南海海事安全国际合作的困境与出路

张 敏，王新辉

(广州航海学院海商法研究中心，广东广州 510725)



南海海事安全国际合作的困境与出路

张 敏，王新辉

(广州航海学院海商法研究中心，广东广州 510725)

维护南海海事安全需要有效的国际合作，现行南海海事安全保障机制存在局限性，世界强权在海事安全国际合作旗号下介入南海问题，形成对中国南海主权的压制和威胁，超越了海事安全国际合作的边界，加剧了南海海事安全国际合作有效实施的困难。作为解决南海海事安全国际合作困境的出路，可以借助国际海事组织这一专门性海事安全管理组织的威望和海事履约体制，以履行国际海事组织现有的技术规范为根据，在南海断续线内设置安全地带制度、分航道航行制、海上避航区等制度，就此开展海事执法国际合作，并把发挥国际海事组织的作用作为中国南海战略的一个支撑策略。

海事安全；航行自由；国际组织；海事执法

南海地处太平洋与印度洋之间的交通要冲，是全球最重要的海上航行通道之一。该航道不仅对中国、日本、韩国等亚洲经济实体的经济安全有着举足轻重的意义，对于美国等区域外大国同样具有战略意义，因此保障航行自由成为他们介入南海问题的借口。南海海域作为世界上最繁忙的海上航道，面临着海盗活动、海上突发事件、国际恐怖活动和重大自然灾害等安全风险与挑战，导致海洋航行自由不断受到冲击。中国不仅以自身努力保障世界各国在南海的航行自由，同时注重加强同南海沿岸国家，包括与本国存在海洋权益争议的国家建立海事安全的国际合作机制。然而虽然经过十多年的努力，目前的海事国际合作机制尚未形成明显的对南海危机的管控成效。笔者针对南海海事安全的国际合作的问题进行分析，以尝试寻求突破困境的出路。

一、南海海事安全国际合作的机理

南海问题的核心主要围绕两个方面，一是南海的航道安全和自由通行问题，二是南沙群岛及周边海域归属所引发的问题，包括领土主权、海洋权利和资源方面的争端和纠纷，当然还包括中国与美国等域外大国的竞争。[1]目前中国在南海的核心利益受到冲击，南海问题关涉到中国的安全问题，南海安全也是中国与域外大国之间的博弈的焦点。南海安全问题可分为两大部分内容，一是传统安全，即政治、军事等安全问题，二是非传统安全，即反恐怖、反海盗、反毒品等安全问题，以及环境、生态、经济、社会等安全问题。由于非传统安全合作具有低敏感性，该领域的合作并不直接冲击传统安全格局。因此，探索建立一种有利于改善地区非传统安全形势的合作机制，对建立南海安全秩序或行为准则具有重要意义,海事安全的国际合作正是这样一种机制。

(一)海事安全国际合作的前提

海事安全是围绕航行自由和航行安全的海上安全保障体系，简而言之，海事安全的目的就是确保海洋自由与航运的正常运转和安全。[2]具体而言，就是在海洋自由的前提下，确保海上运输工具、运输对象的安全，海运系统运转安全以及海洋环境的安全。海事领域的问题符合海洋非传统安全低敏感领域的特点，便于实现功能性和各方行为的规范性和协调统一。[3]

海事的问题本质上是区域性乃至全球的，海事安全不是哪一个国家能依靠自己的力量解决的，应该通过国际合作方式来解决。南海区域是典型的半闭海，被中国和东盟主要国家环绕，根据《联合国海洋法公约》的规定，闭海、半闭海沿岸国家有互相合作的义务。区域内沿岸国在海事领域的各项合作，有益于整个海洋在环保、搜救、防灾减灾、打击犯罪等各个领域的管理和保护。[4]

目前，域外大国以航行自由权之名介入南海问题，无论是对中国维护南海海事安全的维权、执法，还是对南海沿岸国之间建立有效的海事安全的国际合作，都会产生实质的压制和威胁。而南海本身的海洋权益争端具有复杂性和敏感性，不可能在短期内解决，因此，南海沿岸国国家间应致力于寻找一种便于实现真正合作的机制，以建立海事安全共同体为契机，共同面对南海海上安全挑战，保障海上航行自由的实现。[5]

