司法鉴定管理困境及改革路径——以浙江省为视角

俞世裕

（浙江省司法厅，浙江杭州310007）

鉴定论坛Forensic Forum

司法鉴定管理困境及改革路径
——以浙江省为视角

俞世裕

（浙江省司法厅，浙江杭州310007）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就司法鉴定工作提出“健全统一司法鉴定管理体制”、“完善鉴定人出庭制度”等改革任务。随着依法治国方略深入推进，司法鉴定行业迎来了重大发展机遇。继续深化司法鉴定管理体制改革、严格落实各项司法鉴定改革制度，不断创新是当今司法行政机关贯彻党的十八届四中全会精神的具体任务。结合司法鉴定管理工作实践，剖析当前司法鉴定管理工作存在问题，提出新时期进一步推进司法鉴定发展的思路和建议。

司法鉴定制度；统一管理；管理与使用相衔接；执业监管；管理队伍

司法鉴定制度是司法制度的重要组成部分，也是国家法律实施的重要保障，其完善与否事关司法公正。2005年，全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称“《决定》”）赋予司法行政机关对司法鉴定的统一管理职能。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就司法鉴定工作提出“健全统一司法鉴定管理体制”、“完善鉴定人出庭制度”等改革任务。今年中央政法工作会议又提出“深化司法鉴定管理体制改革”的新要求。随着依法治国方略深入推进，诉讼活动日益科学化、民主化，司法鉴定作为一项依托科学技术和专业技能的证明活动，是查明案件事实真相的基础手段，其功能和价值前所未有被关注，司法鉴定行业迎来承前启后、继往开来的重大发展机遇。如何深化司法鉴定管理体制改革、严格落实各项司法鉴定改革制度，是司法行政机关贯彻党的十八届四中全会精神的具体任务。笔者结合实践，剖析当前司法鉴定管理工作困境，探讨新时期进一步推进司法鉴定发展的思路和建议，以期达到抛砖引玉的效果。

1　司法鉴定管理的现状及存在的主要问题

10年来，我国司法鉴定工作在司法部领导下，坚持围绕中心，服务司法活动，积极拓宽鉴定服务领域，不断满足司法机关和人民群众对司法鉴定的需求。2015年，全国司法鉴定机构共完成司法鉴定业务200多万件，比上年增长12%，是2005年《决定》实施之初的8倍。以浙江为例，全省现有司法鉴定机构52家，司法鉴定人739名，2015年办理鉴定业务106 522件，同比增加11．6%，10年间共办理鉴定业务62万余件，年均增长约17%。司法鉴定为化解社会矛盾、维护人民群众合法权益和保障司法公正发挥了重要作用。但与此同时，司法鉴定管理工作在改革发展进程中逐渐显现的一些问题，制约司法鉴定行业健康发展。

1．1司法鉴定管理制度尚未实现统一

《决定》规定：司法行政部门负责法医类、物证类、声像资料类司法鉴定登记管理，根据诉讼需要由司法部商“两高”确定其他类鉴定事项的登记管理。由于国家相关部门对司法鉴定管理体制改革的理解与定位不一，对其他类鉴定如何管理至今未能达成共识。目前，各地对其他类鉴定管理做法不一，有的省司法行政部门管理其他类鉴定事项，但法院并未认可；各地之间管理其他类鉴定事项范围差异很大，有些纳入管理的其他类鉴定实际业务量并不多，有些机构甚至挂名不执业①2015年12月21日，历时数年协商，司法部和最高法、最高检联合出台《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》（司法通［2015］117号），首次就其他类鉴定会商明确司法行政机关统一登记管理。。由于管理体制不统一，造成政出多门的局面，不同类别的鉴定管理各自为政，同一类型的司法鉴定也是分属管理，难以建立统一的司法鉴定准入、行业管理、认证认可等制度，鉴定程序规则、执业纪律、技术标准、操作规范等也难以统一，影响司法鉴定工作规范有序发展。

