跨界治理的三种理论模式、价值诉求及其实现机制

2016-02-11何炜

中共四川省委党校学报 2016年4期

关键词：非营利边界公共服务

何炜

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

跨界治理的三种理论模式、价值诉求及其实现机制

何炜

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

跨界治理;合作伙伴关系治理;协同治理;整体治理;价值诉求;实现机制

跨界治理是指两个或者两个以上的治理主体，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程。跨界治理主要包括跨公私领域治理、跨地域边界治理和跨政府部门治理。本文以此理论为依据，构建了基于跨公私领域视角的合作伙伴关系治理、基于跨地域边界视角的协同治理和基于跨政府部门视角的整体治理三种治理模式，并分析了相应的价值诉求和实现机制。

随着经济联系的日益密切和社会复杂性的不断增强，当代社会错综复杂的跨界公共问题大量涌现。面对大量跨界公共问题，仅仅依靠单一地方政府进行治理是难以有效解决的，所以需要运用跨界治理的思维进行有效的治理。跨界治理是指两个或者两个以上的治理主体，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程。［1］主要包括跨公私领域治理、跨地域边界治理和跨政府部门治理。跨公私领域治理是基于公共服务的供给，需要跨越公共部门、非营利组织和私营部门的界限，充分发挥各自专长和优势，而形成的一种合作伙伴关系治理模式;跨地域边界治理是某些公共问题跨越了不同的行政区划，需要不同行政区政府之间进行合作，才能实现有效治理;跨政府部门治理是指某些复杂公共问题需要两个或者两个以上的政府部门联合才能解决，它可以是政府间的合作治理，也可以是政府内部不同职能部门的合作治理。本文以此跨界治理为依据，构建了基于跨公私领域视角的合作伙伴关系治理、基于跨地域边界视角的协同治理和基于跨政府部门视角的整体治理三种治理模式，并分析了相应的价值诉求和实现机制，以期对十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标有所助益。

一、基于跨公私领域视角的合作伙伴关系治理模式

(一)跨公私领域合作伙伴关系治理的理论渊源

自20世纪70年代以来，源于西方发达国家的政府改革浪潮卷席全球。转变政府职能，重新定位政府与社会的关系，为公众提供优质、高效的公共服务，成为世界各国政府共同面临的重大治理问题。为此，西方发达国家试图通过理论的创新来解决政府面临的现实难题，期间出现了诸如公共选择理论、新公共行政理论、新公共管理理论、民营化理论以及新公共服务理论等。虽然这些理论阐释的视角不同，但是其核心思想都试图破解政府如何满足公众对公共服务多元化需求的难题，它们根据不同公共服务的性质和特征，对于有些可以实行竞争性供给的公共服务，通过多元化和多渠道的供给机制，实现政府、非营利组织和私营企业等供给主体的多元供给。为了实现供给的水平和效率，就需要构建政府、非营利组织和私营企业之间的合作伙伴关系，充分发挥政府、非营利组织和私营企业各自的优势，满足公众对公共服务的多元化需求。与此同时，这种伙伴关系的构建还能还有效防范政府规模的不断扩大、提升民主行政意识，提升政府的公共服务能力和水平。这种跨越公私领域的伙伴关系，既是一种治理模式，更是一个社会治理的基本战略，也是跨界治理的最高境界。［2］这里提出的公私伙伴关系治理有两层含义:一是跨越政治、社会和市场三大领域的合作伙伴关系治理，即政府部门、非营利组织和私营部门共同参与公共服务的供给，其实现形式可以是合同外包、凭单、补贴和特许经营等;二是地方政府官员、非营利组织领导者、企业家和社会贤达等为处理某些公共问题而进行的非正式合作。

(二)跨公私领域合作伙伴关系治理的价值诉求

跨公私领域合作伙伴关系是基于地方公共服务供给的需要，由政府部门、非营利组织和私营部门三者之间在优势互补的基础上而形成的友好与合作关系。作为一种跨公私领域的合作治理模式，其价值诉求主要体现在以下三个方面:

