中国海上搜救志愿者相关法律问题与立法实践

史晓琪

(山东大学法学院，山东济南 250000)



中国海上搜救志愿者相关法律问题与立法实践

史晓琪

(山东大学法学院，山东济南 250000)

海上搜救志愿者队伍作为海上搜救力量不可或缺的有益补充，随着中国海洋事业的蓬勃发展、海洋强国战略的深入推进，在开展海上搜救工作、保障海上安全方面发挥着日益重要的作用。从海上搜救志愿者之定义着手，针对其执行志愿服务时的法律地位，详细剖析了志愿者与志愿服务组织、国家海上搜救主管机关以及志愿服务对象之间的法律关系。在结合目前相关立法现状与海上搜救实践的基础上，提出完善中国海上搜救志愿者相关立法的建议，以期更好地保护志愿者权益，促进中国海上搜救事业发展。

海上搜救；志愿者队伍；法律地位；法律关系

一、 问题的提出

2015年6月1日深夜11点多，从南京开往重庆的载有454人的“东方之星”号大型游轮行至长江湖北监利大马洲水道段时突遇龙卷风，在一两分钟内迅速翻沉并倒扣在水中。事故发生后，党中央、地方领导及有关部门负责同志立即赴现场指挥救援和应急处置工作。交通运输部也启动一级应急响应，大批专业搜救人员、解放军、武警和消防官兵以及沿江地区群众展开了全方位、立体式、拉网式紧张而有序的搜救工作。截至6月13日，成功救助12人，搜救工作结束。[1]

在这场争分夺秒、夜以继日的搜救行动中，政府通过行政措施的及时引导和科学调度对救援工作的推动作用是毋庸置疑的，而众多公益志愿服务组织的迅速动员和积极响应也产生了不容忽视的影响。尤为值得关注的是在这次救援行动中包括了来自“上海海上搜救中心”“北京蓝天志愿救援队”等组织的海上搜救志愿者，他们通常需要亲赴近海或事故发生海域展开施救，承担着更多不可预料的风险。

通过对近年来中国各海上搜救中心组织的救援行动次数和救助遇险人员人数统计资料的分析，一方面海上搜救应急力量在海上救援行动中发挥了不可或缺的作用，成为保障海上安全的最后一道防线。另一方面随着中国海洋事业的蓬勃发展，海上险情事故发生频率呈现扩增趋势，海上搜救任务面临的形势愈发繁重艰巨。[2]作为海上搜救应急队伍的重要组成部分，搜救志愿者队伍因“数量多、分布区域广、机动灵活、就近快捷、成功率高、成本低”等优势发挥的积极作用日益凸显。[3]由于海上搜救工作通常针对海上突发事件，较之普通的文体赛事、社会活动等志愿服务更具复杂的不可预期性、高度危险性和情势紧迫性等特征，海上搜救志愿者往往容易遭受财产损失、人身伤害甚至生命损丧等威胁。

以专职人员为主力、以搜救志愿者队伍为重要补充是欧美等发达国家普遍采用的搜救人员的构成模式。[4]47以2008年9月全国首支海上搜救志愿者队伍——温州苍南海上搜救志愿者总队建立为起点① 温州苍南海上搜救志愿者总队是在温州市海上搜救中心大力支持下，苍南县志愿者协会决定成立的分支机构，初期下设6个分队，有登记注册的30艘志愿船和150名志愿者，均为渔船和渔民。志愿队伍成立后，定期进行海上搜救知识技能培训，并参与一些实战演练。，以2010年12月全国第一支省级海上搜救志愿者队伍在天津市成立为标志② 天津市海上搜救首批志愿者由来自港航、医疗、救助、测绘、气象、渔业、打捞及社区等领域的30名志愿者组成。志愿者中有近一半人员具有大专及以上学历，其中包括具备应急救援工作等专长的人员。，近年来中国海上搜救中心逐步推进海上搜救志愿者队伍建设进程。中国海上搜救志愿者队伍实现了从无到有、从少到多、从弱到强的大跨越。但是目前整体建设尚处于初步发展阶段。当下，暴露出的许多实际问题和缺陷集中表现为：第一，该领域缺乏完善健全的相关法规制度，海上搜救志愿者法律地位和法律关系模糊，志愿者权利和义务不明确；第二，志愿组织管理和培训考核体制落后，匮乏高要求的海上搜救技能和自身安全防护知识，必要的搜救装备普及率低，志愿者统一性、协作性、专业性水平较差；第三，政府重视度以及公众认可度偏低，配套的补偿措施和奖励制度滞后造成志愿者人身保障机制不完善，挫伤了志愿者自信心和积极性。[4]49必须认识到在此现状下，海上搜救志愿者队伍建设无法得到长足的可持续性健康发展，并且不利于动员社会力量对海上搜救工作的积极参与和全力支持，阻碍海上搜救应急工作和搜救事业的长远构建。

二、 海上搜救志愿者之定义

现代志愿服务的萌芽最早可以追溯到19世纪初西方国家宗教性的慈善服务，至今已有两百多年的历史。英国工业革命引发了西方国家经济结构和社会阶层的大动荡，为解决工业化进程带来的失业、贫富差距加大等社会问题，各国在20世纪初相继通过了一系列有关社会福利方面的法规。在这些社会福利方案的施行过程中，众多社会团体和民间人士纷纷自愿开展服务工作，志愿者活动在各国的政治、经济、文化生活中发挥了巨大的作用，志愿者精神和志愿者服务逐渐得到政府的倡导和鼓励。[5]

