财政供养人员的范围及制度逻辑

应松年 潘 波

（中国政法大学，北京 海淀 100088）

财政供养人员，指履行公共管理和服务职能，全部或者主要由财政资金支付和保障办公经费、个人薪酬及福利待遇的人员。这个范围不包括由财政资金支付生活费用的军烈属等优抚人员，以及获得财政资金救济的贫困群体。财政供养人员是国家治理体系的重要支撑，事关财政资金的配置和纳税人负担，事关公共管理和服务的质量与效率，直接影响国家治理现代化的进程。

一、财政供养人员及其基本范围

在我国，与财政供养人员相关的语词有“干部”“公务员”“公务人员”“国家机关工作人员”“国家工作人员”等。从概念确立的标准来看，“干部”强调的是身份，“公务员”“公务人员”强调职责任务，“国家机关工作人员”“国家工作人员”强调任职机构及其国有性质，“财政供养人员”强调的则是经费来源。除财政供养人员外，其他几个语词都先后成为法律概念，但“干部”“公务人员”用的次数极少，法律法规用得较多的是“国家工作人员”。尽管财政供养人员尚未成为法律概念，但已频繁出现在政策文件和领导讲话中。一个重要原因，是财政收入增速下降的形势下，社会公众对财政支出、行政成本等问题更加关切和敏感。正如2013年李克强总理所说：“各级财政收入不太可能再像过去那样高速增长了，而财政供养人员多，往往‘食之者众，生之者寡’，本届政府组建半年多，一些地区和部门又陆续提出增编要求，不控制将难以为继”[1]。

一般来说，广义上的财政供养人员包括公务员、事业单位工作人员、解放军指战员、武警官兵，以及已经离退休的公务员、事业单位工作人员和在部队离退休、由国家财政资金保障生活的解放军指战员、武警官兵。狭义上的范围只包括前两者，即在职的公务员和事业单位工作人员，李克强总理讲话中提到的“增编要求”，“编”就是指行政编制和事业编制。1978年以来，经过多次改革调整，我国形成了以公务员、事业单位工作人员为主体的财政供养人员制度格局。本文采用狭义概念，并将在职公务员、事业单位工作人员称为基本财政供养人员。

公务员作为财政供养人员的核心力量，是各国普遍做法。我国《公务员法》第2条从职能、编制、经费来源等方面将公务员范围界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，但没有明确规定公务员所服务的机构类型。公务员的实际范围包括在中国共产党和各民主党派所属的党务机关、国家权力机关、行政机关、司法机关、政协机关履行公职且被纳入行政编制管理的工作人员。截至2015年底，全国共有公务员716.7万人[2]。

根据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在事业单位工作、拥有事业编制身份的工作人员，也是财政供养人员的重要组成部分。截至2014年5月，我国共有事业单位111万个、事业编制3153万人[3]。其中，根据《公务员法》第106条“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”的规定，一部分事业单位、人民团体、群众团体经公务员管理部门批准，通过公务员考试程序招录事业编制工作人员，参照《公务员法》管理。未进行“参公”管理的主要是面向社会从事公益服务的教育、科研、医护等人员，其数量占事业编制总数的85％以上。2011年分类改革启动之前，一般根据财政保障程度的不同将事业单位分为全额拨款、差额拨款两大类。此外还有少量自收自支事业单位，其中的大多数已经或者正在转为企业。

基本财政供养人员群体有两大特点。一是在组成结构上，事业单位工作人员占大多数。目前分类改革还在进行，财政对公益一类、公益二类事业单位的保障程度有所不同，全部或者主要由财政资金支持保障的事业单位及其工作人员规模还在调整变化。这些人员广泛分布在社会各领域，涵盖各地区、各部门、各层次。二是从行业上看，生产经营领域还存在一定规模的财政供养人员。近年来国家大力推进科技、文化、新闻出版等方面的事业单位转企改制，也核销了不少事业编制，但由于历史遗留、部门利益等因素，加上一些行业情况特殊，还是有一部分事业单位既从事生产经营活动、参与市场竞争获取利润，又获得财政资金的支持保障。

