精准扶贫视角下我国产业扶贫现状、模式与对策探析——基于湖南省湘西州的分析

范东君

(湖南省社会科学院农村发展研究中心，湖南长沙 410003)

精准扶贫视角下我国产业扶贫现状、模式与对策探析
——基于湖南省湘西州的分析

范东君

(湖南省社会科学院农村发展研究中心，湖南长沙 410003)

产业扶贫;精准扶贫;湖南省湘西州

大多数贫困地区自然条件较差，贫困程度较深，近些年来，中央和省级政府对贫困地区投入了大量财力、人力和物力，取得了较大的成绩，但贫困问题依然比较严重，贫困地区产业发展滞后，贫困户可持续增收能力不足。结合精准扶贫的要求，通过对湖南省湘西州产业扶贫成就和问题的分析，总结出三种产业扶贫模式，提出了推进产业扶贫的政策建议，确保扶贫成效可持续。

产业扶贫是促进贫困地区产业经济结构调整，增强其自身造血功能，推进贫困地区经济发展，不断增加农民收入的根本途径。产业扶贫开发模式，是以市场为导向，以产业发展为支点，通过培育壮大当地特色优势产业，大力扶持龙头企业，实现产业化基地带动农民增收致富的扶贫开发。产业扶贫力求将地区产业发展与精准扶贫相结合，更好地实现政府引导作用与市场资源配置决定性作用的有效结合，把现代农业发展要求与扶贫对象特点结合起来，走一条“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人穷人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的精准产业扶贫新路子，充分发挥各职能部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点。产业扶贫是精准扶贫的有效途径和核心驱动力，也是脱贫致富的必由之路。它把外部支持与内部动力相结合，会大大提高扶贫资金使用效率，充分调动贫困地区劳动力发展的主动性和创造性，通过产业发展，带动贫困地区改变落后状况。改革开放以来，我国持续开展实施了一系列专项扶贫开发项目，探索出了一条“政府主导、社会参与、地区协作、自力更生、开发扶贫”具有中国自身特色的扶贫开发道路，取得了举世瞩目的成就。但我国扶贫开发任务仍然非常艰巨，贫困线标准下的贫困人口数量还较多，而且贫困地区经济社会发展很不平衡，地区间相对贫困问题日益凸显。尤其是以武陵山片区、罗霄山脉为代表的扶贫开发集中连片地区、重点县、粮食主产县等区域的贫困问题仍然十分突出。

“十三五”期间，贫困地区经济发展既存在诸多优势和机遇，也面临着一系列问题与挑战。国务院扶贫开发领导小组在2012年公布的最新全国592个贫困县中，中部省份217个，西部省份375个。2013年习近平在湖南湘西州考察时首次提出了“精准扶贫”这一概念，可见农村贫困问题在全国依然十分突出，按照人均年收入2300元的标准，截至2015年全国仍有贫困人口7000万，贫困发生率仍有6%左右;集中连片特困地区和粮食主产县脱贫致富压力较大，纯种粮农户年人均可支配收入很难超过1000元;近些年来，投入资金与发展需求之间矛盾日益凸显，目前各省的财力与中央财力之间不协调，扶贫开发主要依靠中央财政投入的现状还没有得到根本性改变。全国贫困人口数量能否持续大幅度减少，生产生活条件能否不断改善，社会事业能否实现全覆盖，关系到脱贫攻坚任务的实现。同时，对于构筑具有地区发展特色的扶贫开发模式，确保“十三五”期间全国全面建成小康社会具有重要的意义。

一、产业扶贫取得的成就

为贯彻落实党的十八届三中全会和习总书记考察湘西自治州扶贫工作的指示精神，切实加快贫困地区产业发展，帮助贫困农民持续稳定增收，奠定全面建成小康社会和实现“两不愁、三保障”目标的坚实基础。近些年，各省坚持把解决低收入人口的增收问题和生态移民搬迁及其就业作为扶贫开发的重点，通过项目带动，政府引导，社会参与，整村推进，扶贫开发工作力度不断加大，按照“一村一品，多村一品”的工作思路，大力实施产业扶贫，全国扶贫开发取得了显著成效。