从维护海事安全的主体所采用的模式看，即从海上执法主体的模式看，部分南海国家实行单一机构的海上执法主体，而中国实行复合机构的执法主体。中国经过大部制改革后，仍然有两个维护海事安全的执法主体——中国海警局和中国海事局。中国海警局海上执法权包含但不限于海事安全的维护，是中国海上唯一具有武装执法权的执法力量。如果仅从字面意义理解，把维护海事安全的主体狭隘理解为中国海事局，而海事局的海上执法权只是一般行政执法权，不具备使用武力的资格、不得适用武力强制，海事安全的执法保障是单薄的。虽然中国海事局在海事安全领域的执法专业性很强，但如果要与南海周边国家维护海事安全的海岸警卫队等执法主体进行合作，须得与中国具有武力强制性的执法部门进行职能的互补和协同。

(二)海事安全国际合作的范畴与边界

从2002年恐怖袭击后，国际海事委员会就敦促亚洲各成员国加强海事安全，建立相应的海事安全机制，[6]当时国际海事委员会对于海事安全特别强调的是海盗、偷渡等非传统安全威胁。东盟根据《东盟政治安全共同体蓝图》成立东盟海事论坛后，将海事安全的范畴界定为传统安全和非传统安全。上述国际组织关于海事安全的表述也表明了海事安全的内涵。海事安全本身具有国际属性，其中海事安全的国际合作以海洋安全、打击海盗、人道主义救助等涉及海事安全的合作为主。[7]

从美国《海事安全国家战略》来看，海事安全的目标是提高在海事领域的抗风险能力，有效地增进和确保海事安全，自由、合理地利用海洋。具体而言，是指防范与海洋相关的恐怖分子、敌对国家、罪犯和危险行为，确保公海自由，便利航海和商业自由，[8]增进繁荣和保护海洋资源等都是海事安全所要追求的目标价值。东盟海事论坛关于海洋合作的议题，明确以海洋安全、打击海盗、人道主义救助等涉及海事安全的合作为主，重申了南海海事安全国际合作的范畴。

综上，从海事安全的内容看，国际合作的宗旨是围绕海事安全的内涵进行的，海事安全的国际合作，无论是应对海上自然灾害的科技上的合作，还是为应对海上反恐、反海盗等提供科技支持的合作，其行为性质为民事行为；一般性海上执法的国际合作为行政行为；而海上执法的特殊行为，如，各国出师打击索马里海域海盗，或以军舰为商船护航的行为，在法律上被界定为国际执法行为或司法行为，[9]而非军事活动。

笔者认为，海事安全国际合作的边界亦不应当超越民商事、行政执法的框架，即南海海事安全的国际合作属于民事或行政执法的协作而非军事同盟。由于南海的海洋航行自由与海上安全的背后隐含着海洋权益的争端，个别大国以“航行自由”为由，强化在亚太地区的军事介入能力，打着海事国际安全合作幌子，与一些东南亚国家在南海构筑实为反对中国的政治和军事联盟，实质上超越了海事安全国际合作的边界。

同时，南海海事安全的国际合作，必须以尊重沿海国的主权权利为边界，在尊重南海沿海国国土主权安全的同时，正视其他国家对该海域的航行利益诉求。国际法赋予的航行自由在国家主权之间存在冲突：航行自由主张反映了航行国对航行安全、贸易通道安全的追求，而沿海国对航行主体、区域范围、活动类型的限制则反映了沿海国对本国国土安全、军事安全和生态环境安全的忧虑和担心，体现了航行国与沿海国两种不同安全追求的相互博弈。[10]在海洋法的视角下，领海与专属经济区、公海范围内的航行自由权利范围是不一样的。出于对国际法的遵守，南海海域沿海国也不能忽视自身对南海权益的主张与其他国家海上航行自由的关系问题，应该对该地区海域的航行状态做出明确的正面回应。根据国际法原理，海洋自由是《联合国海洋法公约》最根本和最本质的内容。[11]海洋自由是建立在国际法基础上的海洋秩序的关键支柱之一，是世界各国普遍遵守的国际法准则，是南海各国建立海事安全合作的国际法基础。

