基层应急管理建设问题及对策浅析

程道敏

（中共四川省委党校，四川成都610071）

基层应急管理建设问题及对策浅析

程道敏

（中共四川省委党校，四川成都610071）

改革开放以来社会发展先后经历战略机遇期和黄金发展期，继而进入现在的矛盾突显期，由于经济、政治、社会等层面矛盾凸显，冲突激化，导致了各种突发事件频发，公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长。众所周知从“非典”过后我国全面开创和发展以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制、法制）为核心内容的应急体系，并取得了显著的成就。全国应急体系建设的顶层设计已经逐步完善，基层作为整个社会体系的重心，既是社会管理的基础，也是应急处置的基础和前沿，因而维护公共安全体系要从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下层、保障下倾。

基层应急管理；国际经验；问题；对策和建议

一、国际经验借鉴

在应急救援对策中第一位的是自我救助，其次是互救，最后才是公助。从对汶川地震的资料研究显示，在灾难后24小时内从废墟中救出人员存活率高达90%以上，48-72小时内存活率也可以达到70%-80%。而超过黄金救援的72小时存活率就会骤减。而我们从地震资料可以知道第一支政府层面的救援队伍进入灾区也是在21小时之后，从《汶川地震应急处置与救援阶段评估报告》中我们可以知道此次地震死亡（69227人）、受伤（374643人）、失踪（17923人），无疑这些数字相较现阶段应急管理建设比较成功的发达国家而言显得难得让人接受，报告同时指出的教训中有几点值得我们反思：第一点，城乡民众对预防、避险、自救、互救等应急知识和技能的了解。第二点全社会抗御巨灾的风险机制和物资储备十分欠缺。第三点，城镇普遍缺乏应急避难场所，规划、建设严重滞后，宣传告知工作不到位。由于这些工作落实的不到位，导致了自我救助和互救无法有效的实现。笔者认为造成重大伤亡的原因一方面归咎于地方政府在应急管理工作上存在重大失误和缺失，另一方面基层应急能力不足也是另一个重要的原因。

纵观现阶段美国、日本等在应急管理方面做得比较成功的国家我们可以发现他们的成功具有共性值得我们学习借鉴：

（一）构建强有力的指挥协调中枢

强有力的决策和指挥权威能够提升突发事件的反应速度，增强响应力度，从而统一调配各种应急资源。从纽约、东京、柏林等大城市的实践看，市长负责并辅以直属市长的综合性危机管理机构的运行机制无论是“战时”或“平时”都大大的提升了城市应对突发事件的决策、指挥、执行能力。

（二）城市社区组织的危机治理机制

社区组织起源于欧美国家城市，于20世纪80年代迅速发展，社区组织的发展、社区功能的不断扩展，进一步提升了社区在城市治理中地位和作用，同样在应急管理中社区同样具有重要的位置。比较典型的有伦敦社区互助运动，该运动让社会工作者广泛、深入的参与社区生活，调动社区内各种资源，培养居民的自助和互助精神。并成立社区睦邻服务中心实行常态化管理，并在应急管理工作中体现出重要的价值。相较伦敦，洛杉矶率先在提出并付诸实施的社区危机反应团队也是提升基层社区应急处置能力的一种重要途径。实践证明其可行性相当高，社区救灾反应团队训练计划也于1993年在全美推广。这一辅助性的社区救援组织通过组织自愿的市民，收集灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资源为所在区域的受灾者提供第一时间的救助，同时市民的积极参与应急管理工作也极大限度的提高了抗御灾害的整体能力。

（三）充分发挥志愿者组织的应急功能

依托社会和社区为基础，推动成立大量专项突发事件应对志愿者组织，定期的训练和演习既可以在突发事件爆发后辅助专业应急救援队伍的救援工作、补充专业救援队伍的不足，大大提高应急救援的专业化水平，同时也有助于提高去安替市民的突发事件应变能力。志愿者组织传统的最重要和最直接的功能是慈善活动和社会福利事业，随着现代社会的发展，发达国家地区或者突发事件频发国家已经将志愿者组织这一力量充分利用，形成了继政府之外的一个重要的治理主体，广泛的活跃于基层应急管理工作中。阪神地震作为日本应急管理一个重要节点，在这之后也特别加强防灾市民组织的建设，东京都政府基于防灾减灾，成立了防灾市民组织，并由区市町政府作为培育主体，向其提供必要的技术指导和物资设备资助。而美国则是在布什总统的倡议的“市民梯队”计划下纽约市成立了市民梯队行动委员会，该项目开展了医疗预备队、街区守护者、辅助警察等二十多个子项目，服务于纽约应急管理工作，并成效显著。

