法官惩戒制度研究——立足于制度构建与实践操作双重考察

杨 妮 刘 坤

(北京市朝阳区人民法院 北京 100020；山东省菏泽市公安局 山东 菏泽 274000)

法官惩戒制度研究
——立足于制度构建与实践操作双重考察

杨 妮 刘 坤

(北京市朝阳区人民法院 北京 100020；山东省菏泽市公安局 山东 菏泽 274000)

法官惩戒制度是规范法官行为，防止司法不公、提高司法公信力的重要手段。但近几年法官违法违纪严重，我国现有的法官惩戒制度的现实功能遭到质疑。尤其是在司法体制改革大背景下，越来越强调法官审判的独立性，如果没有完善的法官惩戒制度对法官的行为予以监督和制约，更容易滋生司法腐败。因此针对我国现行法官惩戒制度中存在的缺少权威的立法依据、惩戒主体不中立、惩戒事由缺乏统一标准、惩戒程序不规范等问题,应当在尊重审判规律的基础上，根据法官职业特点对我国法官惩戒制度进行构建完善，以指导实践操作。

法官惩戒；司法公正；司法改革

“让审理者裁判，让裁判者负责”是我国正在进行的司法改革中的一项重要内容，它既强调了司法独立，要求保障法官的独立审判权，同时又明确了追责机制，确保权责统一。之所以作出这样的规定，是因为独立的审判权力运行机制虽然有利于法官在司法活动中不受他人干涉，居中裁判，但同时如果缺乏了限制和监督也容易滋生司法腐败，造成司法不公。因此，为了确保法官依法履职，防止司法不公，法官的不当行为自应受到相应的监督和责任追究。但是，过度的监督难免会影响审判的独立，为平衡二者之间的关系，必须建立起既有利于实现法官履职保障，又有利于督促法官依法履职的法官惩戒制度。对此，党的十八届四中全会决定也作出了指引，一方面，要完善确保依法独立公正行使审判权的制度，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。另一方面，要推进严格司法，加强对司法活动的监督，“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。

一、我国法官惩戒制度现状

近年来，我国法官违法违纪现象突出。据统计，全国法院在2010年查处违法违纪司法人员共计783人； 2011年各级法院共查处违法违纪519人，其中受到刑事追究的77人；2012年全国法院系统共查处利用审判权和执行权违法违纪人员1548人；2013年各级法院共查处利用审判执行权违法干警381人，其中追究刑事责任101人；2014年，各级法院共立案查处各类违纪违法干警2108人，其中利用审判执行权违纪违法干警863人，其中移送司法机关处理138人，给予党纪政纪处分781人；2015年，最高人民法院查处本院违纪违法干警14人，各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警721人，其中移送司法机关处理120人(以上数据来源于历年最高人民法院工作报告)。

尽管我国法官违法违纪现象较为严重，急需相应的监督与约束机制，但目前我国并没有一套完整的、成体系的法官惩戒制度，关于法官的惩戒规定，大都散见于各个法律及规范性文件当中。如《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)设有枉法裁判罪，追究法官的刑事责任；《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)设专章规定了法官的惩戒，其中第32条明确列举了法官不得为的包括泄露审判秘密、私自会见当事人、造成错案在内的12种违法乱纪行为，第33条则规定了针对上述违法乱纪行为的处罚及措施；最高人民法院出台的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》、《人民法院监察工作条例》，连同各级地方法院制定的系列规范性文件对法官惩戒作了进一步的细化规定，明确了惩戒主体、惩戒事由、惩戒措施等内容。上述法律及规范性文件构成了我国现有法官惩戒体系，成为我国法官惩戒的依据。

二、我国法官惩戒制度存在的问题

(一)缺少权威的立法依据

法官惩戒制度关系到司法公正与权威，包括美国、英国、日本在内的很多国家都通过宪法或者专门的法律对法官惩戒作了规定。根据我国《法官法》第8条的规定，法官非因法定事由，并且遵循法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。可见，对法官追责，必须有法定的事由和经法定的程序，但是从我国现有法律看，除了位阶比较高的《刑法》和《法官法》之外，对法官责任的追究并没有权威统一的法律可依。《刑法》和《法官法》虽然规定了一些法定的惩戒事由，但是并未从程序上明确如何追究法官的责任，缺乏可操作性。所以，当前追究法官责任的依据主要来自于各级人民法院制定的以“两个办法”为代表的一系列规范性文件。它们所追究的当然不是法官枉法裁判而应承担的刑事责任，而是对法官给予纪律处分甚至某些经济利益的剥夺。这些规范性文件的某些内容即使符合《法官法》对法官责任追究的规定，它们总体上也是缺乏法律依据的。[1]因为各级法院根本就不享有立法和解释《法官法》的权力，如果各级法院依托《法官法》并从自身出发制定出一系列法官惩戒的规范性文件，则势必造成法官惩戒在全国范围内的不统一，有的甚至会与《法官法》的内容相冲突，无法成为惩戒法官的依据。