1．特色产业基地规模不断扩大

近些年来，各省按照开发式扶贫的重要内容和根本要求，因地制宜，大力发展地区特色产业。例如，湖南省湘西州充分利用武陵山片区的优势资源，大力挖掘其特色产业资源，注重培育市场前景好、特色资源优势明显、辐射带动能力强的产业。目前，湘西州已形成水稻、旅游、茶叶、中药材、油茶、特色水果、高山蔬菜、畜禽养殖、烟叶、手工艺品等一批重点优势产业，产业规模不断扩大。截止2015年底，全州粮食播种面积182．59千公顷，油料种植面积60．88千公顷，以柑橘、猕猴桃、烟叶、茶叶、蔬菜、百合、油茶、中药材为主的特色产业基地达240万亩，以湘西黄牛、湘西黑猪为主的特色养殖业逐步壮大。大湘西旅游资源不断增多，乡村旅游资源开发力度不断加强。特色产业产值不断增加，全州2015年林业增加值3．6亿元，牧业增加值12．7亿元;渔业增加值1．4亿元。目前，全州以推进精准扶贫为契机，大力培育茶叶、特色水果、中药材、畜禽养殖等基地，形成了比较稳定的致富产业。

2．农产品品牌效应日益凸显

近些年来，随着农产品竞争日益激烈，对品牌的打造日益重视，各省各级政府和企业积极努力培育和打造了许多具有地方特色的农产品品牌和驰名商标，大大提高了农业企业的知名度和市场竞争力，为农村经济发展和农民增收做出了重要贡献。例如，湘西州截止2015年，全州有省内知名优势农产品30多种，已获得中国驰名商标2个，获湖南省著名商标17个，湖南省名牌产品7个，通过无公害认证的品种达66个，“龙山百合”、“酒鬼酒”、“湘西黄牛”、“保靖黄金茶”、“古丈毛尖”、“泸溪椪柑”、“湘西椪柑”、“湘西猕猴桃”荣获国家地理标志产品注册的特色农产品。此外，湘西州中药材和生物种类丰富，其中茯苓、天麻等中药材产量居全国第一，素有华中“生物基因库”和“中药材宝库”之美誉。

3．农民增产增收步伐不断加快

农民增产增收是产业扶贫的根本目的。近些年来，全国各级政府和相关职能部门采取强有力措施，出台了一系列扶贫政策，不断强化了产业扶贫力度，大大加快了现代农业的发展，使得农村自我造血功能不断增强，大大促进了农业增效和农民收入增加，不断改善了农民的生存生活环境，使一大批农户摆脱了贫穷落后的境况。通过大力扶持贫困地区特色农业、文化旅游等产业发展，鼓励农业规模经营主体与贫困农户建立紧密的利益连接机制，采取直接帮扶、委托帮扶和股份合作等形式，带动了贫困群众收入的稳步增长。据统计，20个国家扶贫开发工作重点县人均纯收入由2010年2709元，上升到 2014年的 6141元，增幅达126．7%，远高于全省78．9%的增幅。人均消费水平由2010年的2309元，上升到2014年的6056元，增幅达到162．3%，也远高于全省109．4%的增幅。恩格尔系数由56．6%，下降到37．3%，下降了19．3个百分点，降幅高出全省2．8个百分点。

二、产业扶贫面临的多重挑战

我国产业扶贫工作虽然取得一定成效，但由于全国贫困面广，贫困地区产业发展环境不优，产业发展基础比较薄弱，贫困地区产业发展仍然面临着诸多错综复杂的情况，市场变幻莫测，贫困特征特殊。