其一，减轻公共支出压力。公共部门肩负着公共服务有效供给的职能，而公共服务有效供给的前提是具备充足的资源，其中最重要的资源当属财力。［3］随着公众对公共服务需求的多元化和多样化，公共部门需要投入更多的财政资金。但是公共部门所拥有的财政资金总是有限的，无论是通过增加税收还是发行公债等筹资行为都不能从根本上解决资金不足的问题，这样就产生了公共服务供需之间的矛盾。当这种矛盾积累到一定程度时，就会影响社会的稳定与和谐，解决公共服务供给短缺的问题成为公共部门面对的一个重大难题。而通过建立跨公私领域合作伙伴机制，将私营部门引入公共服务供给领域，可以有效减轻公共支出的压力。

其二，提高公共服务供给效率。通过构建跨公私领域合作伙伴关系机制，公私部门合作提供公共服务，将会降低公共服务供给的成本，减少财政赤字，进而提高供给效率。一方面跨公私领域合作机制针对公共服务的供给，可以采取合同外包和招投标等形式，公共部门可以以更低的成本获得更多更好的公共服务;另一方面，非营利组织和私营部门等在相关领域拥有技术和专业优势，由它们与公共部门一道共同参与公共服务供给政策的制定，能保证公共服务供给的有效性和科学性，提高供给效率。另外，对于私营部门来讲，追求公共服务供给的低成本和高效率是其天性所在。私营部门会通过相应的管理优势、技术创新和激励机制等降低供给成本，成本的降低则有利于供给效率的提高。

其三，提升公共部门形象。传统官僚制模式下的政府垄断着公共权力的行使，自然也垄断者公共服务的供给。这种一元制的供给机制在造成公共服务成本高昂的同时，也伴随着质量和效率的低下，引发了公众对公共服务供给的不满，进而损害了公共部门的形象。因此，要想提高公共服务供给的质量，就必须打破公共部门对公共服务供给的垄断局面，通过公开招投标的形式引入私营部门进入公共服务供给领域，构建跨公私领域的公共服务合作供给机制，使公共部门、私营部门和非营利组织联合提供公共服务。私营部门和非营利组织一般具有管理和技术上的优势，由它们参与公共服务的供给必定会提高公共服务的质量，使公众获得优质高效的公共服务。公众对公共服务满意度提高，对政府会更加信任和评价也会更高，进而提升公共部门在公众心目中的形象。

(三)跨公私领域合作伙伴关系治理的实现机制

为提供满足社会需求的多元化的公共服务，供给主体之间需要建立一种跨越公私领域的伙伴关系，充分发挥各供给主体的优势和特长，通过协调合作，形成资源共享，风险共担的良好局面。本文以“新葛兰西主义”国家理论为依据，强调国家在跨域治理中的主导性作用。［4］跨公私领域合作伙伴关系治理机制的实现，要以地方政府为主体，建立地方政府与企业、地方政府与非营利组织和地方政府与社会公众之间的良好关系，以此为基础，形成治理合力，实现治理目标。

其一，建立地方政府与企业之间的合作伙伴关系。作为私人领域的企业，面对社会公共服务，需要承担相应的社会责任，成为公共服务的供给主体。企业既有责任、又有能力提供部分公共服务。［5］地方政府要从多方面开展工作，引导企业更好地履行社会责任，发挥治理功能。在公共服务供给方面，地方政府应创新供给机制和供给方法，将那些在西方国家公共服务供给中行之有效的合同外包、凭单、补贴和特许经营等方式引入公共服务供给中，引导企业参与公共服务的供给。在宣传引导方面，针对各类企业，地方政府要积极宣传企业在力所能及的范围内承担相应社会责任。企业也应通过丰富多彩的宣传活动，充实地方政府的宣传，引导企业员工更多的参与到志愿活动当中。在日常监管方面，地方政府要严格执法、定期对提供公共服务的企业进行监督检查，企业应严格按照地方政府要求，提供高质量的公共服务。针对供给过程中的困难，应及时与政府沟通，寻求政府帮助。总之，地方政府与企业要相互信任，建立合作伙伴关系，共同为公众提供良好的公共服务。

