公共服务领域供给侧改革的困境——从供给方不足角度分析

杨佳伟

公共服务领域供给侧改革的困境
——从供给方不足角度分析

杨佳伟

供给侧结构性改革，要求提高供给体系的质量和效率，在公共服务领域供给侧改革意味着政府在购买公共服务时要更加注重供给方提供产品的质量。但在现实生活中，政府购买公共服务中的供给方存在的不足是我国政府购买公共服务存在的重要问题。如供给方（社会组织）数量较少，专业化程度不高，能力不足，竞争力弱等问题。文章从公共领域中供给方不足的表现形式、原因及措施三方面入手，分析我国公共服务领域中供给侧改革的困境，为供给侧改革提供建议，以更好的促进我国经济的发展。

供给侧改革；供给方不足；表现形式；原因；对策

2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”概念：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”供给侧结构性改革是推进公共服务领域改革、转变政府职能的必由之路，为加快推进政府购买服务改革，2016年6月27日国务院成立了以张高丽为组长，楼继伟、丁向阳为副组长的政府购买公共服务工作领导小组。但在现实生活中，政府购买公共服务中供给方不足是供给侧改革的主要困境。

一、政府购买公共服务的概念界定

政府购买公共服务是指政府将原来由自身直接为社会发展、为人民提供服务的事项，通过购买服务的方式交付给有资质的社会组织（包括从事社会公共服务的非营利部门、社会服务组织等）来承接，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给机制。而政府购买公共服务中供给方不足主要是政府在向社会组织购买公共服务时，由于社会组织的数量不足、能力不足，无法很好的向政府提供质优价廉的公共服务，无法成为一个购买公共服务合格的承接主体，致使政府购买公共服务的高成本、低效率，阻碍了政府向社会组织购买公共服务的快速有序发展。[1]

二、供给方不足的表现形式

（一）数量不足的表现形式

公共产品与一般产品具有不同的属性，它的非排他性、非竞争性的特殊属性决定了在客观实际中很难形成一个具有竞争性的市场，比如在污水处理、监狱管理、社区治安等方面，有的甚至会出现“如果不是为了政府需要，根本就不会有市场”的状况。[2]自从1978年至今，在改革开放的30多年里，我国的社会主义市场经济得到了迅速的发展，市场组织也获得了空前的发展，但是我国的社会组织发展无论是从数量上还是质量上都存在着明显的滞后现象，政府购买公共服务的承接主体数量不足，结果导致竞争市场可能不存在的尴尬局面，致使我国政府在购买公共服务时经常采用定向购买的方式，但难以保证公共服务的低价格、高质量，也难以保证政府能够为广大公众提供真正满意的多样化服务。

在市场经济下，买卖双方之间存在本质的利益冲突，买方希望买到质优价廉的商品，所以在购买商品时用自身最大的努力压低商品价格；而卖方为了维持自身商品的最大利润，在根本选择上也毫不退让。买卖双方在商品价格上展开激烈的博弈，对方输就意味着自身的赢。在政府向社会组织购买公共服务过程中，政府为了买到物美价廉的产品，会和社会组织讨价还价，由于社会组织发展的滞后，自身实力的弱小，社会组织为了维护自身整体的利益，维护行业的发展，组织之间往往会形成价格联盟，致使政府购买公共服务无法通过市场竞争来获得价格实惠、服务良好的产品。

（二）能力不足的表现形式

责任承担能力是指社会组织的独立承担法律责任和社会责任的能力。目前我国社会组织的责任承担能力较弱，在承接政府购买公共服务中往往把更多的精力投入到与政府搞好关系上，迎合政府的意图，来取得政府更多的资金和政策的支持，而不是加强自身责任承担能力的建设。社会组织的不独立性、半官方化使社会组织在提供公共服务出现问题时，服务与责任断裂，严重限制了社会组织的发展。

服务提供能力是指社会组织承接政府购买公共服务项目后向公众提供优质服务的能力，主要包括设备完善能力、专业技术能力和人力资源能力。[3]目前我国社会组织能力有限，设备和基础设施较落后，组成人员很多来自志愿者，专业化较弱，职责化能力弱。我国社会组织中有90%以上的员工没有接受过专业培训，部分机构组织的工作人员甚至依靠部分兼职人员在维持。[4]种种现象导致了我国社会组织在承接政府购买公共服务时出现了服务偏差，不能标准有效地提供公共服务。

信誉维系能力是指社会组织在维护社会诚信、取得社会公众信任，塑造自身良好形象的能力。在我国社会组织运行过程中出现了很多诚信问题，如希望工程侵吞捐款事件，中国红十字会的“天价饭费事件”和“郭美美事件”等。社会组织的不诚信事件引起了公众对社会组织的怀疑和不信任，大大影响了社会组织致力于公益事业的良好形象，降低了组织的信誉和社会公众的公信力，也吞噬了社会组织持续承接政府购买公共服务的能力。

