影响失地农民市民化的主要因素及其化解

周建瑜

(中共四川省委党校，四川成都 610071)

影响失地农民市民化的主要因素及其化解

周建瑜

(中共四川省委党校，四川成都 610071)

失地农民是中国改革开放后伴随着城市化进程而出现并不断壮大的一个特殊社会群体，失地农民问题是一个包含了经济利益、社会权益、政治权利及文化融洽、社会和谐等内容的综合性问题。失地农民无论是作为一种职业的“农民”还是作为一种社会身份的“农民”，要真正把角色转型为“市民”，必须通过外部赋能与自身增能，既获得外在资格的市民化，又获得内在素质的市民化，实现自身在生存方式、生产方式、生活方式、思维方式和身份认同等方面的市民化转型，才可能适应城市，成为合格的新市民。笔者主要对影响失地农民市民化的因素进行分析，并提出解决思路。

城市化;失地农民;市民化

土地非农化、农民市民化成为了城市化进程中的必然产物。失地农民市民化，是指农民向城市转移并逐渐转变为市民的一种过程和状态，它不是简单的城乡人口结构的转化，是农村人口转化为城市人口的过程，是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化。当前，影响失地农民市民化的主要因素有哪些?笔者试图通过调研分析，并提出解决思路。

一、“失地农民”概念界定

“失地农民”从字面理解就是指失去土地的农村居民。他们失去的土地包括退耕还林、退耕还牧的部分土地，包括因自然原因而损毁以致无法再继续耕作的土地，还包括建修道路、绿地等公用设施或者是扩大城市城镇规模而被各级政府征用或被单位及个人租用的土地。

这里所讨论的“失地农民”，我们主要把它界定为在城市化进程中城郊结合部土地被政府有偿征用而失去土地使用权的农村居民。换句话说，失地农民是指在国家建设和城市化过程中，失去土地以及与之相关的一系列权益后，尚未完成市民化仍然保持一定农民身份的人。严格地说，这里仍使用失地“农民”这一说法是不妥的，因为在绝大多数城市中特别是处于城郊结合部的这一特殊群体在失去土地之后其身份就已经从“农村居民”转变成了“城市居民”，但是，由于中国根深蒂固的二元经济结构以及其他政治、社会因素，虽然在城市化进程中城乡结合部的被征地农民在身份上已经是城市居民，但他们在生活方式、工作选择、权利待遇、休闲娱乐等方面处于显性的或潜在的不利境地，在本质上他们依然是城市边缘人，仍然没有真正融入其所在的城市，同时为了与原有的城市居民相区别，我们还是沿用了人们的习惯称谓——“失地农民”。

1．失地农民的非农民属性

传统意义上的农民是拥有土地，居住在乡村，并主要从事农业生产，以农业收入作为其主要的收入来源和家庭保障的人群。但是，失去了土地的农民，在上述诸方面都发生了变化，已不是完全意义上的农民了。主要表现在:

⑴失去了最主要的生产资料—土地。失地是指失去土地的使用权。在我国现阶段，土地为农民提供着基本的生活保障，为农民提供着在农业就业的机会，为代际农业人口提供着生存劳作的权利，土地收益是绝大多数农民收入中最基本、最稳定的部分，是解决温饱的根基。农民一旦失去土地，也就失去了全部，真正成了一无所有者。

⑵职业和就业方向发生了重大变化。拥有土地的农民，就业方式主要是从事以土地为载体的种植业和养殖业等，尽管家庭中的剩余劳动力农闲时也从事一些非农产业(进城务工)，但他们主要还是从事农业产业，非农就业只是农业就业的一种补充形式。然而失地后由于职业的断裂和基本权益保障的缺失，农民的特征没因失地而丧失，农民性得以部分和短暂的保留，只是失地的“农民”，在非农化过程中，造成了身份和职业的脱离，职业多样化趋势加大。

⑶收入来源呈非农化和多元化倾向。在我国城乡一元结构下，土地收益是农民收入中最基本、最稳定、最重要的部分。随着土地的丧失和就业领域的变化，失地农民的收入结构也发生了较大地变化。其收入来源有失地补偿的资金利息收入，有投资非农产业的经营收入，有务工收入，有不动产租赁收入，有落实了社会保障的基本生活收入。收入的不确定性的风险性也在加大。