（四）政府和社会组织在突发事件中的伙伴合作关系

从突发事件的发展轨迹看，大量的突发事件爆发于社区组织内，或者事件爆发后很快就会对社区组织造成很大的冲击，作为受灾的主体，它们参与到应急管理工作中有其现实意义。既有利于塑造这些组织的应急组织文化，提高其自救的能力；也可以提升“事前—事中—事后”三个阶段应急管理的整体水平。主要体现在资源调配、物资保障方面。以纽约市为例，城市政府与社会组织建立了良好的公私伙伴合作关系，这些社会组织分担了政府对于物资准备的风险，纽约市应急资源体系以网络为载体搭建信息系统对那些与应急管理有关的物资和人力资源进行准确定位，以方便适时调配相关资源，成为了城市应急资源管理体系的一个典范。而东京则是采取灾前合同制的形式，通过与有关事业单位、企业、行会、协会签订灾害救援合作协定，形成法制化的公私灾害救援合作关系。与东京都有协定合作关系的多达34个，构建了一个部门齐全的防灾应急网络，保证了市场经济下应急资源的整合。

通过对美国、日本等发达的国家研究我们可以得出有力的佐证基层应急能力的建设在应急管理中的作用是毋庸置疑的，无论是社区组织、志愿者或者社会组织作用的有效发挥都能大大的提升应急工作的整体效果。

二、基层应急工作存在的问题

一个合理健全的应急管理体系应该基于政府主导、全社会共同参与。在起步晚、经验少、任务重的基本国情下，要想快速实现应急管理的现代化必须在借鉴国外先进的应急管理实践经验，还应该根据本国国情总结自身实践当中存在的问题加以改进。自国家综合防灾减灾“十二五”规划不断推进以来，我们取得了一定的成效但是也暴露出了一系列的问题。

（一）基层预案脱离实际，管理制度缺失

应急预案是救援行动的指南，是应急救援理念的载体，同时也是政府各级应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的关键环节。现阶段基层政府应急预案建设的意识虽然有所提高但是就其预案的质量仍然存在很大的问题，具体表现为：一是预案内容粗糙，针对性不强，不能根据本地、本部门实际情况拟定切实有效的应急预案，雷同性极高。二是预案长期预而不练或者为了“演”而“练”，应急预案演练的目的在于检验预案的可操作性、检验相应队伍的实际操作能力，磨合各个单元的配合与联动，而在演练的过程中敷衍，不能进入模拟实战状态将导致演练流于形式，不能检验预案的可行性以及相关部门的应急准备是否到位。三是应急预案长期不修订，预案的参考应急准备要素具有实时变动性，在一定的时间段内具有相对参考性，但是随着发展这些要素是必须进行修正的，但是事实上基层的政府工作重心任然倾向于经济发展对于应急预案的管理任然具有滞后性，应急预案修正工作长期停滞，导致突发事件发生预案难以发挥其应有的作用。四是相关应急管理工作人员对预案内容不重视，将应急预案工作止于预案制定而忽视了对预案的学习掌握，导致突发事件发生后预案不能及时发挥其应有之效。以上四点造成了基层大部分预案成为一纸文件，没有实际价值。

（二）基层应急管理缺位，协调联动不足

《突发事件应对法》中明确指出“国家建立统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理的应急管理体制”。但事实上由于应急管理涉及部门多，管理范围广，部门间固有的权责利益未能有效的厘清，统一领导难以实现。在应急管理中存在“多头管理”“缺位管理”的现象。一方面，由于行政管理体制的固有弊端，基层行政级别低，可供掌握调配的资源少，往往基层工作人员责任很重但是拥有的权利却很小，因此很多基层领导岗基于权少责任重及个人发展等多方面综合考量对于应急管理的重视程度就相对较低；另一方面，大量的应急管理专业人才主要集中在上级部门，相反基层应急管理所面临的受众广且情况复杂导致应急管理工作开展缓慢，难以出成效。这些因素导致基层应急管理的缺位。

笔者认为应急管理工作重点在于协调，难点也是协调联动。在基层实际运行机制中较为严重的问题在于怎样进行高效的协调。基层财政主要靠上级拨付导致了基层缺乏资金支持搭建应急管理统一的平台，加之基层各职能部门之间权利关系以及责任边界还存在模糊性，导致了各部门条块分割，信息碎片化严重，即使在突发事件潜伏期就已经发现征兆但是由于信息沟通不顺畅，管理权责限制，协调联动往往问题得到有效反应已经过了最佳处置时间，甚至问题已经到达发生的临界点或已经发生才能得到有效重视和处置。

（三）思想准备不足和物资准备不到位

从基层目前的现状可以看出基层应急储备工作并未做到实处，体现在人员思想准备不足和应急物资储备建设滞后。在思想层面：基层群众缺乏危机意识与必要的突发事件应对基本常识；基层领导干部则大多存在侥幸心理，缺乏忧患和责任意识，工作重心过于倾向经济建设而对于应急管理工作管理松弛，大部分领导干部错误的将应急管理工作等同于应急预案的制定。在物资准备层面：受限于财政支持不够，应急物资准备并未按照实际应对所需的当量准备，既然应急物资储备量都难以达标当然物资管理也就也从谈起。