其二，建立地方政府与非营利组织之间的合作伙伴关系。非营利组织作为治理主体，其治理功能日益得到地方政府和公众的认可。在公共服务供给中，非营利组织可以弥补地方政府职能的不足，承担那些地方政府做不了和做不好的工作。在地方政府与非营利组织合作伙伴关系构建中，一方面地方政府要听取非营利组织的意见和建议。地方政府在公共服务供给过程中应听取非营利组织的意见和建议，专业性非营利组织对当地社会发展、公众需求等比较熟悉，对地方政府公共服务供给政策的可行性、科学性拥有发言权，能够发挥参谋和智囊的作用。另外，在地方政府对下级政府或者职能部门针对公共服务供给进行绩效考核时，应听取非营利组织的意见;另一方面非营利组织应承接部分政府职能。逐步转变政府职能，建设服务型政府是行政改革的大趋势。在地方政府机构改革和转变职能的过程中，逐步将部分公共服务供给职能交给非营利组织。非营利组织利用自身的专业特长，可以承接部分政府职能，与地方政府建立合作伙伴关系，共同供给公共服务。

其三，建立地方政府与社会公众之间的合作伙伴关系。地方政府在构建与社会公众之间的伙伴关系时，要摒弃社会公众是“被管理者”的传统思维，意识到社会公众不但是“被管理者”，同时也是“治理主体”，引导社会公众发挥治理主体的功能，与地方政府共同提供公共服务。一方面地方政府要征求社会公众的意见。地方政府在制定公共服务供给政策过程中，要多向社会公众征求意见，以使政策更具针对性、时效性和科学性。针对社会公众所提意见，地方政府要认真对待，其中合理化意见要及时采纳。地方政府在考核下级政府和职能部门时，不能完全由地方政府说了算，也应听取社会公众的意见，因为社会公众是公共服务的享受者，针对公共服务质量更有发言权;另一方面社会公众要对公共服务质量进行监督。针对公共服务的供给，地方政府要采取适当的方式，激发公众关注公共服务质量的热情，鼓励社会公众对相关组织提供的公共服务进行监督，对服务态度差、质量差的组织勇于检举揭发。政府公共服务职能部门应设立热线电话，接受社会公众的投诉，针对投诉中存在的问题应及时处理，同时给予投诉人相应的物质和精神方面的奖励。

二、基于跨地域边界视角的协同治理模式

(一)跨地域边界协同治理的理论渊源

“协同治理”近年来在社会科学领域是比较时髦的一个词语，其理念最初源于电子商务领域，所指的是电子商务的协同以及电子软件开发利用的协同。正确理解“协同治理”的含义，应该先从协同理论谈起。协同理论产生于20世纪70年代，由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯(H．Haken)教授所创立，哈肯教授将“协同”定义为系统的各个组成部分之间相互协作而产生的集体效应或整体效应。［6］协同学理论认为，系统在外部参量的驱动下和子系统之间相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成时间、空间或功能的有序结构，［7］从而使系统从杂乱无章状态转变为和谐有序状态。系统中各要素的集成并不是它们之间的简单相加，而是通过有意识的行动，促使各要素相互协作，产生集体效用大于各部分功能之和的效应。协同治理就是在治理体系中，多元治理主体之间针对公共事务的治理而建立起来的资源共享、系统优化和联合行动的一种治理方式。它一般具有治理主体的多元性、治理行动的协调性、治理权威的多样性和治理系统的互动性等特征。公共事务的治理方式随着经济社会的发展变化而不断发展变化。随着知识经济时代和后工业社会的到来，行政区之间、社会各主体之间的联系日益频繁，原本属于单一行政区内部的公共事务变得日益外部化，越来越多的公共问题超越了部门边界和行政区划，跨地域边界的公共问题日益凸显。传统的行政区划治理模式已无法适应公共问题的跨地域性治理要求。正是在这一背景下，以寻求公共利益和共同体普遍共识为目标的协同治理模式应运而生。协同治理作为一种研究系统内各要素相互影响和相互协作关系的基本理论，对于解决跨地域边界公共问题具有一定的理论和现实意义。