二、南海海事安全国际合作的特点

(一)区域内海上执法合作能力较弱

中国与东盟的海事合作，以建立海事机构磋商机制为主，十多年来先后达成中国—东盟海洋合作伙伴关系，中国—东盟交通合作战略规划，并设立中国—东盟海上合作基金，力图支持和推动海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域的合作。目前，在维护海上航道安全的合作举措上，如，反海盗、人命搜救等方面，通过各国协调人和区域信息中心分享和通报信息等合作取得较大进展。[12]

众所周知，在维护海事安全的诸多要素中，海事维权与执法是保障海事安全的不可或缺的手段。海上执法权的权力来源和主要理论依据是国家主权论和国家管辖权理论，因此，每个主权国家对各自海上执法权的界定有所不同，以在南海海域存在较大海洋权益之争的三个国家：越南、菲律宾、中国对海上执法主体的授权为例说明，根据《越南海上警察力量法令》，越南海警是越南人民海军的一部分，海警作为海上执法主体的职责是查处海洋环境污染、打击海盗，为禁止贩卖人口和非法运输、禁止买卖毒品和兴奋剂等行为加强海上巡逻和执法。菲律宾对海洋的管理采取的是分散式的管理体制，海上执法主体为海岸警卫队，职责是海上搜索救助、打击海上犯罪、海洋环境保护、海事安全管理。[13]中国的海上执法权是一种综合行政执法权，包含了行政性和司法性双重属性，执法主体包括中国海警局和中国海事局，执法形式上海警局除了一般行政执法外，在一定程度上适用武力强制。

基于保障海事安全的南海区域的国际执法合作，目前难以突破的实质上是海上执法合作。由于各国对海上执法主体权力的配置不同，使各国在进行南海的海上执法合作时，存在海上执法主体之间对接不顺畅或执法形式协调困难等问题。此外，由于中国与越南、菲律宾在南海的岛礁主权争议，越南海警、菲律宾海岸警卫队在执法实践中经常因驱赶和扣押中国渔船和渔民引发国家之间的冲突，更加大了各国在互信基础上建立起有效的海上执法合作机制的难度。尤其是域外大国打着航行自由的幌子介入南海，使本来敏感的南海问题上升为大国之间的政治和军事的较量，给南海海事安全带来隐患，并对海事国际执法合作的深入造成极大障碍。

(二)南海海事安全国际合作存在法律支持但有所局限

从国际法层面上，国际法中与海上保安相关的条约包括：《联合国海洋法公约》《1988年制止危及海上安全非法行为公约》《1988年制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》《2002年国际船舶和港口设施保安规则》、未生效的《1957年国际偷渡公约》和一些按照《1965年便利国际海上运输公约》制定的防偷渡和走私的建议和导则。[14]这些国际法规则中，有的是具有强制性的公约，有的是一种指导性的公约。由于某些规定太过原则，缺乏操作性，尚不能在国际法框架下有效地解决海事安全的问题。但现存的海事安全类的国际公约占多数，对于有效地抑制和打击各种海上非法行为具有一定的积极作用。

此外，南海各方所建立的南海海事安全保障法律机制，由具有法律约束力或虽不具有法律约束力但具有实际效果的一系列规范、规则、原则组成。其作用受到限制的重要原因在于该机制存在局限性。主要表现为：一是所谓的南海海事安全合作机制其性质属于软法，即没有强制性，导致遵约和履约拘束性不强。二是合作机制本身就是多方利益平衡和妥协的产物，一旦利益发生变化或者利益得不到保障，妥协各方就会退出妥协，合作就会崩溃，并且该合作机制惩戒性较弱，损害其权威性。三是合作机制的原则性影响权利义务的确定性。[15]