二、基本范围之外的其他财政供养人员

在公务员、事业单位工作人员范围之外，实践中还有一批工作在机关、城市社区、农村，以合同形式聘用，从事公共管理和服务，全部或者主要由财政资金支付其办公经费、工资福利，但不纳入行政编制和事业编制管理的人员。他们是实际意义上的财政供养人员，这一事实并不会因为他们没有编制而改变。本文将这些往往被称为“编外人员”的群体统称为其他财政供养人员。

（一）其他财政供养人员的类型

专业人员。主要是具备某方面专业技能，提供智力支持或者从事技术性含量较高工作的人员，一些地区试点的“聘用制公务员”“政府雇员”就是代表。比如，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定，政府雇员的职别分为“一般雇员”“高级雇员”“资深高级雇员”，录用标准是拥有大学本科以上学历的专门人才。再如，一些行政机关向社会聘请拥有律师资格的法律事务助理，在机关里全职上班，工资和福利待遇参照机关干部标准执行，经费由财政保障。《公务员法》第95、96条以及《聘任制公务员管理试点办法》都提出，机关在规定的编制限额和工资经费限额内，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。在实践中，试点聘任制公务员的主要还是专业性较强的职位，一般不占用行政编制。

辅助人员。主要是在党政机关从事辅助性、事务性工作的人员。比如，基层行政执法机关聘用的辅警、协管员等。他们参与行政执法工作，主要是协助执法人员从事勤务、事务等工作。以公安系统为例，全国公安机关行政编制为170余万，但各地为应对人民群众日益增长的公共安全需要，聘用了大量文职辅警和勤务辅警。据不完全统计，我国目前有各类警务辅助人员400万人左右[4]。

基层服务人员。主要是在城市和农村基层从事专职服务的社区工作者、大学生村官等人员。其中，社区工作者在城市社区党组织、居委会、服务站专职从事民政、综治、调解等工作，并与基层党政机关签订服务协议。根据《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，大学生村官的性质为“村级组织特设岗位”，目的是为加强农村基层组织建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人。截至2014年底，全国在岗大学生村官有18万人[5]。

聘用这些人员的经费来源不尽一致。比如，大学生村官的工作、生活等费用由中央和地方财政共同负担。对于辅助人员的经费来源，各地做法则有所不同。在一些地区由财政全额保障，如《苏州市警务辅助人员管理办法》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》等地方政府规章都作了明确规定。但也有一些地方动用财政专项资金、行政事业性收费甚至罚没收入支持。在不少地区，聘用治安协管员的经费来源于流动人口管理费，聘用交通协管员的经费来源于交通罚款返还。这些经费名为收费或者罚款，但依法应当上缴国库、成为财政资金的一部分。有些做法明显违反《行政处罚法》关于“收支两条线”、地方财政不得以任何形式向执法部门返还罚款的规定，但在实践中却成为大行其道的“潜规则”，为党政机关在编外聘用工作人员提供了经费来源。

本文没有将以下人员纳入研究范围。一是在党政机关工作、没有行政或者事业编制身份的后勤管理和服务人员。这些人员有两种用工模式，一种是拥有行政工人编制的司机等工勤人员，此类人员已随机关后勤体制改革以及到龄退休而逐步减少；另一种是通过合同聘用，在机关里从事打字、驾驶等工作的人员。二是基层群众自治组织成员。在一些地方，居委会、村委会成员的补贴部分或者全部由财政支付。但根据《城市居民委员会组织法》第17条和《村民委员会组织法》第6条规定，居委会、村委会成员领取的分别是“生活补贴费”和“补贴”，可见法律并没有明确将此类人员纳入财政供养人员的范围。第三，公立学校、医院、科研院所等在编制之外通过合同方式聘用的工作人员，所需资金主要来自于这些单位向社会的收费等。