三、供给方不足的原因

（一）社会组织自身方面

从数量上看，按平均每万人拥有的社会组织的数量来计算，巴西拥有的数量是13个，新加坡拥有的数量是15个，阿根廷拥有的数量是25个，美国拥有的数量是52个，日本拥有的数量是97个，法国拥有的数量是110个。而按我国2014年6月底民政部门统计的登记在册的56.1万个社会组织的数量来计算，我国平均每万人拥有的社会组织的数量仅为4个。从规模上看，美国的非营利组织在2002年的总产额达24000亿美元，而到2014年，我国社会组织的总产额只有1591.6亿元，规模远远不足。

我国社会组织与政府具有千丝万缕的关系，有些社会组织直接由政府主管部门转化或创立，有些甚至直接挂靠在政府部门，在组织、体制、观念、职能等各个方面都过分地依赖政府，实际上是作为政府的附属机构而发挥作用，社会组织的自治能力低，行政化色彩浓重。有些社会组织在机构组成、运行制度、管理方式等方面完全照搬政府的模式，具有明显的“官民二重性”。社会组织的不独立使其无法大量发展起来，影响了社会组织未来的发展道路。

从我国社会组织的类型来看，行业协会、商会偏多，慈善性、公益性、服务性的社会组织少；强势群体的社会组织偏多，困难群体、弱势群体的社会组织少；服务于普通民众的志愿性、公益性的组织偏少，即使像上海这样公益组织发展较迅速的城市也只有1.5%，发达国家的平均值为4.6%，而公益性、慈善性的社会组织恰恰应该是我国社会组织发展的重点。

萨拉蒙提出慈善的业余主义，是指社会组织由于运作资金有限，难以提供有竞争性和吸引力的薪酬和福利同企业竞争专业性的人才，只能依靠具有奉献精神的志愿者，造成了社会组织服务的非专业性和业余性的现象。[5]目前我国社会组织成员主要来自志愿者或者离职退休人员，他们大都未经过专业性的训练，专业知识较少，再加上人员的老龄化，社会组织缺少活力和创新能力，使社会组织很难开展卓有成效的活动。造成了社会组织的非专业性和业余性，专业人才的缺乏使社会组织的发展面临很大的难题。

（二）政府政策方面

我国社会组织一直以来实行的是双重管理体制，即社会组织必须拥有主管机构，才能在登记机构登记注册。社会组织的成功登记，不仅要得到民政部门的许可，还必须找到一个与自身业务相关的业务主管部门。双重管理体制提高了社会组织的登记门槛，限制了许多社会组织的发展，使得大批活跃于民间的社会组织被拒之在合法登记的门槛之外，许多社会组织选择在其他部门登记或者不登记，使得社会组织难以发挥在提供公共服务中应有的职能。[6]

受中国传统文化的影响，整个社会习惯于自上而下的政府占主导的决策领导体制，对社会力量存在不信任。政府对社会组织的不信任使政府在购买公共服务时心存顾虑，设置提高社会组织进去购买流程的门槛，限制社会组织的发展。正如外国学者分析道：发展中国家和转型经济体的政府，大部分都相对不信任社会组织，依然守着传统观念，把国家作为首选。政府倾向于依靠自己的设备，而不是寻求和民间社会组织的合作来解决问题。[7]

目前我国政府购买公共服务还处于起步探索阶段，法律不完善，没有完整的、统一的法律可遵循。到现在为止我国还没有一部统一的法律对社会组织的地位、作用、性质、职能进行明确的规定，只有《政府采购法》可以借鉴，但在政府向社会组织购买公共服务的内容、程序、定价、评估等方面规定过于笼统，对购买过程中出现的新情况、新问题没有进行及时的补充、修改。同时对社会组织人员的职称、编制、社会保险、医疗保险、养老保险等方面也没有配套的法律和法规相匹配。法制的不完善严重阻碍了社会组织的发展，使社会组织在没有坚实的法律的保障下难以发挥原有的积极性和主动性。

四、解决供给方不足的对策

（一）社会组织自身角度

一个社会组织的长远发展不仅需要志愿者的志愿服务，更需要一支具备专业化的高素质人才队伍，人才是组织发展的首要条件。社会组织一方面要对现有组织成员加强专业培训，提高专业素养，打造出一支具有高素质的专业人才队伍，提高组织的创新活力，充分发挥社会组织公共服务的能力和水平。另一方面要提高社会组织成员的薪酬和待遇，完善社会组织工作者医疗保险、养老保险等社会保障方面建设，解除组织人员的后顾之忧，从而吸引更多的社会各领域的专业人才的加入，促进社会组织工作人员的专职化，提高组织的专业性、稳定性。