(二)跨地域边界协同治理的价值诉求

跨地域边界协同治理强调以公共利益为导向，以治理主体共同目标和共同利益为基础，通过治理系统各要素之间的相互协作，来解决单一治理主体无法解决的、复杂的跨地域公共问题。作为一种跨地域边界的治理模式，有其重要的价值诉求:

其一，促成各参与主体目标、行动一致。传统跨行政区合作是一种松散的政府间合作模式，将不同的参与主体聚集在一起解决跨域公共问题，参与主体大多秉承“经济人”的理性，不同程度上存在“搭便车”的心理，往往优先考虑本行政区利益的实现，以自身利益决定自己的行为方式，进而实现本行政区利益最大化。这种思维逻辑和行为方式导致不同参与主体之间关系的紧张，进而引起冲突。尽管上级政府或者跨行政区合作管理机构通过引导、鼓励等方式协调各方利益，但是各参与方因固有的价值观念、使命的差异性和发展的竞争性等使得目标和行动一致相当困难。跨地域边界协同治理以治理系统各参与方共同利益为基础，发挥各行政区政府、市场、非营利组织和社会公众的协同优势，促成各参与主体目标和行动的一致性。

其二，实现各参与主体权力共享。传统单一主体的治理模式在公共行政实践中表现为政府的高度集权。政府依靠垄断性行政权力对整个社会公共事务进行管理，社会组织、企业和公众必须无条件服从政府的权威。社会组织、企业和公众等作为治理子系统无法实现权力分享，导致整个社会对公共政策的认同度降低，参与公共问题治理的积极性不高，无法实现协同治理的效应。跨地域边界协调治理倡导治理主体的多元化，以共同利益的实现作为各参与子系统实现利益的基础。共同利益的实现需要通过各参与子系统对权力的分享来推进，治理过程中政策、利益和冲突的协调不再完全依赖行政组织的权威，而是依据各参与主体的专长与权威，通过谈判、协商和权力共享来实现跨域公共问题的协同治理。

其三，促进社会组织发展。治理的一个显著的特征是主体的多元化，治理的主体可以是政府，也可以是社会组织或者私营组织，成熟的社会组织是治理获得成功的必要条件之一。改革开放三十多年来，在“小政府、大社会”改革方针的指引下，政府职能不断得到调整，政府将部分公共管理和公共服务职能放权给社会组织和私营组织，在这一过程中社会组织和公民社会得到了快速的发展。但是，当前的社会组织仍存在着诸如能力不强、参与不足、缺乏独立自主性等问题，再加上针对社会组织管理的相关法律制度的缺失，其治理功能远没有得到充分发挥。跨地域边界协同治理需要政府、社会组织和私营组织的的协同参与，即在一定条件下通过系统内部组织间的沟通与协调实现协同合作，促使整个治理系统保持良好的秩序和动态的平衡。这就要求社会组织在跨地域边界治理系统中保持自身的组织身份和独立性，进而促进社会组织的全面发展。

(三)跨地域边界协同治理的实现机制

为解决跨地域边界的复杂公共问题，治理主体之间需要建立一种跨地域的、有别于传统行政区治理模式的协同治理机制，以充分发挥治理系统各参与主体的优势和专长，通过协同合作、资源共享，进而形成跨越地域边界复杂公共问题治理的良好局面。