（二）其他财政供养人员的性质、功能及管理模式

从性质上看，社区工作者、大学生村官等基层服务人员主要是在城市社区、农村从事管理和服务，工作性质比较明确。但专业人员、辅助人员承担着与机关公务员相同或者相似的工作，性质认定比较复杂。有学者认为他们是接受行政机关的委托、作为受托人履行职责[6]。而在行政法理论上，接受行政机关委托行使行政职能、办理行政事务的受托人，一般是行政系统之外的社会公权力组织或者私权力组织[7]。这些组织或者个人相对独立于行政机关，如根据《税收征收管理法实施细则》第44条，税务机关可以按照国家规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收。实际上，无论专业人员还是辅助人员都作为个体在党政机关内工作，不具有相对独立性，在公众眼里他们就是国家工作人员。此类人员在性质上更符合德国行政法中“行政助手”的理论特征。所谓行政助手或称行政辅助人（Verwaltungshelfer），是有关人员在行政机关指示下协助该机关处理具体事务，他们不以自己的名义独立对外行使公权力，是在机关内部工作、但又没有公务员身份的助手[8]。近年来，《苏州市警务辅助人员管理办法》等规章、文件也明确了这些人员的助手性质。

从功能上看，其他财政供养人员在公共管理和服务中的作用日益突出。他们中的大多数人珍惜机会，任劳任怨地干好本职工作。比如，辅警作为人民警察的助手，坚守治安群防一线，为维护社会和谐稳定做出了贡献。在一些地区，辅警抓获的违法犯罪嫌疑人占到被抓获全部嫌疑人的50％以上[9]。很多大学生村官积极推广科技知识，带领群众致富，得到了基层干部群众的赞誉。近年来，这些群体中的部分人员因为突出的工作业绩和感人事迹当选为各级人大代表，还有的获得了全国及地方“五一劳动奖章”“道德模范”等荣誉。

从管理模式上看，其他财政供养人员以合同为管理基础且规模呈逐渐扩大之势。这些人员不占用行政或者事业编制，他们与用人单位建立工作关系的基础是劳动合同，适用《劳动合同法》的有关规定。如果说基本财政供养人员管理的基础是以编制为表现形式的“身份”，那么其他财政供养人员管理的基础则是“契约”。近年来，各地区党政机关在编制之外通过合同方式聘用的辅助人员日渐增多。在一些地方的公安、城管执法、交通运输等部门，公务员与辅助人员的比例已达1:1、1:2甚至更多。在经济发达、财政实力雄厚且公共服务需求量较大的地方，多数部门都在用这种方式解决工作量大、人手不足的问题。

（三）其他财政供养人员存在的原因

一是政府职能扩张且编制有限，这是最主要的原因。我国是一个正在崛起的发展中大国，城镇化进程加快、流动人口增长、管辖范围扩大、社会事务增加、社会主义新农村建设等，都要求政府提供更多更好的公共产品，相应地就要求有更多人员履行职责。然而，我国公务员、事业单位工作人员是以编制为基础实行极为严格的管理制度，人员规模增长空间较为有限。在此背景下，通过合同手段在编制之外聘用工作人员成为常态做法。以公安交巡警为例，近年来全国公路总里程、机动车保有量、驾驶人员数量均有大幅增长，要解决急剧增长的公共服务需求与警力不足的现实矛盾，聘用辅警作为助手参与执法工作就是一个有效的办法。

二是部门利益驱动。一些党政机关的领导往往希望本单位工作人员越多越好，以形成“人多势众”的局面。这有利于工作开展，但实际上也是部门利益的表现。尽管中央明令禁止，但上级单位一般还是会以文件、项目、拨款等方式，明确或者暗示要求下级单位增加机构编制、壮大队伍。在行政编制有限的情况下，一些部门就积极推动立法，在法律法规中明确规定某项行政职能由事业单位承担。在事业编制也开始受到控制的情况下，很多机关单位就通过合同方式聘用人员。由于不占用编制、进退机制灵活，这种用人方式得到不少党政机关及领导的认同。

三是管理成本相对低廉。编外聘用的专业人员、辅助人员，在队伍建设、教育培训、福利待遇、招录辞退、法律责任等方面都没有统一明确的法律依据。特别是以辅警、协管员为代表的辅助人员，由于对思想政治素质、业务工作能力要求不高，薪酬待遇又相对较低，有的甚至没有参加社会保险，“同楼不同薪”“同工不同酬”现象比较突出。这也是有些党政机关即使有空编也仍然热衷于在编外通过合同方式招人的一个重要原因。