1．2司法鉴定准入、退出、处罚等管理制度尚不完善

现行的《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》等规章对司法鉴定机构和司法鉴定人员准入条件规定比较宽泛，操作性不强，如在司法鉴定人准入条件上，缺乏全国统一的司法鉴定人职业资格和执业资格考试，单凭审核申请人提供的书面材料来确定是否给予司法鉴定人资格。在机构准入条件方面门槛不高，使一批“小”、“散”低水平机构进入司法鉴定行业。据统计，“从鉴定机构结构上看，全国49．1%的“三大类”鉴定机构的执业鉴定事项仅有1项……而5人以下的小型机构则占近30%，可见绝大多数的鉴定机构规模小、效益低”［1］，影响了司法鉴定行业健康发展。此外，对违法违规行为处罚规定比较笼统，部分违法违规行为难以有效追责，违法违规成本较低。机构注销情形过于原则，缺乏操作程序，司法鉴定行业“进来容易出去难”，优胜劣汰、良性循环体系尚未形成。

1．3社会司法鉴定机构缺乏相关政策扶持

司法鉴定是法律性、中立性和客观性的统一，具有准司法性和公益性，这由其本质特点所决定。2005年《决定》出台，司法鉴定实行社会化改革，但司法鉴定的准司法性和公益性等基本属性不会改变。当前，社会司法鉴定机构在承担社会司法鉴定案件的同时，并没有得到与其从事司法证明活动相适应的社会公共职业定位，以及国家专项投入、财政保障和政策支持，一些司法鉴定机构存在规模小、仪器设备陈旧、资金人员短缺的困境，极大地制约了司法鉴定机构持续健康发展，这与司法鉴定的基本属性和定位不相匹配。

1．4司法鉴定质量有待提高

质量是司法鉴定的核心，公信力是司法鉴定的生命线。“司法鉴定实行社会化以来，市场机制作用下的社会鉴定机构的趋利性与司法鉴定的公益性之间的矛盾逐渐显现，民事诉讼中涉鉴定问题日渐暴露，严重影响到民事诉讼程序的顺利进行，引发当事人对鉴定意见乃至法院裁判公信力的质疑。［2］”当前，有些司法鉴定机构受利益驱使，跨地区违规设点揽案，鉴定时机和鉴定标准掌握不严，甚至出具对付费人有利的鉴定意见而忽视了司法鉴定本身的客观中立。与“黄牛”的不正常关系屡禁不绝，影响司法鉴定执业秩序。此外，由于缺乏客观评价标准，专业化、专职化程度不高。

1．5司法鉴定管理能力有待加强

良好的改革设计和规章制度需要管理者具有较强的执行能力和转化能力，否则制度方案就如空中楼阁，不能落地生根。当前，司法鉴定管理队伍力量薄弱成为制约司法鉴定工作科学发展的重要因素之一。这存在着司法鉴定管理队伍业务能力不强，司法鉴定管理干部专业化程度不高，缺乏法医学等司法鉴定专业背景等问题，有的司法鉴定管理干部岗位调动频繁，对行业缺乏深入了解和深厚感情。

2　司法鉴定管理相关要求

2013年实施的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和新颁布的《精神卫生法》都对司法鉴定提出新要求，完善了司法鉴定与诉讼制度的衔接。2014年党的十八届四中全会，2015年中央办公厅《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》，2016年中央政法工作会议都对深化司法鉴定制度改革提出新要求。面对新任务新要求，司法鉴定行业要正视司法鉴定改革发展中的问题，总结改革中的经验，更加注重以下五个理念，推进司法鉴定行业改革发展。

