论高科技风险规制视域下的司法审查制度——聚焦因发展核电项目产生的争议

□　杨尚东



论高科技风险规制视域下的司法审查制度
——聚焦因发展核电项目产生的争议

□杨尚东

摘要：针对因发展类似于核电站的高科技项目而引发的争议，传统的司法体系框架已经不能为案件的裁决提供理论上可行、规范上可欲、实证上充分的说明，改革势在必行。改革的重点则应聚焦在法院采取何种方式审查行政机关就科学事实问题做出的判断较为适宜，同时也关注在具体的审查过程中如何发挥公众参与的作用以弥补法官专业知识的不足。目前，学界对于法院在审判涉及专业知识较强案件中的角色定位已有较充分的讨论，但在面对因发展高科技而产生纠纷时，如何平衡法院、行政机关和公众三者之间的动态关系则需要进一步的思考。

关键词:高科技;风险规制;行政诉讼；公众参与；核电风险

一、问题的引出：行政诉讼制度缘何形同虚设

陈端洪教授曾言：“行政诉讼制度是现代民主制度的一环，……它可以排除百姓的怨气与苦楚，消除行政系统的病毒。经由两种人格在法庭上的对话，矛盾得以化解，维持了政治机体的健康，使行政系统更有效地运转，使百姓安居乐业，社会太平。”*陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第126页。毋庸讳言，设置行政诉讼制度最大的好处就是在政府与公民之间安置了一个常态的、平等的对话平台，避免因纠纷引发的积怨年久日深最后以一种不可控的方式散发，导致社会更大范围的动荡。尽管中国已经建立行政诉讼制度(1989年正式颁布《行政诉讼法》)，但是让人倍感困惑的是，许多政府与公民之间纠纷，尤其是涉及核电建设的纠纷，并不是在现存法律框架之内解决的。到目前为止，我们是查找不到法院成功处置类似纠纷的案例的，相反，公众往往采取一种非制度安排的方式，如集体走上街头、向更高层级的行政部门请愿等等，寻求纠纷的解决。不过需要承认的是，公众直接施压于政府，同样也能达到促使政府更加认真地对待公民权利的目的。在此，我们应该不断地追问，因政府行为导致的核电纠纷到底有何不同，我们的行政诉讼制度又为何形同虚设，问题的症结究竟在哪里？在展开具体论述之前，需要提前交代清楚以下几点：

(一)审查的目的：不局限于“个人权利”的保护

传统行政法的建构是以保护公民“个人权利”为核心，在三权分立的政治框架中，立法机关的主要职能是划定行政活动的外部边界，而司法机关的主要任务则是保障公民权利不被强势的行政机关所侵犯。在强调“个人权利至上”的法学家眼里，为实现行政目的而制定的管理法，如有关行政组织与行政决策的制定法，是不具备“法”的资格，著名行政法学者施瓦茨就曾说过：“行政法是控制政府活动的法律部分。它规定行政机关可以行使的权力，确定这些权力行使的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”*B.Schwartz，Administrative Law，Boston:Little Brown,1976,pp.1-2.在这一法律体系之中，法官判断政府行为的合法性的标准只能是两条：其一，是否符合法律的规定；其二，是否侵犯公民的合法权益。当然，在经济生活比较简单的社会里，由保护个人权利(主要针对人身自由权和财产权)所衍生出来的一整套法律规则是没有问题的。但是随着时代的飞跃发展，尤其是风险社会的来临，社会关系的复杂程度已远远超出我们的预期，致使行政权力日益突破分权理论的限制，深入到我们日常生活的各个角落。*参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第5页。如果还坚持“个人权利至上”的司法审查制度，势必阻碍行政部门正常地履行其公共职能，最终影响的是共同体的整体利益。概言之，在“政府——个人(或权力/权利)”之间二元对峙结构中，司法部门不能简单地以个人权利是否受到损害为标准去判断政府行为是否合法。仍以核电项目为例，不论决策部门最终决定将核电站建在哪里，拟建核电站附近居民的权益必然会受到影响，除非把核电站建在人迹罕至的地方(考虑到电能的利用效率，核电站与城市的距离是不会太远的)，若司法部门仅因这一缘由就判决停止核电站的建设，那么更大范围内的公众将不能享用清洁能源。