其一，制定跨地域边界协同治理的法规制度。跨地域边界协同治理的有序和有效运行，需要以系统外部正式的法律制度为保障。作为外部控制参量，法律制度是国家意志的体现，是各种系统要素互相作用以及形成自组织共同遵循的重要规则。［8］法律制度通过一整套规则规范治理系统参与主体的权力边界和行为方式，使治理系统参与主体的选择受制于共同规则的约束，从而使治理系统各要素和子系统协同运作，跨地域边界公共问题的治理从无序到有序。跨地域边界公共问题协同治理的各类政策、法规以及部门规章等，在某种程度上具有与法律等效的功能，规范着各治理主体的行为选择，是跨地域边界协同治理有效运转的重要保障。制定跨地域边界协同治理的法律制度，一要制定跨地域边界协同治理的基本法律。使其成为解决跨地域边界公共问题的各类政策、法规以及集体行动规则的法源;二要制定跨地域边界协同治理部门规章。通过部门规章规定在跨地域边界公共问题治理中各组织的权力、责任与义务。同时，针对制定的相关法律和法规，制定相应的监督和惩戒机制，确保治理系统各参与主体目标与行动的协同一致性，对于违反共同法律法规的行为，进行相应的惩戒。

其二，培育跨地域边界协同治理的社会资本。跨地域边界协同治理属于治理范畴，治理子系统除了通过正式法规制度集体行动以外，更要有大量的非正式的松散的互动合作，这种非正式的松散的互动合作主要通过不同组织的领导者之间的个人关系来实现的，个人关系已成为跨地域边界协同治理不可或缺的资源。不同组织的领导者之间的个人关系即为社会资本，因此，必须培育跨地域边界协同治理的社会资本。一要培育公共精神。培育公共精神就是要培育参与主体的共同政治价值认知和对公共原则与公共规范的认同。跨地域边界协同治理共同目标的达成，需要各治理主体具有以公共利益为导向的公共精神;二要培育信任机制。信任是跨地域边界合作的基础与保障，是促成合作的重要社会资本。培育信任机制，需要各参与主体依据法律和共同规则履行职责，信守对社会公众的承诺，不断提升地方政府公信力。同时还需要社会各要素遵纪守法，逐步形成良好的诚信氛围;三要培育和壮大非营利组织。非营利组织具有维护和增进信任的功能，培育和壮大非营利组织，有利于形成跨地域边界协同治理的社会资本。

其三，建立跨地域边界协同治理的参与协调网络。跨地域公共问题的治理除了需要制定相关法律制度和培育社会资本之外，还需要建立相应的参与协调机制，以使各子系统有序参与跨地域边界公共问题的决策和利益的协调。一方面要建立跨地域边界协同治理决策参与机制。跨地域边界公共问题的治理，需要治理系统各参与主体拥有平等的参与机会和参与权力。平等的参与机会和参与权力能够确保所有参与主体都能有效参与跨域公共问题的决策，且能促使各参与主体相互制约和相互影响;另一方面要建立跨地域边界协同治理利益协调机制。利益是协同合作的根本原因，也是各参与主体合作的基础。利益协调包括利益分享和利益补偿，利益分享要求各参与主体都能依据自己对跨域公共问题治理的贡献大小分享相应的利益。利益补偿则是要充分发挥地方政府财政转移支付的功能，通过相应补偿实现利益平衡，增进参与主体合作的公平性。