2．1注重以审判为中心的诉讼制度改革

党的十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，完善鉴定人出庭制度。强调以庭审为中心，就是将一切证据在法庭上呈现，通过举证、质证，由法官作出最终裁决。鉴定意见作为法定证据之一，其证据能力和证明效力如何，最终应当由法庭在对鉴定意见和其他证据进行全面审查判断的基础上做出认定。修订后的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》均强化了司法鉴定人出庭作证的义务，司法鉴定人出庭作证将成为一种发展趋势。以浙江为例，2015年司法鉴定人出庭190例，占鉴定业务总量0．2%，同比增长20．3%。数据表明，虽然司法鉴定人出庭增长有较大提升，但仍是当前司法鉴定与诉讼活动衔接工作中的短板。对此，司法鉴定人应主动转变观念，增强“法律人”的身份意识，增强“客观性、合法性、关联性”的证据意识，增强司法鉴定人出庭与鉴定活动、鉴定文书共同构成鉴定意见的整体意识；通过持续学习和针对性的培训，提升法律知识素养、出庭作证能力及技巧，帮助法官在庭审质证程序中有效认定和使用鉴定意见。司法行政部门应加强对司法鉴定人出庭的专门培训，加强与法院合作，完善司法鉴定人出庭作证规则和出庭程序，规定法庭在通知司法鉴定人出庭时，应明确对鉴定意见的异议点，明确司法鉴定人出庭费用的交纳方、交纳时间和交纳方式，并做好司法鉴定人出庭时出庭席位、人身安全等保障措施，共同推进司法鉴定人出庭作证工作。

2．2注重运用法治思维和法治方式

深入推进依法行政，是推动国家治理体系和治理能力现代化，加快建设法治政府、依法全面履行政府职能的必然要求。司法鉴定管理是司法行政重要职能，一方面要坚持有所为，法定职责必须为，敢于负责，善于管理；另一方面要坚持有所不为，法律没有明确规定的、无授权的不可为，不随意扩大管理范围。目前，司法鉴定行政管理部门的工作重心应是严格按照《决定》等法律法规，依法行政，做到不缺位、不越位，更不错位。高度关注新《行政诉讼法》给司法鉴定管理工作带来的新挑战，切实坚持以法治思维和法治方式履行司法鉴定管理职责，提升司法鉴定管理法治化水平②例如，新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。此条款的修改，主要是解决目前行政复议维持率高、纠错率低的问题。③据《法制日报》2016年1月22日刊发“全国司法鉴定援助减免鉴定费用连年攀升，2015年减免费用突破了4000万元，比2014年度增长约56%”司法鉴定行业积极开展司法鉴定援助工作，充分保障弱势群体合法权益。。

2．3注重司法鉴定社会公共属性

司法鉴定是诉讼制度的组成部分，承担司法保障职能，其社会性、中立性和服务性决定了其社会公共属性。首先，司法鉴定人应牢固树立鉴定公正意识，坚持科学、客观、独立、公正的原则开展执业活动，保障司法鉴定的科学性、可靠性和权威性。其次，司法鉴定机构应坚持围绕中心、服务大局，以司法鉴定公正提升司法鉴定公信，以司法鉴定公正促进司法公正，主动承担职责使命、履行社会责任。其三，各级司法行政部门应积极推进司法鉴定公共服务体系建设，支持整体实力强、综合考评优的司法鉴定机构在公共法律服务中心设立服务窗口，拓展鉴定服务领域，推进司法鉴定服务网络向基层和经济欠发达地区延伸；引导司法鉴定机构加强涉及人民调解等非诉纠纷以及交通事故、保险理赔、医疗损害、职工工伤等争议解决的公益性鉴定服务，做好司法鉴定法律援助工作③。