由此可见，司法审查的目的不应局限于个人权利的保护。

(二)司法谦抑：不能代替行政官员做出决断

紧承上文，如果将司法审查的重点放置于政府行为的适当性方面，不可避免地会扩大司法审查的范围，行政决策的过程也会随之纳入其中。毋庸置疑，司法审查可以防止行政权的滥用，提升行政决策的质量，但同时也存在着法官用自己的价值偏好替代行政部门做出判断的可能性。而对于事实问题，司法部门不应代替行政官员做出判断，其主要理由如下：其一，专业性知识严重不足。核电技术本身就具有高度不确定性的特征，它的各项技术标准的制定过程并不是简单的从“事实”到“法律”的过渡，而是要求在复杂的、虚拟的实验环境下，不断地纠正各种数据。例如核电站若建在内陆，核废水的排放量应限定在何种范围内才不会对当地的生态系统造成负面影响，面对这一类具体的技术标准问题，司法部门是缺乏判断力的；其二，司法审查不适合解决多主体的争议纠纷。在核能风险规制领域，一项决策的制定往往涉及多方主体，如地方政府、核电企业、专家、附近居民以及环保组织等，就此而言，司法审查是不太可能提供一个令各方都满意的实质性的方案，以解决他们之间的分歧；其三，核电发展中的一些重大决策，司法审查缺乏正当性基础。即如果司法审查的结果与多数人的意见不一致的时候，其合法性的基础是什么。例如在决定是否发展核电的问题上，地方政府都会征求地方人大的意见，并取得其同意。*没有地方人大的默许，行政机关发展核电的决策是不会顺利实施的。参见严定非：《地方人大“反核”，四方旧账烂尾——广西“核战”升级》，《南方周末》，2014年7月24日。而对于这一类决策，除非是存在重大的法律瑕疵，法院进行实质性审查是不适当的。

(三)程序中心主义：司法审查的路径依赖

正如上文所言，这里是没有精准的规则可以依循，并且法官也欠缺专业知识。唯一可行的办法就是完善行政决策的程序。当然法官眼中的程序和行政官员眼中的程序还是存在一定差别的，对于行政官员而言，用最有效的方式实现行政目的最为重要，程序在某种意义上就被视为实现目的的一种手段，它追求的是从技术角度观察最科学的方式。当然我们可以通过立法的形式注入其它的价值去规范行政决策行为，但是以解决社会问题为导向的行政活动，会让行政机关在决策过程中不自觉地忽视其它应考虑的价值。而司法审查的作用也在于此，通过个案的裁决促使行政决策过程依照法定的程序行使。不过在设计有关核电决策程序的时候，一定要考虑核电技术本身的特征：首先，它的确是具有高度专业化、技术复杂化的特征，必须要充分尊重专家的理性判断，法定程序的价值也正是在于确保整个决策过程是建立在科学理性之上；其次，为消除民众对于核电恐惧的心理，在行政决策过程中一定要设置公众参与的环节，“传统的决策机制由于缺乏双向、互动式科技与社会的沟通，忽视社会多元领域的价值判断与社会理性的反思，常使科技风险规制蒙上黑箱操作之弊。”*Beck，U.，“Risk Society，Towards a New Modernity.”，London：Sage Publications，1992.设置参与程序的目的是为了搭建一个可以平等对话的平台，让各方充分地表达自己的诉求。

二、理想中的模型：司法审查制度的具体建构

在厘清司法审查的功能定位和路径依赖等前提性条件后，接下来我们需要讨论的重点则是法院应当审查的内容以及如何审查的问题。正如上文所言，对于核能领域的司法审查，我们需要突破建立在个人权利基础之上的判断政府行为是否具有合法性的规则体系。具体言之，司法审查的重点应放置在三个方面：其一，核能监管行为本身是否具有充分的科学理性；其二，公众是否充分参与核能监管行为的决定过程，且他们的意愿是否得到充分的倾听和回应；其三，因核电建设造成的损害，是否及时地给予了合理的补偿。因为目前中国司法机关受体制方面原因的束缚，在这一领域尚无案例可供探讨，所以我们主要借鉴域外的经验(主要是美国)。