三、现行财政供养人员制度分析

政府管理工作涉及行政实体和程序法律制度。其中，实体制度侧重于权力结构、职能设定、人员编制等问题[10]。财政供养人员制度是行政法研究的重要内容。

（一）财政供养人员制度的基本特征

从内容上看，规范公务员、事业单位工作人员等基本财政供养人员的制度体系已初步形成，这些制度体现在法律、法规、规章、规范性文件中。调整财政供养人员的法律、行政法规可分为三类：一是具有普遍规范作用的共同性法律法规，包括《公务员法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《事业单位人事管理条例》等。二是规范具体行业领域内财政供养人员的专门性法律法规，包括《法官法》《检察官法》《人民警察法》等行业内普遍适用的法律法规，以及《教师法》《执业医师法》等行业内部分群体适用的法律法规。第三，“党管干部”是我国国家治理体系中的一条重要原则，因而《事业单位领导人员管理暂行规定》等中国共产党党内法规，中共中央、国务院及其有关部门单独或者联合发布的规范性文件，也是调整财政供养人员范围的制度依据。比如，2011年中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，国务院办公厅也陆续印发了相关配套文件，在这些文件指导下，事业单位分类改革全面推开。

从落实方式上看，以编制为规范调整的基础和对象。用编制的方式规范财政供养人员是我国古代就有的传统做法，《周礼》即职官编制法的雏形。在帝制时期，历代不仅职官编制有法，而且在开明之世都严禁突破法定的额数，违者处以刑责[11]。1949年以来，编制管理在控制财政供养人员的范围和规模上发挥了重要作用，邓小平同志曾作出“编制就是法律”的重要论断[12]。现行法律法规及“三定”规定就以编制为基础，规范公务员、事业单位工作人员的范围和规模，如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第6条规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据”。相比较而言，日本、中国台湾地区也十分重视通过定员、编制等方式控制财政供养人员的范围和规模，而英美等国侧重于从财政预算来控制。

从理念上看，严控财政供养人员的范围和规模是制度的核心精神。《公务员法》《国务院机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等制度所确立的原则，就是以最严格的标准控制财政供养人员的范围和规模。归纳起来：一是从严审批新设立的行政机关和事业单位机构编制。二是强化中央对全国机构编制的管理权限，行政编制的审批权限在中央，国务院机构编制部门审核中央单位的行政编制和地方各级行政编制总额。三是机构编制集中管理，凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都要经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或者党委、政府审批。四是探索机构编制实名制管理，严查“吃空饷”问题。正是这种严格控制的原则和制度措施，在一定程度上遏制了财政供养人员范围和规模随意扩大的趋势，有效应对了曾经困扰我国的“吃饭财政”现象。

（二）现行制度存在的问题

第一，规范其他财政供养人员的制度缺失。与相对完善的基本财政供养人员制度体系形成鲜明对比的是，适用于编制之外其他财政供养人员的制度比较缺失，这些人员的聘用、辞退、权利义务、工资待遇、法律地位等都缺乏明确、具体、专门的法律法规依据。有关权利义务的规定只能适用《劳动法》《劳动合同法》等。尽管《公务员法》《聘任制公务员管理试点办法》等对推行聘任制公务员提供了原则性制度依据，但只有少数地方制定了规章、文件，一些做法还处于试点阶段。由于制度层级和效力都比较低，关键问题缺乏上位法依据，各地做法也不尽一致。比如，有的地方规定必须在本单位编制数额内聘用人员，大多数地方则未作要求；有的地方明确辅警的经费由财政全额保障，有的则未作规定。制度上的缺失和粗放，直接导致了实践中的矛盾。

第二，编制紧缺与配置不合理现象依然突出。目前，各级机关公务员总量规模确定上，仍然以1993年中央机构编制委员会印发的《关于地方各级党政机构设置的意见》《关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》为基础，行政编制限额多年来一直不变，人员数量和结构调整余地空间小，难以满足时代发展需要[13-1]。编制紧缺与配置不合理，直接影响政府管理和服务的效果，“一方面，需要加强的重点领域和关键环节，有的人手不够，该管的甚至没人管；另一方面，已经弱化的领域，机构编制没有及时减下来，造成人浮于事”[1]。这几年，为强化食品药品监管、互联网安全等职能，相应增加了一些部门的机构编制，但调整力度还远远不够。一些行政机关只好聘用大量辅助人员参与执法工作，国务院关于“停止合同工、临时工从事行政处罚工作”“对不具备资格的人员，要坚决调离执法岗位”的要求某种程度上成为一纸空文①国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知（国发〔1996〕13号），国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政强制法》的通知（国发〔2011〕25号）。。