三、基于跨政府部门视角的整体治理模式

(一)跨政府部门整体治理的理论渊源

整体治理源于西方国家的“整体政府”理论。“整体政府”是西方国家新公共管理运动之后，在20世纪90年代后期实施的又一轮改革政府运动的实践。英国首相布莱尔于1997年在《公民服务》会议上首次提出“整体政府”的行政理念，1999年，英国政府出版了《现代化政府》一书，书中详细制定了推进“整体政府”改革的十年战略规划。整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期效益的政府改革模式。［9］从理论上来看，整体治理理论是对传统公共行政的衰落和20世纪80年代新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，［10］同时也是合作理论和整体主义理论的复兴。传统公共行政是以韦伯官僚制理论为基本原则的行政模式，在官僚制基础上建立起的政府因过于强调专业化分工，导致政府缺乏灵活性和应变能力，出现行政效率低下、官僚主义盛行、政府规模膨胀等问题，这不仅使国家的财政负担过重，而且引起了公众对政府的信任危机。面对日益发展和快速变化的环境，传统公共行政在面对诸如跨区环境污染、跨域犯罪等公共问题时，已越来越力不从心，加之来自公众、社会、利益集团等方面的批评，更是将传统公共行政推入了危机四伏的漩涡当中，导致传统公共行政的衰落;肇始于20世纪80年代以改革政府为目标的新公共管理运动，虽然肢解了传统官僚制的僵化结构，但是也因其极端的市场、竞争和效率逻辑，造成了公共行政中的“碎片化”现象，这种碎片化现象表现为政府职能的空洞化、行政组织的分离化、公共利益的模糊化和民主行政淡漠化等。碎片化的政府难以实现行政组织之间的有效合作，更遑论能够实现跨行政区治理的合作增效。传统公共行的政衰落和20世纪80年代新公共管理运动所造成的碎片化，驱动着整体政府理论的产生，也驱动着整体治理理论的兴起。整体治理强调用“整合”化的组织形式，通过正式的组织管理关系和各种合作伙伴关系等方式，实现对资源的有效利用，对公共问题的协商解决和对公共服务的有效供给。［11］本文所指的整体治理有两层含义:其一是同级政府不同行政部门之间为了处理本行政区内错综复杂的公共问题而进行的跨部门整体合作治理;其二是不同的行政区政府(既包括同级政府也包括上下级政府)为了处理某些跨边界、跨流域的公共问题而进行的整体合作治理。

(二)跨政府部门整体治理的价值诉求

整体政府是为了破解传统公共行政的衰落和政府碎片化等议题而提出的政府治理模式。它的价值在于破除政府部门各自为政和腐败的政治环境;更有效率地使用稀缺公共资源;促成某一公共政策中利益相关者实现合作增效以及通过无缝隙政府提供整体性且非碎片化的公共服务。整体治理作为一种跨政府部门治理模式，对于合作治理具有重要的意义和价值。

其一，启迪跨政府部门合作治理思维。整体治理为跨政府部门合作治理提供了新的思路，它坚持整体主义的思维方式，把解决问题作为政府工作的逻辑起点，在此基础上形成一个跨行政组织、以政府为核心、以功能主义为导向，将整个社会治理主体联系起来的合作治理结构。这一治理思维一方面要克服行政部门的部门主义倾向和各自为政的弊端，提高对涉及不同政府部门、不同行政层级和不同行政区域的公共问题的应对能力;另一方面要调整与社会、市场和公众的横向联系，以政府为主导，发挥其战略合作的主导功能，构建政府、社会和公众的整体治理网络。

其二，提供跨政府部门整体治理模式。在地方公共问题的治理中，整体治理坚持打破传统政府部门之间的壁垒，形成各政府部门主动协调和密切合作的公共问题处理机制，政府部门之间能更好的分享信息，优势互补和协同合作。纵向上重新划分中央政府和地方政府的事权和财权，赋予地方政府更多的公共问题治理权限;横向上单个行政区内的政府把职能相近、业务相似的行政组织进行整合，实现“大部制”;在跨行政区地方政府间，针对跨行政区的公共问题，超越行政区边界、形成整体合力，联合进行跨域公共问题的整体治理。

其三，克服“搭便车”行为。传统行政区合作治理过程中，政府间合作治理经常伴随着“搭便车”现象，因为在政府间合作过程中，如果一方政府合作采取合作行为，另一方采取不合作行为，那么不合作的一方获得的利益往往大于双方合作获得的利益。基于地方保护主义思维，往往会有一方政府采取不合作行为。整体治理以“整体性价值”为治理的基础，强调政府整体效果的最优化和公共利益整体最佳。［12］此种理论设计在充分考虑整体价值的基础上不否认单个地方政府的自身利益诉求，允许通过利益分享机制和协商谈判机制实现利益补偿。这将在一定程度上克服“搭便车”行为。