相对而言，中国志愿服务事业起步较晚，在民政部推进社区志愿服务的号召下，1989年中国第一家社区服务志愿者协会在天津和平区新兴街设立。20世纪90年代初，中国青年志愿者协会的成立为中国志愿服务事业的跨越式发展提供了契机。经过十多年的建设，中国志愿服务由初期的“一助一”单一化模式发展为涉及国际青年交流、城市社区建设、农村扶贫开发、大型赛会活动、环境保护、应急救援、海外服务等领域在内的广覆盖体系。[6]然而截至目前中国并没有一部专门的全国性志愿者立法，对于开展和完善志愿者工作更缺乏一套健全的法规体系，故而对于“志愿者”一词还没有严谨权威的统一定义。不过，由中国志愿服务条例观之，于2006年11月7日颁布的《中国注册志愿者管理办法》(2013年11月修订)第2条对“志愿者”作出如下定义：“志愿者(Volunteer，也称志愿人员、义工、志工)是指不以物质报酬为目的,利用自己的时间、技能等资源,自愿为国家、社会和他人提供服务的人。”以此定义出发，对志愿者的认定主要考察三个核心要素：一是意志上出于个人自由意愿的“自愿性”；二是目的层面不求获取经济上物质回报的“无偿性”；三是客观方面通过个人付出奉献社会的“公益性”。[7]此外，该办法第3条规定“注册志愿者”是指“按照本办法规定的程序，在共青团组织及其授权的志愿者组织注册登记、参加服务活动的志愿者。”这一概念的明确，对“注册志愿者”与“志愿者”进行了区分。

中国目前立法对于海上搜救志愿者尚无明确之定义。海上搜救志愿者的性质在本质上理应属于志愿者之范畴，其复杂性与特殊性在于志愿服务活动针对海上搜救而展开。海上搜救志愿者在志愿服务法律规范下，亦应受海上搜救相关法律规范双重调整制约。对海上搜救志愿者概念的鉴定除分析一般志愿者之普遍共性之外，更应着重关注基于“海上搜救”包涵的特殊属性。海上搜救(Search and Rescue at Sea，简称SAR)由海上搜寻和海上救助两部分构成。狭义上海上搜救的对象一般仅限于人身安危，具体而言，在船舶海上遇险后,首先由海上交通安全主管机关通过对现有的人员、设施和技术等条件的统筹协作、调配利用来确定遇险人员的位置，之后任何收到救援信息的海上搜救力量(SAR Resources)对遇险人员实施救助,向其提供应急的、基本的医疗或其他所需要的服务,并将其转移到安全的地点。[8]此外，审视2006年施行的专门调整海上搜救活动的《国家海上搜救应急预案》(2006年)之适用范围，海上搜救主要是指“海上突发事件的应急反应行动”① 参见《国家海上搜救应急预案》1.3适用范围1.3.1。，并进一步明确“海上突发事件是指船舶、设施在海上发生火灾、爆炸、碰撞、搁浅、沉没，油类物质或危险化学品泄漏以及民用航空器海上遇险造成或可能造成人员伤亡、财产损失的事件② 参见《国家海上搜救应急预案》8.1名词术语和缩写的定义与说明第(1)项。。”基此概念，由于船舶遇险后引发的溢油、化学品泄漏等污染事故通常会对海洋环境和资源造成不可恢复的损害，考虑到海上搜救典型的公益属性，宜将防治船舶等设施污损海域甚至整个海洋环境的补救涵盖在海上搜救的范畴内。根据上述界定，海上搜救的客体拓展为包括搜救遇险人员以及防护和补救环境污染等内容在内的应急处置行为。此处需要特别说明的是，海上搜救过程中，无论救助遇险船舶船上人命安全，还是针对发生泄露污染物的遇险船舶或设施进行环境防治，通常伴随着对遇险船舶及设施等财产的救助行为。《中华人民共和国海商法》(1992年通过，简称《海商法》)第171条将在海上或者与海相通的可航水域，发生的对遇险船舶和其他财产进行的救助规定为“海难救助”。由此审视，《海商法》将海难救助的客体限定为“遇险船舶和其他财产”，故而严格意义上的海难救助仅限于对物的救助③ 事实上，根据《海商法》第185条，在救助作业中救助人命的救助方，对获救人员不得请求酬金，但有权从相关救助款项中获得合理的份额。根据第177条、第178条、第180条、第182条的规定，救助方对构成环境污染损害危险的船舶或者船上货物进行救助，即可获得特别补偿；取得防止或者减少环境污染损害效果的，救助方可以请求另行增加特别补偿。。所以，从救助内容和标的观之，海上搜救与海难救助虽有着紧密联系但却属于不同的性质。在海上搜救过程中针对财产救助事项在符合《海商法》既定要件的情况下可能依法成立海难救助关系，并应当区分不同海难救助法律关系性质予以相应处理。前述应急预案还确立了“政府领导”“统一指挥”的工作原则，即政府对海上搜救工作实行统一领导，对海上突发事件应急反应行动实行统一指挥④ 参见《国家海上搜救应急预案》1.4工作原则第(1)项、第(2)项。。《中华人民共和国海上交通安全法》(1983年通过)第38条也强调了这一点：“主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”