三、基层应急管理建设的建议

应急管理的工作的基础是基层，重难点也是基层应急建设，提升基层应急管理能力建设对进一步提升基层应急管理水平有至关重要的意义。根据基层的应急管理现状可以从“人—物—技”三方面着手提升应急管理水平建设。

（一）以人员建设为抓手，全面提升人防能力

1.提升基层群众对应急管理的认识，增强基层群众的危机意识。作为突发事件首当其冲的承担者，基层群众较高的危机风险意识不仅可以提高对突发事件诱因的事前发现与及时排除，降低突发事件发生的频率；还可以基层群众危机意识的提升可以促使基层群众在日常生活中关注并学习掌握自救能力，有效降低突发事件造成的损失。

2.强化基层领导干部责任机制落实，提高应急管理能力。基层领导干部在突发事件应急处置中是政府处置的核心力量，基层领导干部的能力的专业化可以让基层应急管理事务更加科学化的发展，而基层领导干部的工作落实将大大影响基层应急能力建设的速度与应急管理的水平。所以必须准确的定位基层干部在应急管理中的定位，建立健全规则制度，同时进一步厘清各主体的相互关系与权责边界。长效的考核机制与明晰的权力与义务是充分调动基层领导干部的积极性的必要先决条件，这样才能打通应急管理最后一公里的人员建设问题。

3.加快基层应急管理队伍建设：一是建设完善基层专业应急管理队伍的人员，以保证基层应急管理各项工作顺利开展。应急管理专业队伍“平时”主要负责应急管理宣传工作，增强群众的危机意识，同时定期向群众科普应急救援的常识及相关自救知识，并做好隐患筛查与信息汇总；“战时”有组织有分工的有序开展应急救援工作。二是合理开发人力资源，建设民兵综合救援队，充分发挥闲置的民兵预备役，提升应急管理在人员准备上的能力；增强志愿者队伍的管理，充分发挥志愿者组织在突发事件发生各个阶段的有序参与性，增强应急综合保障。

（二）加强应急准备建设，提升防范能力建设

物资准备建设：企业作为地方经济构成的重要元素在享受政府提供的公共服务和地方资源的同时有责任有义务承担起地方应急准备工作。在突发事件中企业也是受影响的主要去群体之一，企业参与应急准备不仅有益于地方应急管理建设也有利于企业自身的发展。因此，建立合理的补偿机制并以法律法规的形式固化，让企业参与应急物资储备体系，降低基层政府在应急准备过程中的财政负担。基层政府在应急准备中更多的承担余缺调配的工作，由于地区间规划发展存在差异性，各地区企业的类型不同则参与在参与地方应急准备中就存在互补性，基层政府与其花费大量的人力物力财力去进行政府采购应急物资储备不如以政策优惠鼓励吸引企业参与到物资准备中，基层政府需要做的就是搭建相关的准备物资管理平台对起进行有效的优化配置，增强基层综合保障能力。

预警监测建设：基层爆发突发事件的概率大的一个很大原因是时间爆发潜伏期没有及时发现与处置隐患，所以基层有必要建立健全预警监测体系。定期对隐患进行排查，掌握本地区的实时情况，分级分类进行管理，按照隐患的分布合理设置监测点，以点到面形成网格化基层信息管理，消除信息碎片化的局面。将收集的相关信息汇总到上级部门预警监测平台，由专业应急管理队伍做实时的风险评估反馈给基层应急管理相关部门，根据风险评估结果及时采取相应的措施。

（三）推进应急科技创新，加快成果转化

积极引导应急科技创新投入，在财政性投入的基础上重视对金融性投资的开发，把市场机制引进应急产业科技创新。建立健全应急科技创新机制：完善应急知识产权的保护合运用机制为创新提供动力和保障机制、风险补偿和透支机制提高应急产业技术创新的动力。重视应急产业科技人才的培养与引进，提供响应的平台供其进行相关的应急产业研究与开发，促进应急产业的升级换代。同时积极培养市场需求，加快产业成果转化。以市场化推进应急科技的进步，以产业化降低新技能的市场投放门槛，进而普及惠及基层应急管理的建设。

［1］朱恪钧，谭晓梅.地方政府应急管理实践研究［M］.成都：四川人民出版社.2009.

［2］张维平.政府应急管理——“一案三制”创新研究［M］.合肥：安徽大学出版社.2009.

［3］唐钧.政府风险管理：风险社会中的应急管理升级与社会治理转型［M］.北京：中国人民出版社.2014.

［4］《汶川地震应急处置与救援阶段评估报告》课题组.汶川地震应急处置与救援阶段评估报告［Z］.成都：四川人民出版社.2009.

责任编辑：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.19

1009-6922（2016）05-73-03

2016-07-22

程道敏（1991—），男，四川成都人，中共四川省委党校研究生，主要研究方向：地方应急管理。