第三，行政成本难以得到有效控制。党政机关通过合同方式招聘的人员与公务员、事业单位工作人员一样，都要消耗财政资金和公共资源。除了少数地区外这些人员并没有纳入严格刚性的制度调整范围，在数量上没有得到有效控制，在入职、薪酬、待遇、管理、教育、辞退等方面也是各自为政，大规模增加了财政支付的成本，甚至造成财政资金的流失和浪费。也就是说，现在强调严格控制财政供养人员规模，实际上受到控制的只是纳入编制管理的公务员和事业单位工作人员规模，而非编制之外的其他财政供养人员规模。有人甚至预言：“如果没有法律约束，这支政府临时工队伍恐怕将永远‘临时’下去，成为政府机构和人员新一轮膨胀的基础。”[14]2015年印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定：“协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少”，但这样的要求在短期内恐怕难以落到实处。

第四，加剧寻租腐败和社会矛盾。以辅助人员为例，其社会地位不高、收入相对较低，更谈不上职业发展前景。现实生活的窘境，加上直接参与执法案件处理的便利，又缺乏有效监督，就有可能使这些尽管看起来卑微但接近权力的岗位被用来谋取个人私利。入职门槛低、管理不严、流动性大等因素，也导致一些辅助人员依法行政、服务便民等意识淡薄，工作方式简单粗暴，侵犯群众利益的现象屡禁不止。这些辅助人员在工作中的违法违规行为能不能适用法律法规对国家工作人员的追责条款，至今尚未出台明确统一的规定，各地做法不一致，在一定程度上也加剧了矛盾。

四、改革财政供养人员制度的必要性与可行性

实践中的问题和矛盾，对调整现行财政供养人员制度提出了迫切要求。我们要认真思考和论证改革的必要性与可行性，保证改革思路科学理性、切实可行。

（一）改革的必要性

一方面，财政供养人员的积极功能应当被承认。政府要有效履行管理职能、提供基本的公共产品，就必须有适当规模且高素质的财政供养人员队伍。近代以来各国政府职能扩张、财政供养人员范围扩大正是这个原因，我国改革开放和现代化建设以来历经多次政府机构改革和人员分流，但财政供养人员的范围和规模仍然呈整体扩大趋势，也是这个原因。多年来，社会公众在强烈呼吁压缩政府机构编制的同时，又迫切希望政府提供更多更优质的公共管理和服务。而从中央到地方，相当数量的机关公务员特别是在一线从事执法工作的人员则反映工作量大，法定工作时间之外的加班次数越来越多，一些单位通过“借调”“返聘”等方式增加人手的现象也越来越常见。其实，政府机构和人员的配备也是一门学问，有其自身规律。我国目前正处于经济社会转型、产业结构升级、城镇化进程快速推进、新农村建设持续深入的时期，从欧美等国历史来看，在这个阶段往往需要更加全面优质的公共管理和服务，所以也是财政供养人员范围和规模适度扩大的时期。而学界和新闻媒体经常提到的“小政府、大社会”模式，实际上是20世纪中后期西方主要发达国家应对新经济危机的办法。这一模式的前提，是这些国家已经完成工业化的任务，经济社会发展程度较高，社会结构、人口分布、政府职能都基本稳定，但财政供养人员规模确实比较庞大、也占用了过多的政府开支，因而需要适度缩减官员规模，将一部分公共管理和服务职能交给已经较为成熟的社会组织来承担。我们必须清醒认识目前所处的发展阶段，在顶层设计和制度建设中坚持实事求是的态度，理性判断财政供养人员的功能定位和实际情况，科学界定财政供养人员范围，确定其规模并完善相关制度，稳步推进改革。