现实中，志愿服务通常体现为两种形式，一种是“非注册志愿者”⑤ 笔者对“非注册志愿者”“注册志愿者”之分类是基于《中国注册志愿者管理办法》第3条规定，以是否经过法定程序向相关组织进行登记注册为标准。，多指自发的临时性无固定组织调整和规制的见义勇为式助人奉献行为。另一种即上文提及的“注册志愿者”，有统一组织安排和运作，采用常态化模式，志愿者认证需要向专门的志愿服务组织申请登记或注册，抑或接受相关组织招募。目前中国海上搜救志愿者队伍大多以当地志愿者机构的下设分支、挂靠共青团组织、隶属行业协会等形式呈现。由于前一种志愿者实践中身份较难认定，且其志愿行为缺乏相关法律法规之调整必要和依据，因此笔者着重讨论有固定组织管理的志愿服务行为。

综上，笔者探讨的海上搜救志愿者是指自愿向有关志愿服务组织注册登记或接受其招募管理，利用自己的时间、学识、经验、体能、技术等资源，不以获取报酬为目的，在国家海上搜救主管机关统一协调和指挥下，参加海上突发事件搜救应急行动的人员。由此可以明确，海上搜救志愿者不同于偶然性自主参与海上搜救活动的人员或组织，而是专指以固定志愿服务组织形态呈现，具备较高的组织性、目的性、专业性、协作性、长期性的人员或队伍。

三、 海上搜救志愿者执行志愿服务工作时之法律地位

(一) 海上搜救志愿者身份识别

对海上搜救志愿者身份的明确认定是分析其法律地位的基础和前提条件。参照前述定义海上搜救志愿者一般具备以下特征：第一，符合一般志愿者参与志愿服务具备的自愿性、无偿性和公益性基本要求。第二，以相关志愿服务组织为载体，完成规定的登记或招募程序成为组织的注册成员，并接受组织管理和规制。第三，听从国家海上搜救主管机关的调配和指挥。第四，以海上搜救任务为工作核心，具备海上搜救知识和技能，完成相关专业培训和考核并取得相应资质。

另外，海上搜救志愿者的身份识别还应从其民事权利能力和民事行为能力角度进行考察。《中国注册志愿者管理办法》对注册之基本条件设定为：“年满十八周岁或十六至十八周岁以自己劳动收入为主要生活来源者；十四至十八周岁者，须经其法定代理人同意；未满十八周岁的在校学生申请注册的，按所在学校有关规定办理① 参见《中国注册志愿者管理办法》第7条第(一)项。。”由此可知，中国现行规定并未完全排除限制民事行为能力人在满足法定条件下成为注册志愿者之可能。然结合注册志愿者应当“具备参加志愿服务相应的基本能力和身体素质”② 参见《中国注册志愿者管理办法》第7条第(二)项。之规定，考虑到参与海上突发事故、应急救援之情节紧迫性和事项高危性，往往要求搜救人员具备健全的心理素质和良好的身体机能。故从保护未成年立场出发，在海上搜救这一特殊领域，在接受限制民事行为能力人申请和招募其成为志愿者时应审慎综合考虑多方面因素。这一点在《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年通过)第26条的规定“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍”中也得到了印证。而实践中，已有个别地方海上搜救中心将搜救志愿者的招募年龄明确限定为满18周岁，所以将海上搜救志愿者之认定条件限定为完全民事行为能力人是符合立法意旨和客观现实的。[9]8不过值得商榷的是，完全民事行为能力人包含了老年人这一特殊群体，基于同一原由，为保护老年人健康，对于海上搜救领域的志愿者年龄上限作出适宜的规定也是应当考虑的。目前现行志愿服务相关立法暂无年龄上限规定，鉴于限定过严亦不利于鼓励志愿服务的开展，上限的具体设定有待于科学的综合分析与估量。

(二) 海上搜救志愿者相关法律关系

海上搜救志愿者直接接受所在志愿服务组织的调配和管理，并以其为媒介，在国家海上搜救主管机关的指挥下开展海上搜寻救援工作。在志愿服务过程中，往往会产生多种多样的法律关系和法律纷争。主要说来，大致集中于搜救志愿者与所在志愿服务组织之间、搜救志愿者与国家海上搜救主管机关之间以及搜救志愿者与志愿服务对象之间。

1.海上搜救志愿者与所在志愿服务组织之间的法律关系

海上搜救志愿者出于奉献国家、社会和他人公益之目标，在完全而充分的自由意志支配下，或经由相关志愿服务组织登记批准成为其“注册志愿者”，亦或通过招募选任成为其“招募志愿者”。在成为其固定成员之后，自愿接受其培训考核、遵守其规章管理，并直接按照志愿服务组织的指挥和安排，以其名义无偿从事海上搜救服务。由此需要明确：第一，双方基于意思自治合意而形成的这种法律关系，既从主观上不抱有获得经济物质回报之期待可能性，亦在客观上不以任何金钱给付为内容。第二，在理论层面上，对于海上搜救志愿组织的法律性质，有学者在对西方“非营利组织”“社会团体法人”等定义缺陷批判与精髓继承的基础上，将其界定为“公益性法人”。并进一步指出，公益性法人以实现社会公益为基础和目标，拥有独立的财产并能独立承担相应的法律责任。[10]33故海上搜救志愿服务组织在性质上属于私法意义上的民事主体范畴，志愿者享有与其平等的民事法律地位。