(三)南海海事安全合作机制受限于大国势力干预

在南海局势中，东盟各方在维护海事安全的战略和实践中，不可避免地受到世界大国和强权势力的不利影响。海事安全合作一直是东盟的一个重要议题，不可否认东南亚国家所持的基本战略是吸引更多的域外大国介入，在大国间维持平衡以应对地区安全问题。这一进程中美国和日本对东盟多边机制更为重视并加大了投入，美国、日本在南海推行的南海海事安全国际合作战略对东盟国家的影响尤为强烈。大国权势竞争以及地区海洋争端，也制约着这一海事安全合作机制的深化和拓展。

美国等域外国家与部分南海沿岸国的海事国际合作，由于超越了海事安全合作的界限，其中带有军事性质的国际合作将给海事安全合作带来的潜在危机，稍有不慎就会使海事安全问题转化为国际或区域的政治、军事问题。

三、南海海事安全国际合作的困境

(一)东盟海事安全保障机制的法律局限性

从南海海事安全国际合作的法律依据看，无论是中国与东盟之间建立的海事机构磋商机制，还是东盟成员内部的海事合作机制，所构建的关于南海海事安全保障法律机制，从国际合作法律机制的基本构成要素分析并不完善。从是否具有完善的决策机制、执行机制与纠纷解决机制来分析，南海各国建立的东盟海事安全合作法律机制具有不可克服的局限性。

第一，南海海事安全保障领域的决策机制一般是以缔约方会议决议、部长会议决议、联合宣言等方式，不断补充、修改、解释该法律机制的内容，实质上就是立法机制。上述机制尚不能不断解释、形成、补充与修改海事安全保障法律机制，有效性不高。

第二，不具备合理的执行机制，无法在该机制的运行过程中建立相关的组织机构和遵约机制，以加强各缔约方的履约能力和确保该法律机制得到较好实施。

第三，不具备具有权威性的争端解决机制，以化解缔约方矛盾和提高合作机制的有效性。

第四，缺乏有效的资金机制作为合作法律机制的保障。

从南海海上执法的国内法依据看，如前文所述，就中国而言，中国海警局虽然被授权享有保障海上安全的海上执法权，但是一直未出台明确其具体职责权限的方案。海上执法权所依照的法律分为综合性海洋基本法律(如领海及毗连区法、领海基线的声明、专属经济区和大陆架法等)，海洋环境保护类法律，以及中国加入的国际公约，这其中以传统海事主管部门海事局所参加的国际公约为主。[16]总体上，中国对海上安全国际合作的关注重点在执法主体上，对具体海上执法合作的方式途径、程序及保障机制的关注则比较欠缺。

(二)越界的南海海事安全国际化给有效的合作机制带来障碍

在南海海域争议的问题上，东南亚国家所持的策略是吸引域外大国介入，以在大国间维持平衡作为应对地区安全问题的砝码，事实证明这增加了南海区域的不稳定因素，将给南海海事安全国际合作带来障碍，甚至影响该区域国家与中国和平友好解决南海问题。

1.美国以海事安全合作为旗号在南海的行为

在美国重返亚太地区的背景下，美国与东盟国家的海事安全合作不仅意味着巩固美国在亚洲的经济利益，更期望重塑南海的海洋法律规则，通过建立与东盟国家在海事安全的合作框架，作为影响甚至遏制中国的一着要棋。在海事安全合作的旗号下，美国以提高盟友国家控制海域的能力为目的，提供培训和设备，包括雷达、巡逻机等。例如，美国资助泰国、印度尼西亚、菲律宾在主要航道建立雷达站，升级马来西亚的海岸预警站。美国冀图通过与东盟国家在海事领域的功能性合作，提高东盟在海事安全上集体协作的能力，一旦南海危机激化，可以形成对中国的压力。

2.日本在帮助东南亚国家提升海事行动能力的同时夹带了联合军事演习和培训、直接的武器出口等军事性质的行为

日本除了为东盟国家提供资金、技术、设备、培训等形式的帮助，还和东盟签订了系列合作协议，如《加强东盟—日本战略伙伴关系、实现共同繁荣的联合宣言》《东盟—日本行动计划(2011—2015)》等，这些协议除了在海事领域的功能性合作和能力建设上的合作，还提出加强在防务领域的合作。美国、日本对东南亚国家的援助超越了海事安全合作的边界，实质是搅局南海，破坏南海地区和平环境，破坏《南海各方行动宣言》，很有可能激化南海危机，严重影响真正的南海海事安全合作机制的形成。