2．4注重司法鉴定规范管理

科学规范管理司法鉴定工作是司法行政部门的职责，也是推进司法鉴定管理体制改革的前置条件。就司法行政部门而言，一是理清权责分工，明确监管职责。特别是当前管理实践中存在一些上下脱节、监管不到位的问题，须明确各级司法行政部门在日常监管、投诉处理、执业违规查处等方面的管理职责，发挥市司法局在司法鉴定监督管理中的职能作用。二是严格依法管理，抓好现有制度落实。《决定》实施10余年来，司法部出台了不少司法鉴定规章制度、规范性文件，各地出台了司法鉴定管理法规，省市司法行政部门也出台不少规范性文件，与此同时，各地司法鉴定协会也出台了鉴定技术规范实践指引文件等规定，这些都是司法鉴定依法管理的抓手。各地管理部门应综合运用常规检查和专项抽查、日常监督和定向指导、管理评价和行业互评等方式强化监管。三是以解决问题为导向，及时研制执业检查、诚信等级、资质评价等指导性意见，不断完善司法鉴定制度管理体系。从司法鉴定机构来讲，应提高内部管理规范水平，认真贯彻《司法鉴定机构内部管理规范》，推进机构内部管理规范化进程，着力抓好司法鉴定受理程序、实施程序，鉴定文书制作，司法鉴定人出庭作证、鉴定标准适用等关键执业环节，提高司法鉴定质量。从司法鉴定行业协会来讲，应加强行业自我管理，发挥行业协会在行业管理中的平台作用，健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督机制，组织行业交流，落实行业倡议，共同拒绝“黄牛”和跨地区违规设点，净化司法鉴定环境，促进行业规范管理水平整体提升。

2.5注重司法鉴定核心能力建设

提升司法鉴定质量和公信力，是司法活动和人民群众对司法鉴定的必然要求。行业转型升级是回应这一要求的必然选择，也是当前司法鉴定行业发展面临的紧迫问题，而实现这一路径则有赖于司法鉴定机构科技能力建设和规范管理水平的提升。司法鉴定机构是司法鉴定活动的组织平台、实施平台和管理平台。司法鉴定管理部门和行业应立足平台，加强司法鉴定实验室建设，采取整合资源、优化配置等措施，重点扶持、重点培养、集中力量建设一批高资质、高水平的公共鉴定实验室，促进本地区司法鉴定行业能力水平的持续提升。加强司法鉴定行业科技建设，植根司法鉴定科学属性，鼓励支持水平高、实力强的司法鉴定机构发挥人才、技术优势，参与司法鉴定技术的研发、推广和应用。加强司法鉴定机构规范化建设，从业务管理、技术管理、档案管理、人员管理等内部管理着手，促进司法鉴定机构鉴定权责具体化、业务工作程序化、内部管理制度化，不断提高司法鉴定机构运行规范化、科学化水平。

3　完善司法鉴定管理工作建议

党的十八届四中全会已经明确了司法鉴定制度的改革方向，今年中央政法工作会议和全国司法行政工作会议都对司法鉴定工作作出具体部署。笔者认为，我们应当明确司法鉴定工作要主动适应以审判为中心诉讼制度改革要求，大力推进司法鉴定转型升级，着力形成“实验室建设、品牌化培育、规模化发展、规范化运行”工作格局，着力打造高资质高水平司法鉴定机构，完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制，加强司法鉴定日常监管，提升司法鉴定质量和公信力，为化解社会矛盾、保障人民群众合法权益、促进社会公平正义发挥积极作用。具体建议如下：

3.1健全统一司法鉴定管理制度

一是按照《决定》规定，做好司法鉴定登记管理工作，推进统一行业准入条件、统一司法鉴定人和司法鉴定机构名册登记、统一鉴定实施程序、统一鉴定标准、统一鉴定管理规范、统一监督处罚，规范司法鉴定执业活动。二是加强与公检法等部门的沟通协作，建立起相互配合、相互协调和相互补充的运行机制；落实司法行政部门和法院“建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制”改革任务，实现司法鉴定管理和使用的有效衔接。从法律上保障司法鉴定人依法独立执业，从制度上确保司法鉴定机构的中立第三方法律地位，从职责上充分发挥司法鉴定制度的功能作用，促进公正司法，维护司法权威。三是根据司法部商“两高”后联合出台的《关于将环境损害司法鉴定人纳入统一登记管理范围的通知》（司法通〔2015〕117号）和司法部、环保部《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》（司法通〔2015〕118号）两个文件规定，做好相应管理工作，保障司法实践对司法鉴定的新需求，并为将来新司法鉴定项目纳入统一管理积累实践经验。