具体而言，相关志愿服务机构或组织发布招募公告信息的行为可视为要约邀请。志愿者报名应征或申请登记注册应当认定为要约表示，志愿服务组织经过一系列资格的审查和筛选程序后，做出对符合条件的志愿者予以接受或批准的决定视为承诺达成。至此双方就海上搜救这一概括性事项内容形成完整的意思表示，建立了合法有效的民事合同关系。

审视《中华人民共和国合同法》(1999年通过，简称《合同法》)第396条之规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”海上搜救志愿者与其所在志愿服务组织之间的法律关系应当定性为无偿的委托合同关系，双方之间的权利义务应当适用相关民事法律规范关于委托合同的规定。

尽管委托合同原则上是一种诺成性、非要式合同，但实践中，搜救志愿者与所在志愿服务组织通常会订立志愿服务合同。例如，《北京市志愿服务促进条例》(2007年通过)第13条规定，志愿者组织与志愿者之间应当就志愿服务的主要内容协商一致。任何一方有权要求签订书面协议。志愿者组织安排志愿者从事对人身安全、身心健康有较高风险的活动时，应当签订书面志愿服务协议。并且立法对志愿服务协议应当包括的主要内容进行了概括性的规定，通常涉及双方的权利与义务。在《青岛市志愿服务条例》(2008年通过)、《吉林省志愿服务条例》(2015年修订)等中也有类似的规定① 参见《青岛市志愿服务条例》第21条、《吉林省志愿服务条例》第20条。。基此，双方之间可能产生合同责任与侵权责任。

就合同责任而言，根据《合同法》第406条之规定② 参见《合同法》第406条：“无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。，无偿委托合同适用过错归责原则，即受托人在一般过失下免于承担赔偿责任。因此，假使海上搜救志愿者没有按照与相关志愿服务组织签订的服务协议履行相应的义务，被认定为违反双方之间的委托合同，且志愿者主观上存有故意或重大过失，作为委托方的志愿服务组织有权要求其承担违约责任。

从侵权责任角度观察，主要表现在志愿服务组织对志愿者法定权利的剥夺和侵害以及因其过错导致的志愿者在搜救中遭受人身及财产等损失两方面。对此，志愿者可以依据现行侵权责任法相关规定主张损害赔偿，进行权利救济。对于诸如志愿组织侵害志愿者个人隐私和其他依法受保护的信息等行为，情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任③ 参见《湖北省志愿服务条例》第41条。。不过应当指出，由于海上搜救志愿者个体对其遭受侵权损害后，相关侵权责任要件举证难度大，从更好地保护志愿者权益出发，相关志愿服务组织应当适用过错推定的归责原则而非一般侵权中的过错侵权责任。[10]35

2.海上搜救志愿者与国家海上搜救主管机关之间的法律关系

中国海上搜救中心是负责海上搜救统一组织和协调工作的全国性机构④ 该机构成立于1989年，依照《1979年国际海上搜寻救助公约》要求，实现与国际海上搜救工作接轨，其日常工作由原交通部海事局承担。2005年，国务院批准建立由原交通部牵头的国家海上搜救部际联席会议制度，指导全国海上搜救和船舶污染应急反应工作。中国海上搜救中心为部际联席会议制度的办事机构。。其承担着统筹负责“组织、协调和指挥重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等应急处置工作”以及“负责国家海上搜救应急反应机制有关具体工作”等职能。[11]另外，沿海地方省(市)、自治区海事局为提高海上搜救效率，满足区域内海上搜救活动的需要，相应设立了省级搜救中心⑤ 目前除中国海上搜救中心外，中国共设立15个省(市)级海上搜救中心，分别是：黑龙江省水上搜救中心、辽宁省海上搜救中心、河北省海上搜救中心、天津市海上搜救中心、山东省海上搜救中心、江苏省水上搜救中心、上海海上搜救中心、浙江省海上搜救中心、福建省海上搜救中心、广西壮族自治区海上搜救中心、新疆维吾尔自治区水上搜救中心、广东省海上搜救中心、海南省海上搜救中心、长江干线水上搜救中心、江西省水上搜救中心。，并由其对下设的市(地)级或县级海上搜救分中心进行职责确定和业务指导。故此海上搜救工作的主管机构即是各级海上搜救中心，由其负责海上突发事件应急的组织、协调和指挥工作，承担海上安全应急值守的任务。

国家海上搜救主管机关在海上突发事件发生后，组织、协调和指挥搜救活动在性质上是履行相应行政职能的行为，并且一般情况下这种行为指引往往通过志愿服务组织间接传递给搜救志愿者，志愿者与主管机关之间既无直接的行政隶属关系，也不产生直接的民事法律关系。[12]