1．错综复杂的农村情况增加了产业扶贫难度

近年来，随着中央一系列惠农政策的陆续出台和我省一系列重点项目建设步伐加快，农村各种矛盾日渐突出，特别是城郊型、资源型农村显得较为突出。一是换届选举中宗派势力、家族势力严重，有的农村政权甚至把持在黑恶势力手中，有利可图时很难做到公平、公正，引发了一些新的社会矛盾。二是随着青壮年劳力大量流入城市，农村留守的主要是“386199”部队，这些人无论是体力还是技术能力都难以实现产业扩规和提质，在农村实施产业扶持项目中出现劳力紧缺和种植项目后期管护难到位的现象。三是一些农村干部工作方式方法不能适应新形势的要求，责任心不强，作风不民主，对产业认识有偏差，认为产业扶贫是搞形式，产业发展难以持续，导致乡村干部对产业扶贫工作积极性不高。

2．市场变幻莫测导致扶贫主导产业难以培育

市场经济千变万化，近年来一些农产品、畜禽产品价格波浪式变化，农民难以掌握市场规律，无法规避市场风险，长期以来形成的习惯经营思维，产业发展单一，如近些年湘西州大力推广猕猴桃产业，各个县市大力种植猕猴桃，使得地区间同类产品竞争加剧，再加上其他一些原因，导致市场销售下滑，经济效益不高。又例如，武陵山连片地区大部分县市把茶叶作为扶贫开发重点产业，目前除了保靖黄金茶有一定的市场竞争力外，而其他县市的茶叶产业基本上没有多少竞争优势，给一些农民形成了灾难性的打击和损失。一家一户帮扶势单力薄，即使一村一户搞了一品一业，由于市场发育不良，贫困地区大多远离市场，农产品滞销情况严重，农民怨声载道。尽管过去各级政府号召群众办了一些实体，搞了一些产业，终因市场原因半途而废，一直未形成有竞争力的主导产业。

2．特殊的贫困特征导致产业扶贫任务艰巨

受诸多因素影响，底子薄、贫困面大 、贫困程度深、返贫率高，仍然是我国贫困地区目前最明显的特征。例如，2015年湘西州仍有贫困人口50万，占全省的九分之一，按照人口比例，是全省贫困率最高的市州;农村居民人均可支配收入较低，仅6648元，位列全省倒数第一，除吉首外，其他七个县都是国家级贫困县，其中七个国定贫困县农村居民人均可支配收入6314元，尤其是古丈、永顺、泸溪等三个县农村居民人均可支配收入还不到6000元，农村居民人均可支配收入占全州的84．3%，贫困层次不尽相同，产业发展基础差异较大，要做到精准产业扶贫面临的挑战较大，产业扶贫任务艰巨。

三、产业扶贫开发的三种模式

基于产业扶贫开发的市场参与程度，按照政府与市场在产业扶贫开发中作用程度，将目前湘西州的产业扶贫开发模式划分为三种，分别是“强市场+弱政府”型、“中性市场+中性政府”型和“强市场+弱政府”型。

1．十八洞村产业扶贫模式:“强市场+弱政府型”

2013年11月3日，习近平总书记来到花垣县双龙镇十八洞村，首次提出“精准扶贫”重要思想。随后，花垣县委成立了专门精准扶贫工作队进驻十八洞村，带领群众苦干实事，取得了深度贫困村产业扶贫攻坚的重大进展。拔穷根，产业扶贫是根本。在“五个一批”中，“发展生产脱贫一批”居首。十八洞村的产业项目，都是采取市场化机制、公司化运作，把龙头企业、贫困户、普通村民紧密联结到一起，形成产业扶贫合力。目前，十八洞村已形成了千亩猕猴桃产业园，投入达1600万元。村里引进龙头企业苗汉子合作社，成立十八洞村苗汉子果业有限责任公司，注册资本600万。其中，苗汉子合作社出资306万元，占51%股份;十八洞村出资294万元，占49%股份(542个贫困人口以产业扶贫资金入股，占股27．1%)。在猕猴桃产业发展过程中，由于还有1000万元的资金缺口。曾有村民就建议，向政府部门争取缺口资金。但工作队和村支两委开会一致认为，如果靠大量财政资金投入来发展产业，‘可复制、可推广’的效果就会大打折扣。最后，他们以猕猴桃产业园1000亩土地的经营权作为抵押，从银行贷款1000万元。同时，还利用十八洞村独特的自然景观、特色民俗民风、特色建筑等，成立十八洞乡村游苗寨文化传媒有限责任公司，下设游客服务中心，发展农家乐4家，实现乡村游机构有保障、游客有饭吃、有导游解说、有游道走，将十八洞村打造成党的群众路线教育实践基地和农家乐、乡村旅游胜地。