⑷家庭支出数量与结构发生了明显变化。农民在失地之前的家庭生活中，粮食、食品、蔬菜、水果、肉、禽、蛋、奶等主要食品与副食品消费，主要是自给自足。食品采购仅限于日常的盐、醋、糖、茶等，开支只占整个家庭开支中很少的一部分。失去土地后，农民由农村生活开始向城市生活转变，家庭支出数量和结构必然发生显著地变化。据我们对成都城郊失地农民家庭开支细目的调查，征地后的食品支出占家庭总支出的26．6%，居首位;教育支出为14．7%，居第二;之后依次为水电煤及日用品开支占 12．5%，通讯费占11．2%，医疗保险和文体娱乐开支各占5．8%。可以看出，失地后农民的家庭支出数量增加了，结构发生了变化。

⑸从土地保障开始向社会保障转化。农村土地既作为农民最主要的生产资料，同时，又成为支撑农村家庭保障的物质基础，担负着生产与保障双重的功能。失地农民面临着由于劳动能力下降而必须解决的养老问题，面临着由于缺乏医疗保险和社会统筹而负担日重的医疗费用支出压力，面临着由于重新择业、就业而受教育和接受培训的现实需求。由于土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度的不同步、不配套，失地农民绝大多数没有享受到国家和政府提供的社会保障，成为游离于社会保障体系之外的群体。

⑹住房及居住环境发生了变化。按政策规定，拥有土地的农民都有属于自己使用的宅基地，只要符合国家的用地政策和村委会的有关规定，他们就可以在自己的宅基地上投资建房，无需再缴类似城市的土地转让金、城市配套费等费用。而且农村的住户一般都是独家独院，住房比较宽敞，上下水、采暖等设施自成体系，占地相对较多。而在城郊或城中村改造中，许多农民的住房被拆迁了，有的就地安置，有的异地安置。近郊和城市，一般是小区中的单元楼房。极少数的采取全货币化补偿，自由购买商品房。失地农民进城的居住环境从以前的独家独院，变成了单元楼房，人口居住密度增大，市政基础设施一体化，物业管理社会化。居住环境发生了重大的变化。

2．失地农民的非市民属性

既然失地农民与传统意义上的农民，在生产、生活、就业、收入等各个方面都存在差异，已经不再是完全意义上的农民了。那么他们是市民吗?市民从地域上来说，指长期居住在城市中的人口，主要从事第二、三产业，享受社会保障。而在现阶段，失去土地的农民与市民相比，尚存差别，他们也不是真正意义上的市民。

⑴与城市居民相比在经济上的差别。失地农民与城市居民在经济上的差别，首先表现在收入水平上。失地农民一方面失去了主要收入来源土地，另一方面又无固定的职业，除少数人从事个体和自己创办企业外，大多数人总体收入水平有所下降，且不稳定。而城市居民基本上有自己相对稳定的职业和相对稳定的工资收入，再加上住房、医疗、卫生、养老还有奖金、劳保、津贴等各种福利，收入水平远远高于失地农民。失地农民在交通、通讯、教育、文化娱乐、住房条件、医疗保障、消费品档次等方面，都与城市市民有很大的差距。

⑵与城市居民相比在社会制度上的差别。首先，户籍制度上的差别。失地农民尽管大多持有的是“农转非”户口，他们在城市务工或居住都要受到诸多的限制，原因就是他们没有城市户口。其次，住房制度上的差别。政府在购房方面没有对失地农民的优惠政策，甚至连少得可怜的经济适用房和廉租房，也与他们无缘。市民在购房时有来自政府和本单位的各种优惠政策，比如银行贷款、房价优惠等，而失地农民根本无权享受。再次，劳动保护制度上的差别。失地农民在城市务工，难以享受应有的劳动保护，拖欠农民工工资、工伤得不到救治的现象大量存在。城市市民，不仅享有国家规定的相关劳动保护权益，在出现劳动纠纷时，还有工会、劳动监察部门等进行投诉和维权。最后，兵役制度上的差别。一方面，市民当兵的相对比率高于农民;另一方面，城市兵服役期满后回到城市，都会优先安排就业，失地农民子弟，兵役期满，复员回来后的身份，仍然是农转非，工作没有着落。

⑶与城市居民相比在文化和政治参与的差别。在文化教育上，城市居民受教育的时间比较长，文化程度比较高，而农村人口受教育的程度普遍偏低。市民具有先入的优越心态，在感情上自认为自己才是城市生活的主人，不愿意接受这个外来的群体，不愿意与他们一起共享城市资源，也惧怕又多了一些潜在的和现实的竞争对手。失地农民作为一个特殊的群体，心理上的自卑、自闭，会造成人际交往上的障碍，往往忽视自己的民主权利，或不知道如何行使自己的民主权利与社会管理参与权利。失地农民与城市人相比，存在着较大的政治权利或参与上的落差。