3.2推进司法鉴定转型升级

转型升级是新时期司法鉴定发展的必然选择。一是优化布局，提高司法鉴定机构的综合能力。根据司法鉴定内在发展规律，走内涵式发展之路。依法依规严格控制机构总量，优化机构布局结构、专业结构和层级结构。整合利用现有高校、科研院所和医疗机构等优质社会司法鉴定资源，构建以高资质高水平司法鉴定机构为支撑，其他司法鉴定机构为基础的司法鉴定公共服务网络。二是整合资源，做精做强司法鉴定机构。管理部门应继续鼓励司法鉴定机构通过引入优质社会资源进行整合；引导司法鉴定机构通过兼并重组、强强合作、以强带弱、淘汰弱小等方式实现转型升级发展。在鼓励打造综合实力强的“航空母舰式”的司法鉴定机构同时，锻造特色鲜明、优势突出的“驱逐舰式”司法鉴定机构，满足不同司法鉴定需求。三是加强实验室建设，提升司法鉴定科技水平。依托现有优质资源，逐步建立机构自建、与发起单位共享、使用外单位高资质实验室的管理模式；引导司法鉴定机构通过实验室合作等方式借力高校、科研院所等的优势科技资源，保障司法鉴定技术的高水平；争取国家投入、财政保障、政策支持，调动高校司法鉴定机构积极性，建立和培育一批高资质高水平司法鉴定机构和重点实验室。保障司法鉴定科学性、可靠性和社会公信力，充分发挥其在解决重大疑难、特殊复杂问题和重复鉴定中的主渠道作用。

3.3完善司法鉴定管理与使用衔接机制

中办发〔2015〕6号文件明确“制定建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制的意见”是2015年司法鉴定三项改革任务之一。从全国层面而言，应完善司法鉴定与审判、检察、侦查工作衔接协调机制，统一鉴定程序、标准。期盼司法部和最高法院尽早联合出台建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制的文件，明确双方司法鉴定管理和监督职责，破除原先司法鉴定管理和使用脱节造成的灰色地带，推进司法鉴定管理和使用信息的双向交流，密切双方制度性的协作。从地方而言，应加强与鉴定意见使用部门的双向交流，促进管理信息和“用户体验”相互掌握运用，推进诚信执业信息公开，探索司法鉴定执业信息纳入社会信用体系，综合运用法律、行政和技术手段，形成司法鉴定“褒扬诚信、惩戒失信”工作机制，促进司法鉴定优胜劣汰良性循环。

对此，我们可以从以下几方面着手：一是规范司法鉴定委托受理程序。规范鉴定名册使用，构建司法鉴定节点管理制度，明确鉴定启动、委托、鉴定和质证等环节责任，强化双边约束。二是共同推进司法鉴定人出庭作证工作。完善出庭作证规则程序，加强司法鉴定人出庭人身安全保障，通过法庭质证等法定途径解决司法鉴定争议。三是做好诉讼中司法鉴定纠纷预防处置工作，完善司法鉴定执业安保应急处置机制，依法处理闹鉴行为，共同维护司法鉴定人的执业权利和人身安全。四是健全司法鉴定信息双向反馈机制。强化“互联网+”思维，推进诉讼中鉴定资源、信息共享；共同制定工作规则，及时会商解决诉讼中司法鉴定存在问题，配合法院适时推进鉴定文书上网公开，倒逼司法鉴定人提供更加优质鉴定“产品”。五是发挥司法鉴定协会专业技术力量，辅助法官判案形成内心确认。