在十八洞村的产业扶贫模式中，发挥了政府的带领作用，但更是发挥了市场在资源配置中的决定性作用。十八洞村的产业发展项目，无论是农业产业还是旅游产业，都强调了市场的重要性。主要表现在依靠龙头企业带动产业发展，通过银行贷款解决资金缺口，直接的政府资金帮扶较少，大大调动了企业、农户产业发展积极性，产业发展取得了良好效果。就政府来说，其职能主要集中在对产业开发工作的指导、协调、沟通等方面，直接的行政干预不多。

2．比尔村产业发展模式:“中性市场+中性政府型”

2015年12月，龙山县里耶镇比耳村正式通过了“为村”认证，是湘西自治州第一个“为村”村庄，更是自治州响应党中央号召进入“互联网+”发展以来，第一个“零”的突破。在2016年的全州“为村”建设规划中，州扶贫办计划拨付100万项目资金，去大力推动全州“为村”建设;龙山县扶贫办为每个“为村”建设试点村拨付20万全村网络全覆盖项目资金，并拨付每村2万元的村民网络培训资金。为了让贫困户有机会“触网”，湘西州扶贫办安排项目资金帮村民接通宽带入户线，安排培训资金确保村团队正常运行，还为试点村互联网工作室提供电脑、打印机、桌椅等办公设备。目前，在比耳村随处都能看见“湘西为村免费wifi，扫描二维码关注公众号”的标识。通过‘为村’平台的搭建，壮大比耳脐橙的固定客户群，比耳村加大了脐橙、桠柑等产业发展力度，大大提高了农户发展特色优势水果的积极性，在比耳村“为村”团队的帮助下，不仅脐橙、桠柑等水果销售价要远高于合作社收购价，还可以有效解决滞销问题。

在比耳村产业扶贫模式中，发挥了政府投资基础设施的作用，通过政府出资建设乡村互联网和培训贫困户“触网”，但在农业产业发展方面主要是发挥了市场在资源配置中的决定性作用。比耳村的农业产业发展项目，主要通过农户自己投资发展，实现自行销售，强调了市场的重要性。主要表现在依靠政府出资建设互联网，然后通过互联网带动农业产业发展，当地农户自己在农业产业发展中发挥了主导作用，直接的政府帮扶较少，比耳村农业产业发展取得了较快发展，带动了许多贫困户实现脱贫，自我造血的产业扶贫机制正在形成。

3．若西村产业扶贫模式:“弱市场+强政府型”

永顺县泽家镇若西村是湘西州一个典型的贫困村，扶贫开发任务十分艰巨，州扶贫办在若西村成立了工作组，工作队员驻村以来，结合当地情况，制定了《2015-2020年若西村扶贫开发实施规划》和《2015年扶贫工作计划》，扶持养殖产业，同建同治净化，组织40余名村民党员代表、村支两委、村民代表赴泸溪、花垣、凤凰、古丈、永顺等产业基地学习考察，为村里主干道安装了太阳能路灯，开工建设了湖八车通组公路硬化、新修水渠和户间道硬化工程;立足若西村的资源条件和环境优势，实施产业开发战略，通过编制扶贫开发规划，选准好产业，创新工作机制，做到规划到村、项目到户、帮扶到人，并抓好基层干部群众、种养大户和村民实用技术培训，增强贫困村脱贫致富的动力。政府通过建设扶贫产业示范园，加快特色优势产业发展，极大地调动了村支两委及村民产业扶贫积极性，加快了脱贫攻坚步伐。