(一)对于科学事实问题的判断：高度尊重抑或一般尊重

基于近代法治理论和民主理论的影响，法院依据立法机关制定的“法律”裁判各类社会纠纷已经成为“不受质疑”的法学公理。但是，随着“风险社会”的兴起，大量重塑社会秩序的技术标准，直接出自监管机构而不是立法机关之手，已是不证自明、不能改变的事实。如此，一个棘手的问题随之产生，即在既有的法治框架内，监管机构的角色本是实施法律者而不是立法者，其针对科学事实问题而制定的技术标准，对于法院来讲，是否具有约束效力呢？对于这一问题的回答，恐怕并不是在“有”或“没有”之间做一个简单的抉择，再次扪心追问行政诉讼的意义，它应是法院对政府行为进行合法性审查的一个过程，而技术标准既可能是监管机构作出引发纠纷的行为依据，同时，其本身的合法性也会被诉讼当事人所质疑。那么，法院究竟应该如何对待这些技术性标准呢？法院已经处于一种很难取舍的“两难”境地：一方面，对于这类涉及科学事实问题的判断，法院如果进行全面的审查，势必存在一个相关专业知识匮乏的问题，我们不能期望法官也成为技术专家，所以面对复杂的技术问题，法官们往往是无能为力的；另一方面，如果法院完全放弃对科学事实问题审查的权力，对于监管机构的判断保持高度尊重的态度，那么司法对行政外在监督的功能将不复存在，社会公益或个人私益都将面临极大的威胁。毕竟，在各种动机的驱使下，监管者经常有意或无意地不遵从于科学知识的本来面目。比如，在为核电站选址时，出于降低电力输送成本的考虑，故意放宽对于地震防范的技术标准。