组织的健康发展不仅需要外界的监督控制，更需要自身内部完善的制度做支撑。一个组织的瓦解往往是组织自身管理能力不足造成的。社会组织要不断完善自身内部治理结构，健全组织机构，形成强有力的自律机制。明确组织的责任与义务，加强组织内部团结，增强组织成员凝聚力。在公共服务中，注重服务的质量和效率，倾听民声，加强与民众、不同社会组织之间的交流，及时向政府传达民意，从而提升公众对社会组织的信任度、满意度。只有这样才能紧随社会的步伐，实现社会资源的有效整合，完成组织任务，成为政府购买公共服务的有力承接主体。

（二）政府政策角度

根据莱斯特·M.萨拉蒙的第三政府理论，社会组织和政府在功能上互补，鉴于政府在提供公共产品和服务上的不足，在公共服务的传输上必须仰赖社会组织，社会组织应该更多地扮演公共服务提供者的角色。[8]社会组织具有专业性、志愿性、非营利性等特点，可以有效提高政府服务效率，降低政府服务成本。政府应该转变原有观念，增加社会组织的规模和数量，为政府购买公共服务培育合格的承接主体。信任是政府与社会组织合作的重要根基。

法律法规的建设和完善对政府向社会组织购买公共服务活动的发展具有关键性的作用，良好的法律法规能够为整个政府购买过程提供强有力的制度保障，能够使政府向社会组织购买公共服务的相关活动在一定的规则制度下有序进行。

制定政府向社会组织购买公共服务的规范性法律，明确规定政府购买公共服务的内容、对象、程序、公共服务承接主体的资格、购买合同等一系列的问题，从源头上解决政府购买公共服务无法可依的难题。对政府购买公共服务进行制度化规范，促进购买活动的顺利进行。制定《非政府组织法》，对社会组织的法律地位、性质、职权范围、活动范围进行明确的规定，使社会组织的相关活动有法可依，使社会组织明确自身的权力和义务。《非政府组织法》等相关法律的实施可以为社会组织提供公共服务的行为提供法律框架，引导和保障社会组织的健康发展。

政府应该改变包揽所有公共服务的做法，通过向社会组织购买公共服务转变自身职能，弱化行政色彩，主动地、有意识地渐渐退出市场，收缩自身的权力，重新对社会组织进行定位，将社会性、公益性的社会事务尽可能交给社会组织来完成，保证社会组织的独立地位。给予社会组织自主经营的权力，不干预、不插手社会组织内部运作，在组织、职能、财务和活动方式等各个方面做出明确的划分，使政府由微观管理转向宏观管理，由以行政手段为主转为经济、行政、法律等多种手段相结合，使社会组织能够自我发展、自我做主，充分享受自主发展的权利，为社会组织的独立运作和发展创造较好的社会条件。

“十三五”规划建议明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享能力。在我国政府购买公共服务中存在供给方不足问题，阻碍了公共服务领域中供给侧的结构性改革。为了克服供给方不足问题，不仅需要社会组织自身努力，加强自身组织建设，提高组织成员的专业素质和公共服务的质量，努力成为政府购买公共服务的合格承接主体。最主要的是政府调整自身观念，大力培育发展社会组织，加大对社会组织的资金、政策的投入，积极主动同社会组织合作，充分发挥双方特长，从而为公众提供更加满意的公共服务。促使政府处理好与社会的关系，加快政府职能的转变，实现公共需求导向型的公共服务模式的建立，实现公共物品的供给平衡，实现政府与社会的良性互动，在供给侧结构性改革中实现“双到位”。

[1]邰鹏峰.政府购买服务的制度成效、问题与反思—基于内地公共服务现状的实证研究[J].学习与实践,2012(9).

[2]詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家—政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013(5).

[3]曾维和,陈岩.我国社会组织承接政府购买服务能力体系构建[J].社会主义研究，2014(3).

[4]王名,刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论,2007(12).

[5]【美】莱斯特.M.萨拉蒙(田凯译).公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].商务印书馆,2008.47.

[6]崔月琴.转型期中国社会组织发展的契机及其限制[J］.吉林大学社会学报,2009(8).

[7]Brinkerhoff Derick W. Exploring State—Civil Society Collaboration: Policy Partnerships in Developing Countries[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1999.

[8]L.M.Salamom.Rethinking Public Management: Third—Party Government and the Changing Forms of Government Action，Public Policy,1981,255.275.

（责任编辑 刘晓明）

杨佳伟，中共山东省委党校研究生 （邮政编码 250103）

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1672-6359(2016)06-0069-04