目前，在多数的城镇，失地农民在失去了农民身份后，却并未完全获得市民待遇。他们变得既不像农民也不像一般的市民，更不像失业工人一样获得“三保”。他们处于“市民——农民”的夹缝里。他们的思想观念、生活方式并没有发生明显的变化，并因为就业和社会保障问题而徘徊在城市的边缘。因此，中国城市化的发展，特别需要通过失地农民的市民化过程，来解决由此引发的一系列社会问题。

二、“失地农民”向“市民”转化的主要指标

所谓失地农民市民化指在我国现代化建设过程中，由于城市化的发展导致土地被征用从而被动进城务工或进入乡镇企业的农民，在身份、地位、价值观、社会权利及生产生活方式等方面向城市市民的转化过程，也是实现由传统乡村文明向现代城市文明转变的社会变迁过程。失地农民市民化至少有两层含义:一是外在资格的市民化，指失地农民在生活空间上和户籍身份上向市民的转化，这是形式上的市民化，因而是一个短暂的过程;二是内在素质的市民化，指失地农民在思想观念、行为方式和生产生活方式上向市民的转化，这是内涵上的市民化，因而需要一个长期的过程。

失地农民市民化的内涵，主要包括职业的转换，生活环境的转变，身份的转变，保障方式的转变，思想观念的转变，工作方式的转变，交往方式的转变，人口素质的转化等方面。根据“农民”和“市民”特质的类型化比较和中国的实际情况，“失地农民”向“市民”转换主要包括以下五个指标:

1．思想观念

城市是个多元社会，是不同思想观念的交融点;城市又是个开放系统，每天都要进行大量的对外交流，市民的观念也更具有弹性和适应性。同时，城市市场经济发达，各个领域充满竞争。这些对长期居住在农村的人口来说，都是必须要面对的现实问题。市民化的农民必须改变传统的人生态度、价值观念，在思想上走向开放，感情上富有理性，拥有积极的心态和进取的精神。

2．人口素质

人口素质是衡量农民和市民群体质量的集中体现。它包括身体素质、思想道德素质和科学文化素质三个方面。在农民与市民两个群体属性差异上，科学文化素质的差异表现得最为强烈，也是农民角色改变的基础。

3．行为方式

在向市民转化过程中农民生活方式与行为方式上的转变主要体现在以下几个方面:一是生活的散漫性和无序性转变为有节奏性和条理性;二是生产的季节性观念转变为严格的工作时间观念;三是以血缘、地缘为主的人际交往转变为以业缘为主的人际交往;四是农业生产的固定性转变为职业角色的易变性。

4．社会权利

长期以来，中国“农民”与“市民”是两个完全不同的权利群体。农民市民化就是要在社会权利上实现平等对待，给他们与市民同样的公民待遇。市民化的农民一方面要熟悉并严格遵守各种规范，另一方面要能够运用法律武器来维护自己的权利，争取与市民同等的社会权利。

5．生活质量

提高农民生活质量是农民市民化的重要内容，也是最根本的目的。农民市民化说到底就是为了打破农村与城市、农民与市民之间的差异，让农民真正享受城市化、现代化所带来的幸福生活。

失地农民市民化的实质在于其思想认识、生产与生活方式的本质的转变，是现有的传统失地农民在身份、地位、价值观、社会权利，以及生产与生活方式等各方面全面向城市居民的转化，是失地农民社会文化属性与角色内涵的转型过程，也是城市各种社会关系的重构过程。失地农民市民化的目标是在城乡一体化基础上最终消除城乡差距。

三、失地农民市民化的现实困境

在残酷的市场竞争下，农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列诸如安身立命之所、就业机会、重要的财产和财产权利、农民集体成员权等，因为农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等方面的权利和利益，都会因为失地而受到不同程度的损害和影响。这些也是当前失地农民市民化的不利因素。

1．失地农民就业缺乏竞争力

在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。这可谓是失地农民市民化发展面临的最大问题。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍偏低，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”;不少人即便暂时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。尤其是男40岁、女35岁以上的失地农民，陷于一种失地、失业、难创业的境地。部分失地农民依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神;部分失地农民存在着“高不成低不就”的就业观念。就业问题不能解决，失地农民就没有经济来源，不能生存，更谈不上发展。