究竟该如何处理呢？我们不妨来看看美国的一些相关案例及法官的评判理由。按照美国的司法传统，法院对于法律问题和事实问题的审查强度是不一样的，在法律问题上，法院是具有完全审查权的，而对于事实问题的判断，除非存在专断、反复无常或滥用自由裁量权，或者其他不符合法律的情形，主要保持一种尊重的态度。*韩春晖：《美国行政诉讼的证明标准及其适用——兼论对我国之启示》，《法商研究》，2011年第5期。例如在1975年卡罗莱纳环境研究会诉合众国(Carolina Environmental Study Group V.United States)一案中，因原子能委员会在审核核电站营建许可时，未考虑发生概率极低的严重事故，*这里有些背景知识需要介绍：在上个世纪70年代，美国原子能委员会将可能发生的核电事故归为九类，第一类是发生概率极高但损害极小的事故，第九类则是发生概率虽极低但损害巨大的事故。委员会在审核是否准许颁发核电营建的许可证时，需要依据这一技术等级规定，考察核电企业是否对这些可能发生的事故做出了较为周详的应对法案。不过，委员会考虑到这第九类事故发生的概率实在是太低了，所以并没有要求核电企业对之也准备预防方案。See Arthur H.Purcell.，“Lessons of the Three Mile Island Nuclear Accident”，Environmental Conversation，10,1983,pp.155.原告对此做法产生异议，随后向法院提起诉讼，要求原子能委员会在审核核电申请许可时必须考察此类事故是否得到有效的防范，法院审理后，认为原子能委员会提供的事实因素和说明是合理的，所以驳回了原告的诉讼请求。*510 F.2d 796(D.C.Cir.1975).如果这一科学纠纷就此了结，那么本案件在研究方面并无过多价值。但是在该判决生效后的第四年，美国发生了史上最严重的“宾州三哩岛核电事故(The Three Mile Island Accident)”，印证了原子能管理委员会的事故分类标准是有瑕疵的。并且事后经过原子能委员会专家的仔细鉴定，该事故被归类为第九类事故。作为补救措施，美国原子能管理委员会随后部分修正了在申请核电营建许可时对于预防核电事故的相关技术要求。*510 F.2d 796(D.C.Cir.1975).而正是这一规定的例外又引起了争议，在San Luis Obispo Mothers for Peace V.NRC中，一环保组织就对原子能委员会允许已获得许可但还未开工建设的Diablo canyon核电站无需补办关于预防第九类事故的应对方案的决定产生质疑，要求法院推翻这一判定。但是哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院经过审理后，还是维护了原子能委员会的决定，其主要判决理由是对于是否增加对第九类事故预防措施进行审查的事项仍属于原子能委员会裁量的范围，只要其提供的事实因素和说明是合理的，就应当被认定为是合法的。*751 F.2d 1287．1301(D.C.Cir.1984)．vacated in part 760 F.2d 1320(D.C.Cir.1985)(en bane).事实上，通过这两个案例，我们可以发现在科学事实的判定方面，法院是非常谨慎的，不愿意卷入科学问题的争论之中，对于行政机关的判断持有一种高度尊重的态度，哪怕该决定在科学性方面的确存在一些瑕疵。不过对于一些重大技术标准的制定，美国法院也是可以通过程序方面的法律，适当地予以审查，但仍表现得很谨慎，通常仅局限于“形式上”。而在这一方面，最为典型的案例莫过于Vermont Yankee Nuclear Power Corp.V.Natural Resources Defense Council一案，也是在上个世纪70年代初期，经过原子能管理委员会的审核，一家核电企业获准在Vermont 地区修建核电站，但此举因没能妥善处理核废料问题而遭到民间环保组织(自然资源保护委员会NRDC)的强烈反对。为解决这一环境争议，原子能委员会通过“通告——评论的制规程序(notice and comment)”制定统一的此类环境技术标准，以衡量核电建设是否会对环境造成负面影响。尽管依据程序法(APA)对于“通告——评论程序”的规定，每一个参与者都会被给予机会阐述自己的观点，但制定机关是否会采纳这些意见，尤其是相反意见，则赋予了极大的自由裁量空间。正是因为原子能委员会在这一程序中未能充分地回答环保组织的质疑，被起诉到了法院。在哥伦比亚地区巡回法院的判决中，环保组织的观点得到了支持，法官们认为原子能委员会以这种统一制定技术标准的形式来解决vermont地区是否适合建造核电站的争议是存在重大瑕疵的：一方面并没有充分考虑Vermont地区环境的特殊性；另一方面制定技术标准过程中所采用的程序，由于排除相互质证等环节，并不能够得到让人信服的科学结论。不过这一判决做出以后，引起多方争议，主要争议点集中在两个方面：其一，法院是否违反三权分立的原则，侵犯了立法机关的权力；其二，法院全面审查行政机关关于事实问题的决定，是否适当。*Richard B.Stewart,“Vermont Yankee and the Evolution of Administrative Procedure”，91Harvard.l.Rev.8,pp.1805-1822(1978).正是由于担心法院不能妥善处理科学事实问题，最高法院推翻了上诉法院在此案上的判决，“法院不应该在法律之外为行政机关设置程序，并以此达到阻碍发展核电的目的……事实上，是否应该发展核电应该是立法机关考虑的事情，而对于此类政策问题，联邦法院最好不要卷入其中。”*98.S.Ct.1197(1978).

当然，行政机关在科学问题方面的判断获得尊重是有前提性条件的，换言之，它的合法性基础是它的科学性经得起检验。在此我们也不得不承认，对于科学事实问题的判断，法院所能起到的监督功能是有限的，目前看来最有效的方式是完善同行评审制度，不过这里也存在一个制度衔接的问题，即在司法审查过程中，如何看待同行评审的结果？依照美国学界主流的观点，同行评审的结果只是政府做出相关决定的书面材料的一部分，法官们不应给予其特殊的地位。*Lars Noah，“Scientific Republicanism:Expert Peer Review and the Quest for Regulatory Deliberation”，49Emory Law Journal 1033,p1081(2000)．具言之，如果法院依据同行评审结果来评价行政机关最终所做出决定的科学性，那么这也意味着在科学事实问题方面，法官们已然做出了独立的判断，而这是与美国的司法传统相违背的。当然我们也无意否认在司法审查过程中同行评审制度的作用。设置同行评审制度的目的是为了促使行政决策机关更为科学地、审慎地做出最终决定。而对于同行评审的异议，行政决策机关是需要给出说明理由的，不过只要这理由具有一定的合理性，司法机关就应当尊重行政机关的判断，而不宜过度审查。实际上，通过司法机关外在的监督作用，同行评审制度的既定功能已然实现。*参见洪延青：《藏匿于科学之后？——规制、科学和同行评审间关系之初探》，《中外法学》，2012年第3期。