另一方面，财政供养人员管理“从身份到契约”的转变是必然规律。长期以来，我国在财政供养人员管理上以编制为基础，通过严格计划和分配的模式实现行政和事业编制在各地区、各部门、各层级之间的配置。而“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的尴尬现象，以及党政机关用巨额财政资金聘用并发挥了积极作用的大量专业人员、辅助人员、基层服务人员，充分说明这种以身份为基础的管理模式已经不能完全适应国家治理的需要，调整思路、完善制度势在必行。改革的方向是在编制管理基础上更多地引入合同管理模式，加强对没有编制的其他财政供养人员的规范、管理和监督，这也是一些法治发达国家现代化进程中的理性选择。以美国为例，其政府雇员是指受政府雇佣的所有工作人员，按照不同的合同关系分为公务员、合约制人员、项目工作者、国防文职人员以及邮政服务人员。其中，公务员、国防文职人员属于相对稳定的文官系统，其他人员的合同因素更多一些[15]。值得注意的是，近年来编制管理在一些领域已经出现淡化趋势，部分地区也开始试点或者推广合同管理模式。2014年施行的《事业单位人事管理条例》没有用“编制”的提法，而是提出了岗位设置和管理的理念。北京等地方也在制订方案，拟保留高等学校、公立医院等事业单位性质，对现有人员探索不纳入编制管理。契约关系逐渐取代身份关系是人类文明进程的大趋势，也是中国走向现代化过程中要解决的基本问题。财政供养人员制度作为国家治理现代化的重要内容，其改革所面临的一个重大任务就是研究思考如何引入契约精神。

（二）改革的可行性

一方面，改革所需的配套制度已逐渐落实。财政供养人员管理体制，与机构编制、公务员、事业单位、养老保险等很多制度存在交叉。近些年来，政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革、群团改革等持续推进并取得积极进展。这些改革带来的权力结构优化、机构编制调整、管理方式创新、法律法规完善都为深化财政供养人员制度改革创造了条件、提供了保障。比如，机关事业单位工作人员养老保险制度改革，取消了延续多年的养老待遇“双轨”制度，有利于淡化体制内外的界限，为理念调整和制度创新奠定了基础；近年来各地公安机关制定并实施的执法程序规范，为警务辅助人员参与执法活动创造了条件。

另一方面，改革的收益大于成本。改革财政供养人员制度，需要加大对一些公共机构的投入力度，建立健全法律法规制度，保障有关人员合法合理待遇，这要求一定的财政支持。但与传统管理模式下财政资金使用效率不高甚至浪费、辅助人员管理失范所引发的寻租腐败和社会矛盾相比，所付出的代价则小得多[16]。改革之后，那些事实上由财政资金“供养”的人员在身份上会进一步明确，社会地位、薪酬待遇特别是思想认识和工作积极性都会有一定提高，对其教育、管理、监督也会更加科学规范。同时，一些主要从事生产经营活动的事业单位将转为企业，事业编制将被核销，“财政供养人员只减不增”的要求会继续落实。这必将有利于促进公共资源的合理配置，使财政供养人员更优质高效地服务于社会公众，因而改革的收益会远远大于改革的成本。

五、财政供养人员制度的改革思路

（一）加大行政编制调整力度并细化其核定标准

“政府在受到约束之前，必须要有实际做事的能力。”[17]实现行政编制在各部门和层级之间的优化配置，是有效履行政府职能、回应社会需求的重要任务。建议结合各地区的工作实际，将机构编制特别是近年来简政放权、群团改革之后所“富余”出来的机构编制向政府法制、食品药品监管、生态环境保护、城市管理执法等领域倾斜，满足人民群众对公共管理和服务的迫切需要。同时，加大行政编制在政府层级之间的调配力度，统筹考虑上级机关“瘦身”与基层一线“强身”的问题，重点强化基层执法部门和岗位，将机构编制这种“稀缺资源”配置到人民群众最需要、最可以发挥其应有价值的地方。有数据显示，2007年底至2012年底的五年间，全国行政编制增加了近50万个，主要投放给了地方政法系统、军转干部安置、口岸检验、涉疆涉藏等领域[13-2]。在严控机构编制的背景下，中央还是批准增加了这么多编制，说明经济社会发展对公共管理和服务的数量与质量需求很大、也很迫切。这是未来若干年里我们都难以回避的现实问题。