2．失地农民生活趋于困苦

失地农民转变为市民后，生活负担重，增加的是生活成本，减少的是收入来源。虽然从短期看，一次性安置费能维持一个时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但毕竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。由于城市生活消费支出明显高于原来的乡村生活消费，造成失地农民生活水平明显下降，城市的生活方式对他们来说成了一种负担。随着安置费用逐渐用完，很容易陷入生活无着落的困境。

3．失地农民保障与市民相比尚存差距

对失地农民这个群体而言，失去了土地，就意味着他们建立在土地之上的集体保障也随之瓦解。因为一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率更低。特别是现在的家庭正向核心家庭方向发展，传统伦理道德观念淡化，家庭成员减少，这又大大削弱了家庭保障的能力。在自主经营和创业方面，失地农民和城市居民一样承受着市场经济的巨大风险。如果他们的社会保障问题解决不好，必然引起他们对社会的不满，进而影响社会的稳定，有悖于和谐社会的构建。

4．“失地综合症”不利于失地农民素质提升

失地农民由于长期居住生活在相对保守、传统的农村地域空间，进入城市，受到冲击最为强烈的是其长期形成的小农意识。小农意识表现在价值观上即是把自然、祖宗、个人权威置于自己之上。表现在生活上是畏人言、畏天命，自然崇拜、祖宗崇拜、个人权威崇拜;求稳、忌变，怕风险、满足现状、甘于平庸、不愿出头的惰性心理和软弱人格;在处理人与人关系时，他们常以自我为圆心，以血缘、亲缘、地缘为半径把周围的人划分为距离不等的“圈内人”与“圈外人”。他们对待“圈内人”与“圈外人”奉行不同的甚至完全对立的道德准则，往往以是否有利于“圈内人”的利益为标准来判断评价自己和他人的是非善恶，以情感代替理智，价值判断代替事实判断，民主法制观念淡薄，现代契约精神和组织意识缺乏。失地农民被城市化的生产生活冲击，极易引发“失地综合症”。不少失地农民表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至有个别还参与赌博，染上不良恶习。所有这些乡土文化及其与城市文化的巨大差异都严重制约着失地农民的角色转变和市民化的顺利实现。

5．歧视性政策影响失地农民市民化

失地农民相当一部分是以农民工身份进入城市寻找工作，但目前城市的一些歧视性政策导致相当一些城市企业在用工制度、劳动管理、工资制度和社会保险制度上歧视农民工，对农民工做最低限度的支付甚至拖欠、克扣农民工工资，有意将农民工放置在劳动条件极其恶劣的场所，致使工伤事故频繁发生，与此同时，失地农民缺乏工伤、住房、失业和医疗等保险。在针对失地农民的养老保险方面，依然存在着一定程度的不合理性。例如一些地方的做法是到一定岁数(如男的60岁以上，女的50岁以上)的老年人在失地时就自然会由政府提供养老保险，而在这年龄段以下的人则需要在一定年限内自己出钱来买养老保险。这些失地农民认为他们所得的征地补偿费标准本来就很低，同时，在投保和回报之间还有一个断档的过程，因此多数人不愿意自己出钱去买养老保险。同时，失地农民的最低生活保障和贫困家庭医疗救助的政策措施方面，往往存在着分配不合理、对象不公开、救助不到位等等问题。所有这些征地过程中出现的不公平、不合理的现象和社会保障制度缺陷都使失地农民在心理上产生抵触和不满情绪，增加了失地农民的生存成本和心理压力，造成失地农民市民化障碍。

四、推进失地农民市民化的主要思路

失地农民市民化正是基于农民向市民转化的多维性和复杂性，基于历史与现实的差异性及消解的过程而提出。对失地农民来说，市民身份的取得，一方面提供了改变传统生产生活方式，加快了向现代文明转化步伐的契机;另一方面也承担了经济转型、制度变迁和生活方式改变的成本与代价。针对失地农民问题的复杂性、过渡性，国家在解决失地农民问题时应当有近、中、长期应对之策。

1．增加失地农民市民化的制度安排

社会主义新农村建设将是失地农民市民化的一个最重要的舞台和载体。长期以来中国走了一条大城市优先发展的道路，政府把有限的资金优先投入到大城市，使得农村城镇化得不到政府的有效支持，农村城镇化水平很低。基于中国在较短时间内无法通过快速提升城市化水平，又必须尽快摆脱失地农民贫困状态的现实，建设社会主义新农村战略被视为既是加快步伐改变目前农村落后面貌的战略，又是积极创造条件推进城镇化建设的战略。通过新农村建设，以经营小城镇为主导，以小城镇经营带动农村经济为经营目的，这样城乡统筹发展，加快农村产业化和工业化的发展，必将推动农村城镇化上一个台阶。