(二)公众参与权：司法审查制度建构的支点

尽管在科学事实的判定方面，法院能起到的作用实在是非常有限。但是在建构整个司法审查制度的时候，我们仍一直想寻找一个核心的支点，尽最大可能发挥法院外在的监督作用：一方面促使行政机关所做出的涉及科学事实的决定具有正确性，防止行政机关借科学之名为自己的不正当行为寻求合法性的基础；另一方面就是确保公民的合法权益不受侵犯，即使需要牺牲，也得具有充足的正当性。在传统的司法审查框架之下，法院对行政权力合法性判断就是一个非常简单的技术性动作，即以相应的法律规范为标准，衡量行政权的行使是否与该标准一致。*杨尚东：《行政决策合法性追问的个案解读——以高速公路节假日免费的行政决策为分析样本》，《政治与法律》，2013年第7期。但具体到核能监管领域，这一情况已经发生巨大的改变，过去立法机关主导制定规则的模式现在则转变为专家主导制定规则的模式，“民主赤字”问题日益凸显。在此，我们无意否认在高科技领域专家的主导作用，只不过同时也需要承认人类社会的复杂性，毕竟科学家建构起来的风险知识框架并不一定能得到民众的认同，客观风险和主观认知之间是存在一定距离的，何况也还存在专家滥用知识权力的情形，所以在此过程中，行政机关和公众发生纠纷也就在所难免。而面对这一专家知识与民众认知之间的对峙结构，法院究竟该如何去判断其中的是非曲直呢？正如前文所言，对于科学事实方面的问题，法院由于缺乏专业知识，很大程度上只能寄希望于专家体系内部的自我监督机制的完善，但同时值得注意的是，现在行政机关做出一项决定的合法性基础并不仅仅是科学性，毕竟该项决定是否能顺利实施，还需要得到大家的普遍认同，所以现代的决策机制越来越强调双向的和互动的沟通。通过安排合理的程序监督体系，法院完全有能力把公众参与的理念实实在在地嵌入行政决策的过程之中。*“……，贝克对于风险课题的社会性认识，使公民的角色在风险决策中的作用逐渐受到重视。公民不仅应有参与之机会，更应认识到其参与乃是责任和义务。通过政府信息公开和公众参与等法律制度的引入，使核电选址决策为当地居民和各界知晓和介入。”布鲁诺.康姆著：《环保学家谈核能》，罗健康译，北京原子能出版社2006年版，第124页。不过这里仍有一点需要澄清，在本文的理论框架中，公众参与权并不直接等同于公众决策权，对于类似于核电等高科技领域内的相关决定，我们还是应该相信专家，只不过在决策过程之中，民众的意见应当得到及时的回应。概言之，在做出行政决策的过程中，法院必须督促行政机关高度尊重公众的意志。为达到此目的，法院可以从以下两个方面入手：一是完善涉及要求核电监管机构公开信息的诉讼救济制度，同时法院也应当坚持“公开是原则，不公开是例外”的原则，确保公众知情权的实现。防止专家弄虚作假的最好方式就是让他们的一切活动都公开、透明。二是在最终决策没有做出之前，应设置一个决策机关和民众可以推心置腹交流的平台，在这一交流过程中，普通民众可以将自己的忧虑直言不讳地告诉相关决策部门，而行政机关也有机会对自己的决定做出合理性的说明，最终找到双方都能接受的一个平衡点。而法院在此环节中的功能定位就是确保公众参与的有效性。