从长远来看，应当在已有制度的基础上构建更加科学理性的行政编制核定标准。具体来说，就是围绕若干个关键指标，通过科学定量的方法对各地区所需的公务员规模进行测算，细化行政编制核定标准。这些指标至少应当包括两个核心指标和三个参考指标。两个核心指标，即所承担的职能和日常工作量。日常工作量的测算，要根据具体机构和岗位的工作日志、会议记录、出警次数以及处理公文、案件数量等情况来统计。三个参考指标：一是人口规模，人是公共管理和服务的主要内容与对象，“为人民服务”是我国各级党政机关活动的宗旨。核定行政编制数量，人口规模是极其重要的参考标准。随着城镇化进程加快，人口迁徙的规模和速度都呈现出新的特征，计算人口规模时应当把户籍和非户籍人口、常住与流动人口，以及老年人口、留守儿童等各年龄阶段和特征的人口信息都考虑在内。二是经济社会发展程度，包括地区经济规模、财政收支、人均收入、城镇化水平、社会成员受教育水平、治安、卫生、交通等情况。三是地域特征，包括区划面积、民族分布、生态环境、自然资源等情况。有些因素还要统筹考虑，比如要根据区划面积与人口规模测算人口密度，地广人稀、地少人多的地方都要区别于普通标准。同时，还要建立编制核定标准的定期调整制度，使其全面及时反映经济社会发展情况和人民群众的需求。行政编制核定标准是一个综合性课题，需要法学、经济学、社会学、统计学等学科跨领域研究，为改革提供坚实的理论基础。

（二）深化事业单位分类改革

近年来，事业单位分类改革取得了实质性进展，但一些领域的改革还有待深化。改革的关键是围绕事业单位的功能定位，弄清楚究竟哪些单位和人员应当由财政资金保障，哪些应当排除出“财政供养”的范围。在未来若干年里，事业单位分类改革仍然是调整财政供养人员范围、缩减财政供养人员规模、促进公共资源合理配置的关键举措，改革还有很大的空间。这可以从三个方面突破。

一是研究解决实际承担行政职能的事业单位转为行政机构的问题。这些单位主要在基层，应当坚持行政组织法定原则，在核减事业编制的同时按照“1:1”或者相应标准适度扩大行政编制规模，确保有足够数量的、符合法定条件和资质的行政机关公务员履职尽责，参与公共管理和服务。同时，结合基层行政执法工作的特点探索设置行政执法专项编制，通过考试等方式实现现有人员的身份过渡。

二是结合行业体制改革，促进相关领域的事业单位转为企业。目前各级党政机关内还有不少从事后勤管理和服务的人员，有行政、事业、工勤等不同身份类型。建议结合机关后勤体制改革，在整合资源的基础上建立若干家机关后勤企业，逐步收回机关后勤管理和服务人员的编制，由机关向后勤企业购买服务。再如，结合军工科研体制改革，逐步推进那些运转机制灵活、成果受市场欢迎、符合条件的国有军工集团所属科研院所转企改制。

三是积极探索将承担行业管理职能的事业单位转为社会团体。目前我国还有一些承担行业管理职能、并与有关社团的职能存在交叉或者重合的事业单位。推动此类事业单位与相关社团整合，通过向社会提供服务的方式解决资金来源问题是必然趋势。2015年8月，中央发布足球管理体制改革方案，撤销国家体育总局足球运动管理中心，核销事业编制，相关职能与中国足球协会整合，协会依法独立运行[18]。这为此类事业单位的改革提供了参考示例。

（三）建立公务雇员制度

在公务员队伍之外配备辅助人员参与公共管理和服务，是近代以来一些国家应对政府职能扩张的重要举措。在法国，19世纪以来就产生了无正式职称的辅助人员（les auxiliaires）群体，不具有公务员身份但在政府机关从事辅助性工作。二战后，法国政府进一步认可这些人员的地位，并立法保障他们的权益，使其待遇逐渐接近公务员待遇[19]。我国经济社会发展、城镇化进程加快、公众权利意识提高的形势，对公共管理和服务提出了更高要求，也迫切需要有大量具备资质的人员承担起这些职能。正视实践中存在的专业人员、辅助人员、基层服务人员群体，承认他们的价值并赋予其适当身份地位，是理性务实的安排。建议以所承担的职能、日常工作量且难以通过政府采购方式解决为标准，详细测算各地区各部门公共管理和服务的需求，通过法定程序将那些没有行政和事业编制、事实上主要由财政资金支持保障的人员纳入法律承认的财政供养人员范围，加强对这些人员的培训、管理和监督。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出：“规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等”，这是党中央、国务院顶层设计的纲领性文件首次明确执法辅助人员的改革方向。建议以此为契机，总结一些地方的做法和经验，通过设置公务雇员等方式把这些人员“管起来”，并且要想办法“管住”“管好”，解决基层数百万事实上财政供养人员的身份问题，进一步发挥他们的作用。