实现一体化是失地农民身份转换的制度保障。这里的一体化是指失地农民在从农民向市民的转化过程中，享有与市民无差异的、同等国民待遇的制度安排。这种一体化的制度安排包括:一体化的户籍制度、一体化的社会保障制度、一体化的劳动就业制度、一体化的教育卫生医疗制度、一体化的民主政治与管理参与制度。当然，目前对失地农民来说，一体化的制度安排，还不可能在短期内实现。但是，其中比较紧迫和关键的制度要求是，户籍制度与社会保障制度的改革，城乡一体化的、统一的劳动力市场的形成。

政府不能忽视、无视或否定失地农民在市民化进程中表现出或提出的有关生活、权利等的新的愿望和需求，要主动、积极关心失地农民的生活，尽力让他们像城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起他们未来的生活，解除农民对失去土地后的恐惧心理以及对现实的不安全感，促使失地农民形成对城市的归属感、认同感，尽快融入城市生活。

2．增强失地农民市民化实施的系统性

对失地农民市民化的综合指数的评价过程告诉我们，失地农民市民化是一个非常复杂的过程，是一项复杂的社会系统工程。既要解决思想观念、行为方式的问题，又要解决提高素质、社会权利的问题，还要解决提高生产生活质量和社会普遍参与度的问题。外在的制度导入和政策扶持，在农民市民化的初期将起主导作用，但是目前仍面临认识障碍、信息障碍和农民自身的素质障碍等。因此，失地农民融入城市需要政府首先完善现有的政策体系，确保平等对待失地农民的各项法制及政策得到落实，通过法律赋予的行政权力来纠正损害失地农民权益的现象。特别是征地过程中对失地农民的土地权益要进行有效保障。同时还应当制定解决失地农民问题的长远规划，提出失地农民问题的解决思路与科学合理的方案，并付诸实施。

3．打造失地农民融入城市的有效平台

改造社会氛围，营造让失地农民融入当地社会的软环境。传统城乡分割的制度安排造成的城乡居民之间的社会心理隔阂很难在短期内消除。随着城市化的大步推进，城郊农民与市民的生活空间逐渐趋于同质，他们的个人社会位置、社会属性、社会身份也随之发生转换，职业、观念、生活方式与市民趋于接近，但制度安排的惯性使他们仍然被城市居民看作是农民，两者在心理意识上存在着高度的疏离感。而这种疏离感的消除，涉及到农民的思想观念、思维方式、心理特质、文化特质等深层次内容的转换，是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响失地农民与原市民关系的潜在隔阂，城市社区应将失地农民视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让失地农民与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除失地农民与市民的精神文化隔阂，最终实现失地农民与当地居民融为一体。

4．强化提高失地农民综合素质的教育培训

目前我们在对失地农民的教育培训方面更关注失地农民职业技能的培训。要通过办学习班、开讲座、动用大众传媒的办法，让失地农民正确认识就业形势，帮助失地农民分析自己在就业市场中所处的位置，教育引导失地农民强化自我发展意识。这些是实现失地农民市民化的显性要求。同时，冲破小农意识，树立市场意识、法律意识、民主观念等现代市民意识是失地农民市民观教育的重要内容。政府必须主动向失地农民灌输更多的现代意识，尽快使他们树立起现代市民观。这也是失地农民市民化的隐性要求。政府要通过硬件和软件两个方面的努力，引导“洗脚进城”的失地农民不仅从身份上，而且从思想意识和情感上，实现从传统农民向现代市民的转变。各街道办、社区基层组织要扩大失地农民文化活动空间，多开展反映新思想、新观念的文化活动。以社区、企业为龙头，建立专门面向失地农民的市民学校，定期宣传市民观念，培养他们的市民意识，帮助他们革除小农意识。还可以把失地农民组织集中起来，围绕做合格市民的议题，充分发挥自身的主观能动性，问题大家摆、是非大家辨、道理大家讲、答案大家找，在集思广益中树立信心，通过自我教育，强化自我意识，推促其市民观的形成。

(责任编辑:吴兵)

C912．81

A

1008-5955(2016)04-0097-05

2016-11-28

周建瑜(1963-)，女，中共四川省委党校、四川行政学院编审，《中共四川省委党校学报》副主编。