三、回应中国问题：完善现行司法制度的建议

还是将我们观察的视角拉回到本文一开始就提出的问题上，即面对类似于因发展核电所产生的纠纷，中国应当构建怎样的司法审查制度才是适当的？也正如本文一再强调的一个时代背景，中国准备大规模发展核电的战略计划是不会更改的，在实施这一计划的过程中，公权力与公民权利之间时常发生纠纷也就在所难免。所以，当下最为紧要的是，重新建构或完善我们的司法审查制度，使之有能力应付此类纠纷，并做出公平的裁决。就目前的情况而言，因发展核电所产生的纠纷已经不是什么稀罕事了，并呈持续扩大的趋势，如广东江门反核事件、江西彭泽核电事件等等，不过，在选择处理此类纠纷的方式上，无一例外地采取了政治解决的模式，即行政机关直接面对反对的居民，双方各自施展手段来维护自身利益，并没有建立一个适当的法律框架来解决这一冲突，同时，令人忧虑的是在这一利益博弈过程中，往往是不会产生赢家的，毕竟哪一方胜出，成本都是非常高昂的。此时，我们不可避免地会思考另一个问题，为何我们的司法制度没能起到“定纷止争”的作用？对于这一诘问，思谋良久，或许可以从以下两个方面去思考：

(一)固本清源：抓紧制定《核安全法》和《行政程序法》

不论法官对于行政机关的活动做出何种判定，其立足点还是基于法律的规定，尽管在面对诸如核电、转基因、化工项目等高科技时，立法机关的确无法提供精准的规则体系，但基本的安全原则、政府监管体制、部门分工、信息公开和公众参与等内容还是可以规定的。法官也可在此原则指导之下去判断政府监管行为的合法性，但现在颇为尴尬的是，中国还没有制定一部综合性的“核安全法”，*参见徐辉鸿：《新能源开发利用中的安全机制立法研究》，《南京工业大学学报(社科版)》，2007年第3期。法官们处于无“经”可考的境地，拒绝受理此类纠纷也就顺理成章。同时举目环望，拥有核电站却没有《核安全法》的国家是少之又少。很多国家在其核电站还没有大规模兴建之时就已然颁布了《核安全法》。不过公允地说，中国的立法机关从上个世纪八十年代初开始就一直在为制定《核安全法》做着各项准备，只是因为部门之间的利益博弈过于激烈才拖延至今。*法制网：《原子能背后的博弈》，具体网址为 http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2011-04/20/content_2604777.htm，最后访问时间是2015年1月21日。就中国目前的情形而言，制定“核安全法”已经刻不容缓，至于这部法律所应包含的具体内容，国内学界已有深入研究，在此不再赘述，*参见汪劲：《论“核安全法”与“原子能法”的关系》，《科技与法律》，2014年第2期；濮继龙等：《对我国 原子能领域立法的一些思考》，《核安全》，2006年第3期；赵威：《原子能立法研究》，《法学杂志》，2011年第10期；凌杰：《科技革命对于法律的影响》，《法学研究》，1984年第3期等等。值得强调的是，“预防原则”应当被纳入其中，*“一般认为，风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，即‘Vorsorgeprinzp’，并在1984年北海公约第一次部长级会议上被正式引入国际条约中。此后，风险预防原则得以迅速发展，成为环境立法与实践中的热门词汇，并逐渐由区域海洋环境保护领域发展到环境保护一般性领域。风险预防原则就是要解决对于科学上的不确定性的危害，应当采取何种干预手段的问题。目前对于预防原则的内容，学界并没有一个统一的认识，根据有的学者的总结，大致包含以下几层含义：1.应当避免损害；2.科学研究对于认识相关威胁具有重要作用；3.即使对于损害和原因缺乏因果关系的结论性证明，也应及时采取预防危害的行动；4.所采取的行动应该能有效的预防危害。”参见杨尚东：《转基因水稻风险评估的法律规制》，《绿叶》，2013年第12期。若仅从司法裁判的角度考虑，这也非常有价值，毕竟核电技术的应用具有高风险的特点，一旦发生事故，其后果往往是不可想象的，但是在司法实践中，基于科学事实的复杂性，法官在处理这类纠纷时是慎之又慎，只愿意按照既定的法律程序进行形式审查，而这肯定会为行政裁量留下巨大的空间，如何将司法审查制度放入其中，避免滥权行为的出现便成为立法者需要认真处理的问题。坦率地讲，“预防原则”就是一个极佳的载体，换言之，既然有些科学事实问题无法弄明白，司法审查的重点就不应放置于此，而更应考虑对于有可能发生的最坏情形，行政机关一方面是否已采取有效的措施降低发生的概率，另一方面事故一旦不幸真的发生，是否有足够的能力予以应对。譬如我们准备在内陆大规模地建立核电站，虽然其安全性的问题已经引起广泛的关注，但是却也成为一个扯不清的话题了，*内陆建核电厂与沿海建厂相比，无论是从技术的角度而言，还是从涉及的公众利益的范围程度去看，都是更复 杂，争议更大。参见新华网：《核电三问：内陆核电，建还是不建？》，具体网址为 http://news.xinhuanet.com/energy/2013-09/22/c_125422531.htm，2015年1月22日最后访问。当然，对于科学事实的判断，司法机关还是应当尊重专业监管部门的决定，而依据“预防原则”的要求，法官们更应考虑的是行政部门是否有能力应对可能发生的最坏的情形。