综上，从南海海事安全国际合作的范畴、特点，以及目前所存在的困境，可以看出，在突破南海海事安全国际合作困境的关键因素中，缺乏一个专业性、权威性的国际组织所发挥的引导海事安全的国际合作的作用，缺乏有效的国际认可的标准或模式作为海事安全执法合作的突破口。

四、解决南海海事安全国际合作困境的出路

从南海海事安全目前存在的困境本身突围，无论是建立完善的国际与国内立法，还是从政治、外交上化解国际社会为了海洋核心利益的激烈竞争，在短期都是难以实现的任务。笔者认为有必要立足于海事安全所涉及的国际技术规则的统一，实现南海各方行为的规范性和协调统一。

(一)发挥国际海事组织南海海事安全国际合作困境的引导作用

由海事局主导的传统海事执法之所以能够确保海上执法权的国际正当性，有效地维护中国海洋权益，正是因为国际海事组织在海事安全的国际领域所形成的规则和秩序已被国际社会承认和执行。

1.国际海事组织发挥引领南海海事安全合作走出困境的制度基础

维护亚太海洋安全不仅是所有相关国家的责任，而且是相关国际组织的责任。《联合国海洋法公约》的制定和实施与一些重要的区域性或专业性国际组织的作用有着密切关系，联合国海洋制度及类似具体措施来源于国际海事组织的指南和建议。

国际海事组织是联合国负责国际海上安全和海洋环境保护的一个专门机构，其出台的保证海事安全的各类规则和标准，不仅涵盖了海上航行的各个领域，而且从传统安全到非传统安全，从打击海盗到应对飓风海啸等自然灾害，都发挥了积极作用。如，国际海事组织通过的《制止危及海上航海安全非法行为公约》在控制海盗行为方面起了重要作用，其倡议形成了一些区域和次区域机制。如《海盗与持械抢劫船只：为预防与制止海盗和持械抢劫船只给各国政府的建议》《海盗与持械抢劫船只：为防止海盗与武装抢劫船舶给船东、船舶运营商、船长与船员的指南》《调查海盗与武装抢劫船舶犯罪操作准则》等打击海盗与武装抢劫船舶行为的国际指南。

2.国际海事组织发挥海事安全国际合作的实践基础

在南海开发和利用等战略规划中，沿岸国已经意识要借助联合国国际组织合法身份，开展南海海上维权与执法活动，避免周边国家的无理干扰。正是因为国际海事组织在维护国际海事安全的中所发挥的巨大作用，应当借助国际海事组织平台及其对成员国的业务指导作用，加强沿岸国在南海海事安全中的话语权，并通过与国际海事组织的合作，加强国际海事组织对南海区域海事安全的影响力。

而在实践中，国际海事组织除了颁布维护海事安全的国际公约，更为重要的是建立了有效的履约机制来保障公约的实施。从2006年建立“国际海事组织(IMO)成员自愿审核机制”到2015年把审核机制向强制化方向推行，国际海事组织27届大会以A.1037(27)决议通过2010—2015战略计划，履约机制要求缔约国制定总体履约战略保证作为船旗国、港口国和沿岸国的国际权利和义务，并保证从国内立法、制度安排、履约资源、人员资格管理、评估和改进、信息通报、认可组织授权与监管等方面保证公约的履行。[17]国际海事组织的强制履约制度将更有效地促进海事安全国际合作，尤其是海事维权和执法的国际合作，有效解决困扰南海海域的海事安全问题。

南海各国虽然负责海上安全的海上执法主体性质不同，但无论是什么性质的执法主体，在履行维护海上安全的职能时，一方面需要遵循国际社会已经公认的海事安全制度。另一方面作为海上行政执法主体，无论是中国海警局还是越南的海警或菲律宾的海岸警卫队，在合作行使职权避免国家之间的矛盾冲突升级，或控制事态的恶化等问题上，都应当在海事安全国际公约的框架下行事，以尽快达成合作一致。