3.海上搜救志愿者与志愿服务对象之间的法律关系

理论和立法实践将志愿者与搜救服务对象之间的关系定性为“服务与被服务”的特殊民事关系。[9]23这一点在包括山东省、宁波市、杭州市、抚顺市、南京市、深圳市、宁夏回族自治区、湖北省等在内的地方性志愿服务立法中都有所体现。[13]这里所称的志愿服务对象，如前所述为与搜救目标客体相对应的接受志愿服务的法律主体。在海上人命搜救中，接受救助的遇险人员以及在防治海洋污染中，造成海域环境污染的相关设施及其所属主体，或者委托进行清污作业方即为志愿服务对象。志愿者面向搜救服务对象实施搜寻救援是基于其与志愿服务组织之间无偿的委托合同关系赋予的义务，其以志愿服务组织的名义开展搜救行为完全是按照组织的引导和指示，并不具有法律意义上的行为意思效果，在搜救志愿者与服务对象之间没有签订任何协议的情况下，双方之间不能形成合同法律权利与义务关系，彼此不得主张承担合同责任。当然，如果二者之间签订有合法有效的志愿服务协议，双方可以依法成立民事合同关系。一方有违反协议约定的，合同相对方可以依据该协议或相关法律规定要求违约方承担合同责任。再次说明的是，海上搜救志愿者在海上搜救志愿服务中受志愿服务法律规范与海上搜救法律规范优先制约，但这并不影响其他海上特殊法律规范对其的调整。鉴于海上搜救内容的客体并不包括财产救助，假使海上搜救志愿者在搜救志愿服务过程中，实施了针对遇险船舶及设施等财产的救助事项，此时志愿者之行为已超出海上搜救志愿服务性质之范畴，不受志愿服务法律制度以及海上搜救法律规范的制约和调整。志愿者与服务对象可能根据《海商法》成立海难救助关系，并可依照相关海难救助法规进行权利主张。

在执行搜救任务或实施志愿服务过程中，海上搜救志愿者与志愿服务对象之间可能出现人身以及财产损伤的情况，由此还引发了侵权责任的承担问题。一方面，由于志愿服务对象的过错致使志愿者遭受损害，志愿者可以根据现行侵权责任法相关规定主张侵害方承担侵权责任。出于保护志愿者利益的考量，有些地方立法赋予了相关志愿组织协助志愿者依法获得赔偿或补偿的义务，甚至当出现侵权人无法查清、逃逸或无力赔偿的情形时，志愿服务组织应当先行向志愿者支付赔偿金并取得追偿权。[9]28

另一方面，由于海上搜救志愿者的不当行为致使志愿服务对象遭受侵害，法律责任的分配和承担问题，应当根据侵权行为和侵权结果的性质是否属于实施搜救服务的合理范畴区别认定。第一，海上搜救志愿者的侵权行为属于实施救援的合理措施。被救助对象在遭遇海上突发紧急危险后，其发出的请求救援信息到达志愿服务组织时应当认定为一种邀约，志愿服务组织经过风险评估后作出实施救援的肯定答复应被视为达成承诺。由此二者之间成立无偿的“委托与被委托的关系”，志愿组织应当承担委托责任的风险。[14]另外，志愿者作为志愿服务组织的成员以组织名义实施救援，志愿组织直接向志愿者发出搜救派遣与指令并进行监督管理，此时的志愿者并不具备主体资格，由此发生的法律后果应当归属于志愿服务组织。由上所述，基于合同相对性原则，即使志愿者在搜救行动中因故意或者过失侵害到搜救服务对象的合法权益，使其遭受损失，产生的侵权责任应当由志愿服务组织替代承担。这样一方面有利于实现对被救助对象损害的充分补偿，另一方面也减轻了志愿者的法律责任负担，提高了参与海上搜救活动的积极性。不过志愿服务组织承担的替代责任并不能完全排除对志愿者侵权责任的追究。志愿者在提供志愿服务时有故意或者重大过失的，志愿服务组织在承担民事责任后，享有相应的追偿权。《江苏省志愿服务条例》(2007年通过)第29条即认可和采纳了该种做法:“志愿者在志愿服务中，因过错给志愿服务对象造成损失的，由志愿服务组织依法承担民事责任。志愿服务组织承担民事责任后，可以向有故意或者重大过失的志愿者追偿。”类似的规定亦可见于《湖北省志愿服务条例》(2015年修订)第40条。等。但是此处对于过错责任以及追偿范围的规定仍不明确，例如志愿组织承担替代责任对于志愿者过错程度、造成损害程度有无要求？志愿组织与志愿者之间责任承担份额如何分配？志愿组织享有的是部分求偿权还是全部求偿权？这些问题目前立法均无相应明确规定，有待于进一步考量。第二，海上搜救志愿者的侵权行为并非执行搜救任务，或者搜救行为超越了志愿服务的合理范围。该种情形下，原则上应当由有过错的志愿者本人承担侵权责任。但志愿服务组织作为志愿者的组织、管理、监督主体，如果在合理限度范围内未对海上搜救志愿者实施救援活动尽到“一般安全注意义务”，未完全履行“安全保障义务”① 《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(2003年通过)第6条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”，亦应当根据其过错程度承担相应的补偿责任。[9]29