不过，还需强调的是，司法机关对于行政机关决定的尊重是存在前提性条件的，即整个决策做出的过程是存在一套较为完善的自我规制机制，并不是一时“拍脑袋”做出的。然而，这也正是当前让中国法官们最头疼的问题，在整个决策机制尚存在诸多缺陷的情况下，究竟应该怎样去判断行政机关基于科学事实所做出决定的合法性。例如，在发展核电的过程之中，核能监管机构会制定大量的技术标准，如核电厂厂址选择安全规定、核电厂运行安全规定(国家核安全局发布)等等，尽管这些决定影响重大，但是它们在法律性质方面却处在一个灰色地带，既不是行政法规，也不是部门规章，我们暂且只能将其归入规范性文件之列。然而，对于规范性文件的制定程序，目前我们并没有制定专门的法律予以规范，而这也是司法机关无法进行有效审查的一个制度硬伤。尽管依据现行的行政诉讼法，对于规范性文件我们可以进行“间接”的审查，*“……但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”摘自最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。但实践中，对于此类涉及技术性标准的规范性文件，我们的法官都是持有一种“高度尊重”的态度，毕竟缺乏有效的审查手段是必须予以直视的现实问题。正如前文所言，既然短期内我们无法提高法官们的技术认知能力，那么，建构或完善适当的程序体系就是一个很好的选择。但是，目前我们还没有制定一部统一的行政程序法典，而对于各项行政活动程序的要求也只是散见于各种不同的法典之中，且不完善、漏洞很大。*例如《放射性污染防治法》第18条规定：“核设施选址，应当进行科学论证，并按照国家有关规定办理审批手 续。”但是对于何为“科学论证”、“有关规定”却语焉不详，从而把大量程序方面的设定权赋予核能监管机关，让“运动员”同时又担任“裁判员”，无疑为人为增大风险提供了机会。所以，从法院司法审查的角度来看，立法机关尽快制定一部《行政程序法》是解决这一问题的最佳方式。