若西村的产业扶贫模式特色突出:政府是产业扶贫的主角，除少量农户投入资金外，绝大多数产业扶贫开发资金由各级政府投入。无论是基础设施、产业园区、产业发展还是农户培训工程，政府都是主要责任方和参与主体。特别是在产业发展的资金使用上，农户参与较少，主要由政府来决策，参与产业扶贫的市场力量较少介入。

四、推进产业扶贫的政策建议

目前，我国在开展产业扶贫上已取得了一定成效，但产业发展还受到资金、劳力、技术、制度、企业等一系列因素制约。要从根本上改变全国贫困地区贫困落后的面貌，实现脱贫致富，必须抓好产业扶贫这个关键点，在充分利用好国家产业扶贫优惠政策的同时，要因地制宜，通过产业开发，大力推进发展符合贫困地区实际的特色产业，着力增强贫困地区“造血”功能，提高贫困地区自我发展能力。

1．加大产业扶贫资金投入力度

一是要认真贯彻落实中办《农村扶贫开发工作意见》、《区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》等有关规定和规划，各地出台《特困地区产业扶贫发展条例》，“十三五”期间，加大贫困地区产业发展扶持力度，要逐年增加产业扶贫资金的比例，用于贫困地区产业扶贫的发展。二是要加快整合农业综合开发、扶贫开发、水利设施建设等涉农资金，由某一职能部门有重点地加大对重点村庄和重点农业产业化经营项目资金投入力度，不断提升扶贫资金的使用效率。三是要不断优化产业扶贫的融资平台。在扶贫产业发展资金额度内，各县市区可依据实际情况，自行确定贷款贴息规模，引导国家政策性银行和商业性银行、农村信用合作社等金融机构，加大对贫困地区的信贷投放，放大财政专项扶贫资金效应。省扶贫办、省财政厅要制定《产业扶贫贷款贴息资金管理暂行办法》，进一步加强和规范产业扶贫贷款贴息工作。对贴息资金规模大、使用效果好的县(市、区)给予一定的项目资金奖励。积极引导社会资本参与产业扶贫开发项目，鼓励、引导企业和民间资本在贫困地区发展特色产业。四是要积极争取中央政府及其职能部门在产业扶贫政策、资金、项目等方面的支持，加大扶贫开发力度，促进产业扶贫发展。

2．促进贫困地区特色产业发展

充分绘好贫困地区特色产业发展蓝图。围绕各地特色产业，每个重点县可选择扶持2-3个适合本地区发展、群众普遍认可、有市场开拓潜力和比较优势的特色产业项目，集中力量，重点攻坚，实现村村有重点产业，每家每户有增收渠道，大力发展贫困地区农户脱贫致富的特色支柱产业。促进专项产业发展支持政策出台，重点扶持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业、传统手工业等。大力实施“一村一品”产业行动计划，大力建设贫困人口参与度高的产业基地和农产品加工企业。大力培育落后地区农村合作组织和龙头企业，充分发挥其对贫困户的组织、带动功能，强化其与贫困人口的利益联结。努力促进贫困地区农产品加工业的发展，加快实现三次产业的融合发展，不断提高贫困人口在农业全产业链与价值链增值收益分享中的比例。加大推进农产品品牌营销的支持力度。依托贫困地区独特的生态人文资源，大力推进特色乡村旅游扶贫项目建设。鼓励、引导国企、私企分别设立贫困地区产业投资基金，通过市场化运作，努力吸引企业到贫困地区开发资源、建设产业园区和新型城镇等。