建立公务雇员制度的具体思路：一是在类别上，可以分为专业性、辅助性、基层服务性三类。专业雇员主要是具备一定专业知识和技能的专家型、技术型人员，如从事党政机关法律顾问工作的律师、城市建设规划师、外语或者民族语言翻译等；辅助雇员主要在基层党政机关从事辅助、协助、事务性工作，如辅警、协管员等；基层服务雇员主要是在城市社区、农村工作的社区工作者、大学生村官等。同时，还要在符合现有法律规定的前提下理性界定公务雇员的职责权限。特别要明确哪些职能必须由入职标准更严格、纪律约束更强的公务员实施，哪些职能可以由辅助人员实施。比如，结合《人民警察法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等将公安机关职能细分为必须完全由警察行使的保留职能、可以由辅助人员行使的辅助职能。涉及公民人身自由权、住宅、通信自由和通讯秘密、私有财产权的行政处罚、行政强制措施、刑事侦查等职能，必须由人民警察承担。警务辅助人员可以在人民警察指挥和监督下，承担交通疏导、秩序维护、数据采集等职能。

二是在管理模式上，实行合同制与员额管理。鼓励签订三年以上合同，减少人员的流动性和不确定性。所需员额要根据有关标准认真测算，按程序规定报机构编制、财政、人力资源社会保障部门审核，防止随意增加雇员人数。同时，要研究建立员额的动态管理制度，根据用人单位职能、日常工作量等情况调整及时增减员额，用人单位还可以在官方网站上公开雇员姓名等信息。在日常管理上，要对年龄、学历、身体素质、道德素养等任职条件提出要求，并明确工资待遇、权利义务、法律责任、教育培训等内容。

三是在经费使用上，加强财政部门对人员经费的总量控制。每个单位所雇用人员的经费总额，由财政部门根据人员数额和经费标准核定，纳入预算管理并加强审计监督，要改变动用罚款返还、专项资金等支付公务雇员工资福利的做法。

（四）完善财政供养人员法律法规

组织法制确定国家机关成立缘由、权力来源、法定权限，进而规定该国家机关的机构设置与人员配备，是对国家权力主体的规范，无疑是法治中国最带根本性的问题之一[20]。财政供养人员制度是组织法制的重要组成部分，其设立基础、本质特征及功能定位，决定了其改革调整必定直接关系政府治理能力和水平，直接关系公共资金和资源的配置，直接关系数千万人的权利义务并间接影响十几亿人的日常生活。改革所涉及的权力配置、权利保障、结构转型、制度建设等问题，都是应当在法治框架内调整和规范的内容。目前，各地区各部门在财政供养人员问题上已有很多创新做法，应积极总结经验，及时写入法律法规，避免把好的做法和经验只停留在会议材料、领导讲话和改革文件里。

目前，规范公务员和事业单位工作人员的法律法规基本成型，重点是完善已有制度，提高法律法规的科学性和可操作性。比如，《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》只是笼统规定行政机构的编制依据“职能配置和职位分类”或者“所承担的职责”，按照精简的原则“确定”或者“核定”。但职能、职责只是确定机构编制标准的一个方面，不可能作为唯一标准，所以此类条文就要进一步完善。同时，要研究制定公务雇员方面的法律法规，将原则、理念、实体和程序性制度等确立下来。还要通过修改法律法规、制定司法解释等方式，处理好《刑法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等适用于公务雇员的问题。

改革财政供养人员制度是一项长期的系统工程，关系人民的负担，也需要思维理念的调整。在社会公众和舆论日趋理性的形势下，应当采取有效办法客观地解释和宣传财政供养人员的积极意义。让越来越多的人认识到财政供养人员“是社会的财富而不是负担”“是积极的生产者而不是单纯的消费者”[21]，以取得人民群众的理解、认可和支持，使改革创新与制度建设具备深厚广泛的民意基础。