3.4加强司法鉴定执业监管

加强对司法鉴定的执业监管是司法行政部门的法定职责。当前应从以下五个方面入手：一是加强质量建设。以当前认证认可复评审和贯彻《检验检测机构资质认定管理办法》为契机，监督司法鉴定机构持续改进、不断完善、有效运行质量管理体系。司法行政部门在开展延续登记工作时，应根据司法鉴定机构通过认证认可情况重新审核其业务范围和执业类别。常态化开展司法鉴定能力验证活动，并将能力验证结果作为评价机构鉴定能力和资质的重要指标，保证司法鉴定机构所有鉴定项目每两年至少参加一次能力验证，持续提升鉴定能力。推动法医精神病鉴定人的专职化发展方向，推进法医精神病鉴定科技力建设、健全客观量化标准，持续推进执业规范化建设。二是推进标准化建设。协调相关部门推进司法鉴定标准的修改完善和创制工作，统一规范行业鉴定技术标准。强化司法鉴定资格管理，完善司法鉴定名册编制、公告制度。加强司法鉴定资质评估和司法鉴定人诚信评估制度，制定出台司法鉴定机构和司法鉴定人违法行为处罚办法，严肃查处违法执业行为。司法鉴定协会应发挥行业专业技术力量优势，对当前标准不明、理解不一的应完善行业内鉴定标准统一理解适用。三是加强司法鉴定执业动态监管。司法行政部门可把检查、评定和监督结合起来，综合运用法律、行政和技术手段，对司法鉴定工作实施动态管理。四是建立完善司法鉴定机构执业评价机制。依托行政和行业的力量，综合评价司法鉴定机构的执业规范水平和鉴定能力，并就当前业务量最大、涉及诉讼活动最多的法医临床鉴定为例，探索建立单独评价体系，评价结果经由司法鉴定管理与使用衔接机制，提供给法院或向社会公布作为法院和当事人鉴定委托参考。五是加强司法鉴定投诉查处工作。实行司法鉴定人负责制，严肃追究虚假鉴定的法律责任，倒逼司法鉴定人规范行为，诚信执业。依法依规严肃处理司法鉴定执业违法违规行为，并将处罚情况通报法院，作为其委托鉴定参考，抬高司法鉴定执业违法违规的成本。对司法鉴定人因故意或重大过失给当事人造成损失的，应引导当事人通过民事诉讼途径解决，追究司法鉴定人的民事法律责任，情节严重的追究其刑事责任，对司法鉴定人规范执业形成倒逼机制。

3．5加强司法鉴定管理队伍建设

鉴定意见素有“证据之王”的称号，由于其是运用专业知识所作出的鉴别和判断，所以具有较强的证明力，往往成为审查和鉴别其他证据的重要手段。在以审判为中心的诉讼制度改革实践中，鉴定意见更加彰显其作用，这对司法行政部门管理工作提出更高要求。作为司法鉴定管理部门，各级司法行政机关应从新时期司法鉴定管理工作的新要求出发，配齐配强管理干部；针对司法鉴定专业化的特点，保持司法鉴定管理队伍的稳定性，增强从事司法鉴定管理工作的成就感和荣誉感。作为司法鉴定管理干部个人，须注重学习，提高自身政策水平、业务素质，适应履职要求。

［1］邓甲明，刘少文．深入推进司法鉴定管理体制改革创新发展［J］．中国司法，2015，（7）：29．

［2］浙江省高级人民法院课题组．浙江省法院民事诉讼涉鉴定问题调研报告——以2010年以来的浙江法院民事诉讼实践为样本［Z］．2014．

（本文编辑：沈敏）

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10．3969/j．issn．1671-2072．2016．04．012

1671-2072-（2016）04-0073-06

2016-03-02

俞世裕（1963—），男，副厅长，主要从事司法鉴定管理工作研究。E-mail：yusy@zjsft．gov．cn。