四、海上搜救志愿者立法实践与建议

由于欧美和亚洲的许多国家、地区志愿服务活动起步早、规模大，加之国内法律保障和救济机制日益完善健全，为志愿服务活动的持续繁荣营造了良好的发展环境，奠定了广泛的群众基础。这些国家志愿服务事业已逐步走上规范化、程序化和法制化轨道。[15]以美国为例，其志愿服务立法体系已相对成熟，主要包括：1973年《志愿服务法》(DomesticVolunteerServiceActof1973)、1989年《国内志愿服务法修正案》(DomesticVolunteerServiceAmendmentActof1989)，1990年《全国与社区服务法》(NationalandCommunityServiceActof1990)，1992年《全国与社区服务技艺修正案》(NationalandCommunityServiceTechnicalAmendmentsActof1992)，1993年《全国与社区服务信用法》(NationalandCommunityserviceTrustActof1993)，以及1997年《志愿者保护法》(VolunteerProtectionActof1997)。再如，中国台湾地区志愿服务法制建设也相当发达，以2001年《台湾志愿服务法》为根据，相关机构先后出台了为数众多的针对不同志愿服务领域的具体执行条例。

当前中国海上搜救领域法律体系主要由中国加入的国际公约，法律、行政法规及部门规章，地方性法规三个方面构成。[16]国际公约方面主要包括：《1979年国际海上搜寻救助公约》(1985年6月加入)、《1982年联合国海洋法公约》(1996年5月加入)等。法律方面主要包括：《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国海上交通安全法》《海商法》。行政法规有《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》；部门规章有《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》《中华人民共和国海事行政许可条件规定》。地方性法规方面有《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》(2006年通过)、《天津市海上搜寻救助规定》(2007年通过)、《江苏省水上搜寻救助条例》(2009年通过)、《河北省海上搜寻救助规定》(2010年通过)、《山东省海上搜寻救助办法》(2011年通过)、《黑龙江省水上搜寻救助条例》(2013年通过)、《上海市海上搜寻救助管理办法》(2013年通过)、《福建省海上搜寻救助规定》(2015年通过)等。

中国目前仍无一部专门调整志愿服务的全国性志愿者立法。自1999年广东省颁布实施中国第一部《青年志愿服务条例》以后，志愿服务立法范围进一步扩大。虽然各省市相继制定出台了针对志愿者的规范条例，并且在一定程度上发挥了引导和调整志愿活动的效用，然而这些零散的地方性法规由于立法级别较低、体系结构混乱、法律概念模糊、权利义务内容笼统、法律责任粗疏等原因，缺乏体系性和可操作性，很多空泛的规定流于形式，难以有效规制和调和志愿活动中的各种法律关系和法律纠纷。基此，对中国海上搜救志愿者建设领域相关立法提出如下建议。

(一) 制定专门的志愿者立法，增设专章明确海上搜救志愿者权利与义务

近年来社会各界关于出台实施全国性志愿服务立法的呼吁愈发强烈。应当认识到制定中国志愿服务专门性立法的条件也日益成熟：一方面，随着奥运会、世博会等大型国际文体赛事的频繁召开和举办，中国公民对志愿服务的认识不断深化和提高，越来越多的人以饱满的热情积极参加到各种志愿服务队伍中。另一方面，以中国三十余部地方性志愿服务立法多年的实践探索为依托，以国外发达成熟的志愿服务立法体系为借鉴，中国统一的全国性志愿服务立法具备较为扎实的理论指导和实践经验。

针对海上搜救这一特殊领域，建议在专门的志愿服务立法中，以单章(节)的方式进行具体规定。纵观目前各省市实施的志愿服务相关立法，大多都以概括性事项列举的方式确定了志愿服务的范围。然而均未明确写入海上搜救领域，如果勉强将其含括在“应急救助”“抢险救灾”这一概念下，也只有黑龙江省、吉林省、山东省、江苏省、广东省、宁夏回族自治区、天津市、济南市、南京市、宁波市、成都市寥寥数个地方立法有所规定。对应急抢救，尤其是海上搜救这一领域的不重视甚至忽略直接限制和阻碍了海上搜救志愿者队伍的建设和海上搜救事业的发展。因此，应当加强海上搜救志愿服务立法地位，切实将海上搜救志愿者建设纳入志愿服务事业的总体框架之中。