(二)解决南海海事安全国际合作困境的具体途径

1.借助国际海事组织协调航海自由与海事安全的冲突

在南海这种争议海域，尤其是资源、战略和环境等方面具有重要价值的海域，各国家想凭借单一的力量去协调航行自由与海事安全的冲突在理论和实践上都是困难的。面对目前南海海域的海事安全危机，以及国际法的航行自由权与沿岸国的海事安全等冲突，根据《联合国海洋法公约》和国际海事组织相关指南文件，实施限制海洋航行自由的若干技术规则，以实现协调海洋航行自由与基于海域管辖权的海事安全之间的平衡，把国际海事组织若干海事国际公约下的技术制度作为解决南海海事安全国际合作困境的技术模式。

第一，安全地带制度。《联合国海洋法公约》第60条规定，沿海国可于必要时在人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，虽然公约并没有明确禁止船舶在安全地带的通行，但是沿海国有权采取包括禁航措施在内的适当措施。安全地带的设置构成了对海洋航行自由的限制。安全地带设立后，沿海国可以在该地带采取适当措施以确保航行以及石油设施和结构的安全。一切船舶都必须尊重这些安全地带，并应遵守关于在石油设施和安全带附近航行的国际标准。

国际海事组织通过了《关于在近海勘探区域建立安全地带的决议》《关于防止侵犯近海设施或结构周围安全地带的措施的决议》。这些决议要求船舶遵守谨慎航行的标准，并建议沿海国采取更合理的程序和安全措施。以设立安全地带的方式对海洋航行自由进行限制，在中国现行法中有依据，但是中国对安全地带的范围未做具体界定。

第二，分道通航制。《1972年国际海上避碰规则》第10条作了分道通航的规定，随着该公约的生效，分道通航制被许多国家采纳。《联合国海洋法公约》第22条和第41条分别规定，沿海国或海峡沿岸国考虑到航行安全，认为必要时可在其领海或用于国际航行的海峡实行分道通航制，过境通行的船舶必须尊重该分道通航制。国际海事组织在20世纪80年代通过了有关近海勘探区域船舶航道和航行服务指南的决议。如《联合国海洋法公约》在保护无害通过权、过境通行权和群岛海道通行权的同时，赋予沿海国制定和执行有关航线措施的权利，沿海国若在领海之外制定和修改航线措施应与国际海事组织协商。

第三，避航区制度。经1988年议定书修订的《1974年国际海上人命安全公约》对避航区作了相应的规定，并为各国在其管辖的海域内所运用。海上避航区是指一国主管当局以实现海上航行安全和保护海洋生态环境为目的，通过船舶定线制措施在管辖海域或(和)公海设置的，禁止或限制特定船舶航行的区域。

在南海“断续线”内设置安全地带制度、分航道航行制、海上避航区仅仅属于针对特定事项的管辖，对海上船舶航行范围进行限制，不会改变避航区内海域的法律地位。而通过上述制度的设置和履行，体现出对船舶航行秩序的引导和对航行自由的人为干预，[18]具有保护性和预防性特征，其规则性质在具有技术性色彩的同时，也体现出海事管理方式和标准的国际化特点，尤为重要的是上述制度已经通过相关海事国际公约的实施，得到了国际的认可和执行。上述制度在南海的实施，只是在履行已经生效的海事国际公约，不会带来国际社会强烈反应。

2.借助法律拟制区域协调机制推动海事执法的理念推进

上述技术模式体现出借助国际海事组织的力量，利用基于法律拟制区域的协调机制来达到局部的权益平衡。所谓法律拟制区域协调机制的理念和具体措施体现在《联合国海洋法公约》中，即以法律和政治的标准，人为地将海洋划分出若干海洋区域，针对不同区域，适用不同的措施，以协调航行权与海域管辖权(包括海洋环境保护权)的冲突。[19]当然这些规则的实施需要南海沿海国在国际海事组织的指导下进行沟通合作，一旦成功会使航海安全和航海自由的关系得到一定协调。