(三)跨政府部门整体治理的实现机制

其一，建立跨政府部门整体治理组织机构。整体治理离不开整体政府的组织形式，建立科学合理的组织机构是实现整体性治理的前提和基础。在跨行政部门整体治理中，必须建立跨区性的整体政府组织。澳大利亚在这方面有着成功的经验，澳大利亚于1992年成立了由联邦政府总理、各州州长和地区领导人组成的政府理事会，通过政府间协议制度和国家评估监管机构推进整体治理，使国家事务和区域发展问题从整体层面顺利解决。为了满足公众的公共服务需求，澳大利亚政府2011年组建了人类服务部，将国家所有公共服务汇聚于此，搭建出庞大的内外联结的跨部门治理结构。［13］这种“大部门制”的做法一方面可以减少组织分散造成的协调成本和资源浪费，并能合理配置和整合资源，提供满足公众需求的公共服务，另一方面还能实现公共政策制定和执行的统一性，加强行政监管，提升政府公共问题治理能力。

其二，建立跨政府部门整体治理的沟通协调机制。新公共管理运动的一个负面效应就是政府部门的“碎片化”，“碎片化”造成的是行政部门各自为政和沟通协调正本增加。整体治理可以减少沟通协调成本，使行政组织协调一致。整体治理沟通协调机制的构建，需要从以下三个方面来做:一是建立有效沟通机制。政府部门间应建立平等的合作对话沟通制度，加强政府部门的内部的工作沟通和日常公务沟通，通过电子政府建设使沟通更加方便、快捷;二是建立有效的动员机制。在跨政府部门整体治理过程中，通过各类新闻媒体的宣传动员，促使各方政府以及政府职能部门对于整体治理有更深入和直观的认识，逐步树立整体合作治理意识;三是完善利益协调机制。有效的跨行政区利益协调机制应包括利益分享机制和利益补偿机制。利益分享要求在平等、协作和互利的条件下分享整体治理成果，实现共同发展。利益补偿机制主要是通过建立规范的财政转移制度，实现地方政府间的公平发展。

其三，建立跨政府部门整体治理的诚信机制。传统政府间合作由于参与方各自利益的存在，往往伴随着道德风险和逆向选择的发生，致使各参与方互不信任，合作效果大打折扣。信任是跨政府部门整体治理的稀缺资源，以信任为支撑的跨政府部门整体治理，在各参与方之间能够产生安全感，从而达成合作的意愿。在跨政府部门整体治理中，信任水平越高，合作的机率越大。因此，为了实现高质量的合作，必须在跨政府部门整体治理中建立信任机制。一要提高参与方的诚信意识。通过参与方共同上级政府的引导或者参与方协调机构，宣传诚信在合作的重要意义，使各参与方意识到诚信在合作中的价值;二要加强对参与方的诚信管理。要意识到参与方行政组织可能存在非理性行为的一面，日常工作中引入诚信契约管理制度，防范参与方行政组织的非理性(不诚信)行为的发生;三要加强对参与方的诚信度评价。为了推动整体的发展和实现各自参与方的利益，参与方会对其它参与方进行诚信度评价，以此确定自身的合作态度和合作行为。

其四，建立跨政府部门整体治理的监控机制。监控的作用在于对整体治理参与主体的监督控制，使整体治理具有刚性约束性，从而减少整体治理的成本。因此，针对各参与方建立相应的监控机制具有重要的意义:一是制定跨政府部门整体性监控规则。制定各参与方共同遵守的行为规则，比如制定反地方保护主义规则、社会管理整体推进规则和地方政府一致行动规则等，使各参与方在相应的规则框架内一致行动;二是加强对参与主体的有效监督。按照制定的监控规则，对各参与主体进行有效监督，跨政府部门整体治理的监督主体可以是参与方共同的上级政府组织，可以是各参与方的地方政府，也可以是跨政府部门整体治理合作协商组织。此外，还可以委托社会组织、第三方组织、私人组织以及社会公众等作为监督主体;三是对各参与方违规行为的认定及处罚。监督主体依据相应的监督规则对各参与方进行有效监督，对参与方违反跨政府部门整体合作规则的行为进行认定，视情节轻重进行相应的处罚。

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