权利与义务关系是海上搜救志愿者立法体系的核心内容。然审视各省市志愿者相关立法，志愿者权利与义务方面的规定基本上大同小异、简单粗略，妨碍了志愿者合法权益的保障和志愿服务事业的进一步拓展。结合海上搜救活动领域高度的危险性、实践性、专业性等特殊属性，强调以保护志愿者权利为重心，明确志愿者在海上搜救服务中所享有的权利以及应当承担的义务。一般而言，《中国注册志愿者管理办法》以及地方性志愿服务立法等规范性文件中确认和规定的普通志愿者享有的主要权利和履行的基本义务，都应当适用于海上搜救志愿者。除此之外，在权利方面，针对非常态的突发事件应对过程中更为复杂和特殊的法律关系，在应急法制中更应当对应急志愿者在应急服务中的特殊权利和义务予以专门规定。这些特殊权利主要包括安全保障权、物质帮助权以及对从事应急志愿服务活动风险的知情权。[17]62-63具体到海上搜救领域，应当明确规定赋予搜救志愿者如下特殊权利：第一，人身安全保障权。作为公民的基本权利，人身安全保障权对于实施紧急性与危险性救援任务的海上搜救志愿者而言要求更为迫切。于此，应当立法逐步将海上搜救志愿者纳入社会保障体系，并尽快落实志愿者全员人身意外伤害投保。第二，获取专业知识技能培训权及物质帮助权。海上搜救任务极具实践性和专业性，克服海上搜救环境不利条件，实现搜救效果，除了具备相应的搜救技能，还依赖于专业的技术设备。搜救志愿者有权要求配备必要充分的搜救及防护装置和设施。第三，对搜救活动风险和应对、防范措施的知悉权。海上搜救志愿服务内容及风险真实、必要的知情权对于海上搜救志愿者理性有序参加和开展志愿服务，避免和降低搜救任务中人身和财产损伤十分重要。这就要求志愿组织在招募和开展具体志愿服务活动前，切实充分履行向志愿者告知活动存在的风险、注意事项、应对和规避损伤措施等信息的法定义务。在义务方面，非应急状态下，原则上参加志愿服务的时间、地点、项目以及方式等内容应当由志愿者自主决定。但在突发事件处置中，应急志愿者应当服从主管机关的统一安排与指挥，尤其是在志愿者个人自主志愿服务权利与主管机关行政应急权发生冲突的情况下。[17]63为此，通过立法明确将服从主管机关统一安排与指挥规定为海上搜救志愿者的强制义务十分必要。这意味着，海上搜救志愿者一旦基于自由意志自愿加入志愿者队伍，在实施搜救活动时应当接受和服从主管机关下达的安排与指挥，不得无故拒绝执行搜救任务，更不得擅自在搜救过程中停止和退出搜救作业。

(二) 健全海上搜救志愿者法律保障体系，完善法律纠纷解决救济机制

解决志愿者参与志愿服务活动的最基本担忧，首先，应当构建完善而充分的保障和救济制度。很多欧美发达国家已经将志愿服务纳入本国的社会保障体系。考虑到海上搜救的工种特殊性和高度危险性，以立法形式将搜救志愿者纳入社会保障体系值得中国参照。其次，积极构建有效的激励和合理的补偿机制，提高志愿者参与的使命感和自豪感。在志愿服务法律规范下，海上搜救志愿者因执行志愿服务，不得向志愿服务组织或搜救服务对象主张任何经济报酬① 此处的例外是，如前所述，假使海上搜救志愿者在搜救过程中伴随产生了符合《海商法》规定的不属于志愿服务范围的财产救助情形，可以依据《海商法》相关规定主张报酬或补偿。。但是，为了最大程度上鼓舞搜救志愿者的公益热情和促进海上搜救志愿服务可持续发展，应当以立法落实对志愿者的激励补偿制度。这里的激励并非单纯的物质金钱褒奖，而是强调通过对志愿者的精神鼓励和表彰满足其实现自我价值与社会价值的精神需求。目前，在一些搜救责任区专业救助力量不足的现实条件下，商船和渔船等社会救助船舶也参与到了搜救任务中。而现有的搜救体制下，对该部分船艇经济补偿缺乏政策和法律上支持。故而对于因执行海上搜救任务而给志愿者造成的诸如油料燃气消耗、船期作业延误损失等合理费用及成本支出、损失等款项，以及在海上搜救活动中因自然原因等不可抗力受到人身或财产损失的志愿者，应当成立专项补偿资金，建立国家财政补偿和受益相对人适当补偿制度，明确补偿的具体范围及事项、对应的数额标准及程序，公开补偿资金的管理和使用流程。再次，积极探索海上搜救活动的强制社会保险和商业化保险途径，在财政条件允许的基础上，尽快落实志愿者全员投保进程加强志愿者风险防范。以此“推进建立社会保障、公共保障、组织保障和个人保障‘四位一体’的保障和救济体系” 以切实满足志愿者合法诉求。[18]现行地方性志愿服务立法中，针对在志愿服务过程中发生的纠纷法律责任分担问题，鲜有规定涉及。即使有相关规定的也大多十分简洁、概括，基本为原则性内容。尤其体现在没有对参与志愿服务过程的各相关主体之间形成的不同法律关系进行区分从而分别规定。虽然海上搜救志愿服务是一种无偿性的社会公益活动，但这并不影响服务过程中各种法律关系和法律纠纷的产生。以立法形式明确各方之间法律关系的性质以及法律责任的分配和承担，对于规范和促进志愿服务事业是至关重要的。尤其是针对海上搜救志愿者，一方面在合理程度内要尽量缩减其责任承担的范围和条件，从而减轻其责任承担压力提高参与积极性，另一方面也必须强调志愿者因故意或重大过失，给他人或社会造成严重损害产生恶劣影响的，应当依法追究其民事甚至刑事法律责任，以此增强其志愿服务的事业心和责任心。

充分的权利保障依赖于完善的纠纷救济机制。关于解决程序问题，《北京市志愿服务促进条例》第31条首次明确，“志愿者、志愿者组织、接受志愿服务的组织或者个人在志愿服务活动中发生争议的，可以协商解决，也可以依法向人民法院提起诉讼。”该条赋予了当事人权利救济方式或途径的合法依据，即当事人可以根据不同情况或选择协商调解，或选择诉诸司法审判。