(二)行政诉讼制度的变革：适应高科技风险规制的需要

通俗地讲，行政诉讼制度就是“民告官”。一旦进入到诉讼环节，两个在实际生活中本不平等的主体将会获得“平等”的法律地位，他们之间的纠纷也有机会接受法官公正的裁决。简言之，设置行政诉讼制度的目的是为了搭建一个对话、解决问题的平台，而这一点对于中国尤为重要，“个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系，个人不再跪服在国家阴影之下，而发展成对话关系。”*陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第124页。为实现此目的，立法者需要构建一整套精细的规则体系，而这在中国又主要具体化为《行政诉讼法》。*在此需要言明的是，中国现行的《行政诉讼法》制定于1989年，并于2014年得到比较全面的一次修改，所以我们谈论的基础也是2014年修改后的版本。当我们仔细地阅读着这部法律的每一个具体规定的时候，总会不由自主地思考同一个问题，即面对核电风险的新挑战，这样的法律规定是否可以实现立法者的目的？但必须承认的是，目前的这部《行政诉讼法》的确存在一些较为突出的问题，如果不能及时地、妥善地予以解决，那么在解决涉及高科技纠纷时候就很难实现立法者设置行政诉讼制度的初衷。详言之，这些亟待完善的法律条文主要有以下几处：第一，扩大受案范围，有必要将行政法规、规章之外的行政规范性文件纳入司法审查的范围。毋庸讳言，大量的核电决策行为做出的依据就是监管部门制定的技术标准，而这些技术标准往往是以行政规范性文件的形式存在，但这些规范性文件本身违法已成为行政违法的重要形态，因此，加强对行政规范性文件的司法监督势在必行。至于采取哪种具体的审查方式，直接诉讼抑或附带审查？从整个法律体系的融通性方面而言，采取附带审查机制也许更为恰当，毕竟《行政复议法》中已经规定对部分行政规范性文件可进行附带审查。*《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。”当然，对于一些一经发布就会侵害个人或组织合法权益的规范性文件，可允许直接提起诉讼；第二，应考虑设置公益诉讼制度。政府机关在作出相关核电决策行为时，极容易对国家利益或社会公共利益造成损害，但往往却因无人向法院起诉挑战其合法性，从而逃避司法的审查，进而使得受到损失的国家利益或社会公共利益不能得到及时的保护或修复，*这里需要进一步言明的是，“无人起诉”的情况又可具体分为两种情形：其一，特定的利害关系人不敢或不愿提起行政诉讼，很大程度上归因于收集证据过于困难；其二，无特定的利害关系人，譬如核废料处理厂建在戈壁荒漠之中，很难确定具体的利益关系人。所以有必要尽快建立行政公益诉讼制度。当然建立这一制度的关键点在于谁有资格提起行政公益诉讼，这里应当做一细分，一方面在有利害关系人的情况下，应首先支持利害关系人提起诉讼，不过在诉讼中，应当允许原告既可以提出决策行为侵害其合法权益的主张，也可以提出决策行为侵害国家利益或社会公共利益的主张。如果出现利害关系人在法定期限内不起诉的情形，那么应当允许人民检察院提起行政公益诉讼；另一方面在无利益关系人的情形下，人民检察院可以直接提起行政公益诉讼。不过这里还应考虑另一种情形，即人民检察院不提起行政公益诉讼的情形下，是否可以考虑由社会组织提起行政公益诉讼？我们在此的建议是可以考虑一定范围内的社会组织提起行政公益诉讼，如旨在保护公共利益的公益组织，而不宜扩大到所有的组织和个人；*参见杨尚东、朱秀芸：《环境信息公开与行政公益诉讼——由“启东事件”引发的思考》，《绿叶》，2012年第9期，第58—60页。第三，在举证责任方面，应明确被告(即政府机关)为被诉政府行为的合法性承担举证责任。尽管现行的行政诉讼法也规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，*参见《行政诉讼法(2014年修改版)》第三十五条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。……”。但过于原则和笼统。特别是在类似核电的高科技领域，法院或原告都是缺乏专业知识的，如果仅仅让被告承担为自己行为举证的责任，很有可能敷衍了事，所以在举证责任方面，应该对行政机关提出更高的要求；第四，完善利益补偿诉讼制度。如果将中国因发展核电而引起的大量纠纷的原因主要归咎于利益分配的不公，尤其是普通公众的利益没有得到公正的保护，那么建立或完善由司法机关主导的补偿机制就是解决这一问题的一个好办法。但是在司法制度的大的框架之内，我们对于补偿问题并没有给予足够的重视。尽管我们的实定法(包括宪法)中也规定了即使政府的公权力行为是合法的，但只要对公民的合法权益造成损害，也要承担适当的补偿责任。*如《宪法修正案(2004)》第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”又如第22条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”然而，长期以来，对于补偿是否适当的标准的决定权却掌握在行政机关的手中，法院的作用并不明显。究其原因，最为重要的一点恐怕是中国的行政诉讼法中并没有明确规定补偿请求权，即公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的合法行政行为侵犯其权益造成损害的，有权依法提起行政补偿诉讼。□

(责任编辑：胡晓慧)

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)03-0121-008

基金项目：国家社科基金项目“社会管理创新中的行政法实施研究”(编号：12BFX042)。

作者简介：杨尚东，西南政法大学行政法学院讲师、法学博士，研究方向为风险规制、政府信息公开和地方治理。

收稿日期：2016-03-26