3．强化人才培育和科技创新

一是要整合好县乡教育培训资源，切实改变贫困地区目前普遍存在的师资薄弱、场地分散、设施落后等问题，制定符合地方实际需求的培训项目，使培训项目的针对性和实用性得以提高，真正促进农村产业发展。要以职业技能培训学校、乡镇农技推广中心、农业科普示范基地等为依托，根据市场需求，加强与省里的农业院校或农科所的联系，邀请专业技术人员常驻贫困县，解决好农村劳动力在培训中遇到的实际难题，切实把贫困地区农民学技术、强技能的主动性充分调动起来，强化农村劳动力的培训力度，加强产业发展技术指导，使农村劳动力掌握一些实用的技术，提升他们创业就业的能力。二是要强化科技支撑，依靠科技创新来提高贫困地区农业产业化经营的技术含量，打造贫困地区农产品知名名牌，可大力推广“地理标志+龙头企业+农户(农民专业合作组织)”、“协会+地理标志+企业+农户(农民专业合作组织)”等产业化经营模式，鼓励和复制组织化程度较高、具有经营实力的龙头企业、农民企业合作社、种养大户，通过特色产业这一纽带和载体，推行标准化、规模化经营，打造地区品牌，力争每一个贫困县市形成1-2个支柱农业产业名牌龙头企业，通过龙头企业支撑本地区农业产业的发展，形成每一个贫困县市有1 -2种特色产业作支柱的科技创新局面。三是大力推进回归创业工程，积极鼓励和引导外出务工人员带技术、带资金回乡创业，带动本地农民脱贫致富。

4．实施差异化扶持政策

一是要重点识别帮扶贫困户。要认真开展贫困人口识别工作。在登记造册、建档立卡的基础上，分析贫困原因，制定帮扶措施，明确驻村到户结对帮扶责任。要按照国家财政部和国务院扶贫办关于产业发展资金“两个70%”的要求，落实产业扶贫对贫困农户的特惠政策。在2020年前，对识别出来的贫困农户要普遍进行一轮产业帮扶，帮扶资金为1000-2000元/人。具体额度和帮扶方式，由各县根据实际情况确定。二是要兼顾各方利益。依据贫困地区农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场各自特点及扶贫作用大小，制定差异化的产业扶持政策，鼓励和引导农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场与贫困农户建立产业发展利益连接机制，形成利益共同体，实现共同发展;对一般农户参与产业发展，给予必要的政策支持。

5．完善产业扶贫利益扶持机制

一是政府要引导和扶持农村组建各种专业合作社，并促进其良好有序运转，更好地保护广大贫困农户的利益。二是要逐步完善农业企业和农户之间的利益联结关系，尤其是农产品加工企业要在保证自己合理的利润基础上，让利给种养农户，使企业和贫困农户结成良好的利益共同体，实现互利互赢，共同发展。三是要制定并落实好贫困地区发展优惠政策，积极鼓励、引导贫困地区农户开展土地流转，发展多种形式的适度规模经营，将没有劳力进行耕种的农户土地集中起来，采取入股、租赁、转包、让包、互换、托管等多种农村土地流转的形式给有能力的大户或引进外来企业家进行产业发展。不断完善农业社会化服务体系，鼓励和支持贫困地区的龙头企业、致富能人、种养大户等建立村级专业服务实体，开展信息供给、农产品销售、技能培训以及农业生产环节的服务。四是用好产业发展政策扶持资金。要加强党和政府对贫困地区产业发展在政策上予以更多倾斜，给予“输血”和“造血”支持。使扶贫政策真正发挥好“四两拨千斤“的功效。

(责任编辑:孙开庆)

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1008-5955(2016)04-0074-05

2016-10-24

范东君(1978-)，男，湖南隆回人，农业经济管理博士后，湖南省社会科学院农村发展研究中心副研究员，主要研究方向为农业经济与政策。