(三) 规范海上搜救志愿者注册准入制度，深化培训、考核和评价机制

检视当前各省市地方性法规中关于志愿者资格条件的规定，虽然大多集中在年龄、自愿、身心素质、能力技能、服务时间计量、遵纪守法等方面，但具体要求往往参差不齐，形色各异，有的省市诸如山东省、杭州市志愿服务立法中至今甚至没有涉及。志愿者资格条件的不明确、不统一，不利于志愿者队伍的组建和整编，妨碍了志愿服务整体事业的健康发展。为此，有必要明确相对一致的志愿者资格要求，建立全国统一的志愿者准入制度。尤其针对海上搜救等特殊领域，需要提高志愿者的选拔标准，将应对和处理突发险情的身心素质和专业救援技能、经验纳入审核范围。

海上突发险情通常伴随恶劣的天气、复杂的海况而产生，志愿者在开展搜救工作过程中面临着较之陆地救援更大的风险，这意味着对于志愿者自身的专业技能和素质提出了更高的要求。在这种情况下，对于志愿者科学有效的培训制度显得格外重要。培训计划应当在全面深刻分析海上搜救活动实际需要的基础上，遵循最实用、最高效、易操作的原则，分层次、分阶段进行。[18]基础课程一方面应当注重理论层面海上搜救领域相关安全常识和法制的解读，另一方面需要强化实践中实用专业技能和工具的掌握，并且周期性开展搜救模拟实战演练。此外，合理的考核制度也是关键环节，制定明确的考核标准和要求以保证志愿者参与海上搜救的适任能力。对于完成基础课程，评估考核合格的，可以参加更高水平和级别的培训项目并获取相应的资质。

关于志愿者服务尚没有全国性统一的评价标准。目前部分地方采取服务时间和质量相结合的标准进行考量。以《湖北省志愿服务条例》第37条为例：“实行注册志愿者星级评定制度，志愿者协会根据志愿服务时间和服务质量等，对注册志愿者进行星级评定。”在此基础上，志愿者服务评价应当坚持科学性、全面性、动态性衡量原则。建议将海上搜救志愿者日常培训的完成度、执行工作的责任感和与志愿组织、其他志愿者协调状况等因素纳入评测，并根据实际情况不断拓宽考评视角、延伸考评阶段。

(四) 加强海上搜救志愿者相关普法宣传，更新全民海上搜救理念与意识

客观地讲，志愿服务事业尤其是海上搜救领域的志愿者队伍在中国兴起晚，发展时间也相对较短，各方面建设还极不成熟。这直接导致了中国公众在海上搜救、海上搜救志愿者等相关方面，缺乏广泛而深刻的认识和了解。例如一般社会群众普遍存在“志愿者是无偿服务，不需要资源支持”“志愿服务强调公益性就是要以牺牲个人自我为代价”甚至志愿服务可有可无等误解。[19]

当下，国际社会尤其是沿海国家和地区，愈发关注和重视海上搜救志愿者队伍建设事业。全面实现中国海洋强国的战略目标，充分履行国际责任，建设一项发达健全的海上公益事业和志愿服务体系应是其题中应有之义。为此，应当在切实落实中国海上应急救助“专群结合”的工作要求下，尽快完善以国家海上专业救助队伍为主，以海上搜救志愿者队伍为重要补充的现代海上救助体系建设。这就需要我们在深入而充分认识建设海上搜救志愿者队伍的重大意义基础上，广泛促进和加强相关法制宣传和教育，提高社会公众海上危机和救助意识，积极传播和弘扬志愿服务理念，为海上应急救助事业、海上搜救志愿者队伍发展创造良好的社会氛围，构建公众力量积极广泛参与海上志愿搜救活动的和谐社会美好局面。

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Study on the relevant legal issues and practice regarding maritime search and rescue volunteers in China

SHI Xiao-qi

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Volunteers constitute an indispensable and beneficial component of the force for maritime search and rescue. With the flourishing development of marine affairs and the in-depth implementation of the strategy of building a powerful maritime country，volunteers are now playing a more and more significant role in developing search and rescue work and ensuring the marine safety. This paper begins with the discussion of the definition of volunteers for maritime search and rescue. On the issue of their legal status when implementing voluntary service，this paper analyzes legal relationships among volunteers，voluntary organizations, competent national authorities and voluntary receivers in details. On the basis of the current situation of legislation and practice status related to voluntary service for maritime search and rescue，the paper puts forward some suggestions aiming at improving the relevant legal system，with a view to better protecting benefits of volunteers and promote development of maritime search and rescue progress.

maritime search and rescue；volunteers contingent；legal status；legal relationships

2016-01-13

国家社科基金重大项目“完善我国海洋法律体系研究”(15ZDB178)，国家社科基金一般项目“南海低敏感领域合作机制研究”(12XFX035)

史晓琪(1990-)，男，山西阳泉人，山东大学法学院国际法专业硕士研究生，E-mail：sxqallun@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0073-10

史晓琪．中国海上搜救志愿者相关法律问题与立法实践[J]．中国海商法研究，2016，27(1)：73-82