上述制度的基本理念是：船旗国的航海自由应受到享有专属管辖权的沿海国和港口国的限制。在确定这种理念的基础上，有效利用外部资源来推动地区海事安全建设。利用东盟的集体身份积极推动海事行为规则和规范的构建；通过国际海事组织对安全地带制度、分道航行制、海上避航区等海事安全的规则的具体协调和落实，加强南海沿海国之间的执法合作。并且把执法合作的范围推向公海，有效维护南海的海事安全。可以借鉴的国际社会的经验是，在渔业领域已经尝试通过区域性国际组织，以国际组织的名义介入公海执法。中国和东盟成员国可以向国际海事组织注册调查船和调查员，争取到在公海上执法的资格。在成员国的授权下，国际海事组织可以派遣成员国船只以其名义在南海外围的公海上执法，也只有在国际海事组织处注册的船只和人员才具有在公海执法的资格。借助国际海事组织的权威性和平台，中国与东盟在保障海事安全的维权和执法实践中，去探索维护南海海事安全与海洋自由的国际合作法律框架，用维护南海海事安全的国际合作实践中积累的经验倒逼理论的创新，突破现实中由于海域划界争议带来海事安全国际合作的困境，形成南海海域新的海事安全观。

五、结语

目前南海局势复杂，海上安全的背后隐含着海洋权益的争端和国际政治斗争。个别大国以海洋航行自由作为借口，打着海事国际安全合作幌子，拉拢那些非法侵占中国南海合法海洋权益的东南亚国家，企图巩固所谓的遏制中国的C形战略包围。中国突围的战略应当坚持与南海沿岸国家建立有效的海事安全国际合作，坚持南海海事安全国际合作的范畴不超越海事安全国际合作的边界。发挥国际海事组织作为专门海事国际安全维护机构的权威性以及运用被国际认可的技术规则，作为破解南海海事安全国际合作困境的出路。同时，中国应当致力于发挥中国作为国际海事组织的A类理事国的影响力，以遵守和履行海事国际公约带动南海周边国家共同形成南海海事安全与海洋自由的国际合作秩序，维护中国海洋权益并处理好与周边国家的关系。同时，发挥国际组织的作用应当成为中国南海战略的一个长期倚重的策略。

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Dilemma and way out of the international cooperation in maritime security in the South China Sea

ZHANG Min，WANG Xin-hui

(Maritime Research Centre，Guangzhou Maritime Institute，Guangzhou 510725，China)

An effective international cooperation is essential to maintaining the marine safety of the South China. The existing legal system of the international cooperation for the marine safety in the South China is limited. The superpowers’ involvement in the name of the marine security international cooperation, are a big threat to the sovereignty of the South China Sea and increase the difficulty of China’s maintenance of marine security in the South China Sea and the establishment of an effective marine safety mechanism with ASEAN. IMO should play the key role in the safety of maritime affairs and perform the marine safety standards as set by IMO such as intermittent line setting up the Safety Zone System, Traffic Separation Scheme, Area to be Avoided and other systems in the South China Sea. We can use these systems as the basis for carrying out international cooperation in international maritime law enforcement and a way to protect the South China Sea marine security. Meanwhile we should treat IMO as a support of China’s South China Sea strategy.

marine security；freedom of navigation；international organization；maritime law enforcement

2016-01-13

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究”(12JZD048)，外交部中国—东盟思想库网络(NACT)专项研究经费资助项目“海上丝绸之路航道安全合作战略研究”(NACT201503)

张敏(1968-)，女，重庆人，法学博士，广州航海学院海商法研究中心副主任、副教授，E-mail：zhangmin2002@126.com；王新辉(1971-)，男，广东广州人，广州航海学院海商法研究中心主任、教授，船长，E-mail：wxh0515@126.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0113-08

张敏，王新辉．南海海事安全国际合作的困境与出路[J].中国海商法研究，2016，27(1)：113-120