解决残疾儿童的医疗保障问题，目前中国部分地区已将儿童纳入城镇居民医疗保险与农村合作医疗范围。在此基础上，国家和社会的医疗救助也为解决残疾儿童的医疗问题发挥着重要作用。针对残疾儿童康复问题，民政部、卫生部、中国残联等部门专门制定了相关法规政策，指导各地推进残疾人社区康复培育活动和省、市、县三级专业康复机构的规范化建设。目前基本建立了以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的残疾儿童康复服务体系，为增强残疾儿童生活自理能力、社会适应能力和平等参与社会生活的能力创造了条件。

三是残疾儿童的教育保障。残疾儿童接受教育包括融合教育和特殊教育两种方式。随班就读是基于全纳理念让残疾儿童在普通教育机构中和普通儿童一起接受教育。我国融合教育在20世纪80年代才开始兴起和发展。1988年，教育部根据我国特殊教育实践发展的经验提出，“坚持多种形式办学，逐步形成以一定数量的特殊教育学校为骨干，以大量的特殊班和随班就读为主体，进行残疾儿童少年教育的新格局”。至此，中国残疾儿童教育的“三轨”体制正式建立，残疾儿童教育也由单纯的以特殊教育学校培养向以随班就读为主体的多种办学形式发展。虽然随班就读可以解决很多残疾儿童入学问题，但是随班就读不能满足所有残疾儿童教育需求。随班就读的对象不包括脑瘫、自闭症、中度智障、重度肢残儿童，因为这些儿童很难在普通学校融入正常的学习生活。因此，一些特殊的教育机构可以在一定程度上为他们提供教育服务。在发展随班就读的同时，中国的特殊学校教育事业发展在改革开放后也取得了显著成就。

四是受艾滋病影响儿童的救助保护。我国艾滋孤儿问题的形成主要是由于上世纪80年代末、90年代中前期不规范的采供血行为造成部分群众感染艾滋病。面临失去父母的打击和生活的极端贫困，再加上社会上对艾滋病的偏见和恐惧，艾滋孤儿的生存环境已处于社会最边缘的境地。为了救助安置艾滋孤儿，我国政府先后出台了很多政策，采取了很多措施，主要包括：要求地方各级人民政府要将经济困难的艾滋病患者及其家属纳入政府救助范围，按有关社会救济政策的规定给予必要的生活救济并通过多种形式和渠道为艾滋病患者遗孤提供免费义务教育。针对艾滋病群体，中国政府提出并实施了“四免一关怀”政策。目前我国对艾滋孤儿的救助不再是简单的生活保障，已经形成了涉及教育、医疗和就业等方面的综合救助体系。

五是贫困儿童的社会救助。目前，城乡贫困儿童的生活救助主要是通过最低生活保障制度来实现的。尽管低保制度并不是专门针对贫困家庭中儿童的福利制度，但是低保金能够在一定程度上缓解这些贫困家庭的生活压力，有利于儿童的成长。在最低生活保障制度实践中，还通过实施分类施保措施，对城乡低保对象中有儿童家庭的救助水平给予适当提高，这可以看作是对儿童的优待。除了最低生活保障制度以外，针对农村地区那些不符合低保条件和农村特困户救济标准的家庭，还通过临时救济措施帮助贫困家庭解决暂时性生活困难。

六是贫困地区儿童营养餐项目。中国贫困地区营养餐项目最早由民间组织发起，主要针对西部农村地区儿童营养不良的严重情况，实行贫困地区寄宿制小学学生营养改善计划。2011年10月26日国务院常务会议决定扩大试点范围，从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，为集中连片特殊困难地区的680个县（市）、约2600万在校生提供营养膳食补助。同时，提高农村家庭经济困难寄宿生生活补贴标准。贫困地区的儿童营养改善计划在改善学生营养、体质、体能、心理上效果十分明显，为贫困地区儿童健康成长发挥了重要作用。

1.周宏：《福利的解析：来自欧美的启示》，上海远东出版社，1998年版，第9页。

2.景天魁、毕天云、高和荣等：《当代中国社会福利思想与制度：从小福利迈向大福利》，中国社会出版社，2011年版，第1～4页。

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8.成海军：《中国当代的儿童福利》，《社会福利》， 2004年第1期。

华北电力大学人文与社会科学学院）