(二)惩戒主体非中立

根据《法官法》第十一条规定：法官的任命和罢免由各级人民代表大会及其常务委员会负责。另根据《意见》中第35、36条的规定：人民法院监察部门应当对法官是否存在违法审判行为进行调查，人民法院监察部门经调查后，认为应当追究法官违法审判责任的，应当报请院长决定，并报送省(区、市)法官惩戒委员会审议。由《法官法》及《意见》可以看出在我国现阶段法官惩戒的主体有两个：一是各级人民代表大会及其常务委员会；另一个是各级法院内部的监察部门(我国目前尚未成立法官惩戒委员会)。但在实际操作中，各级人大及其常委会的罢免权行使流于形式，即一般只要人民法院提出了罢免法官的意见后，各级人大及其常委会都会对这一结果予以认可，并不会对其进行实质审查。因而法官惩戒权的行使最终落到了各级法院内部的监察部门。在法院管理高度行政化的今天，各级法院的监察部门作为法院的内设机构，在执行意愿上多倾向于听从院领导的部署，如确有违法的法官，院领导多半会选择内部消化，将其大事化小，小事化无，一是培养一名法官所需要成本与精力确系不易；二来出于保持队伍的稳定，减少单位的负面影响。如此则法官惩戒一事将成为空谈。因此，现阶段依靠法院内部各级监察部门作为实施法官惩戒权的主体无法充分发挥该制度的职能优势，其因具有非中立性的地位也极易沦为院领导手中打击报复、惩罚“不听话”法官的工具。

(三)惩戒事由缺乏统一标准

惩戒事由，也即对法官进行惩戒的依据。目前我国并没有对法官惩戒事由划分统一的标准，对法官进行惩戒的依据主要来源于各个法律规范中零散的规定，给实践操作带来了极大不便。一方面，因为对惩戒事由进行规定的规范性文件较多，但这些规范性文件的法律位阶大多不高，且其中有不少规定发生重合，尤其是某些地方法院制定的细则与最高人民法院的规定甚至相互矛盾，给实际应用造成困惑。另一方面，这些规范性文件中规定的惩戒事由的认定也存在一定问题。如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定的法官责任追究范围之一为：“故意违背事实和法律，作出错误裁判的。因为过失导致裁判错误，造成严重后果的。”最高人民法院最新出台的《意见》规定“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”上述规定所列举的应当追究责任的范围，皆为法官故意或者有重大过失造成严重后果或者导致错案的情形，但对何为错案，何为严重后果都没有明确的界定，且主观上是否存在故意或者过失更无法判断，容易造成惩戒的随意性。

(四)惩戒程序不规范

长期以来我国缺乏系统的法官惩戒程序规范，实践中遵循的依据主要源于《人民法院监察工作条例》，该文件在惩治违法违纪行为，维护司法公平公正等方面发挥了积极作用，但其行政化色彩较为浓重，且随着司法改革的进行，部分条文难以适应新形势的需要具体表现为：第一，过于注重行政色彩的调查和处理，而忽视司法色彩的起诉(控诉)、听证(听审)、证据等环节，使惩戒案件处理的正确性缺乏充分的程序保障，当事人的诉讼权利也没有渠道充分实现。[2]第二，纪律处分中审理权与处分决定权相脱节，《人民法院监察工作条例》规定：审理机构对违纪案件进行审理后，处分意见要报院长或者院长办公会审批，表明纪律处分仍然采用行政审批制度，带有明显的行政化特点，与国际通行的法官惩戒方式司法化不一致，有违法官独立的原则。[3]

新近下发的《意见》虽然再次明确了监察部门在法官惩戒制度中扮演的重要角色，并且肯定了当事法官有进行陈述、举证、辩解、申请复议和申诉的权利，但条文并未涉及法官惩戒程序具体操作的内容，其对法官惩戒程序的指导意义收效甚微。

三、法官惩戒制度之构建与操作

(一)法官惩戒的制度设计

法官的行为，直接影响着当事人的权利甚至自由。尤其是随着法官员额制的实施，我国目前现有的法官惩戒制度已经无法满足新的司法改革形势下对法官的监督和约束要求。因此，为了规范法官的行为，我国需要通过统一立法的方式，构建一套完备的法官惩戒制度体系，以防治司法腐败，维护司法公正。而在法官惩戒制度的具体构建上，基于我国法官职业特点和司法规律，应从以下方面入手。

1.完善法官惩戒依据：制定《法官惩戒法》。根据《法官法》，对法官惩戒须有法定事由，经法定程序。目前我国并没有明确而统一的专门针对法官惩戒作出规定的法律，对法官惩戒多依据法院的内部文件。如果仅根据现有的规范性文件对法官进行惩戒，一是缺乏统一的标准，各级法院在具体实施时容易出现差异，二是缺乏权威性，难以使受惩戒的法官信服。考察域外立法，美国、日本等国家明确将法官惩戒制度规定在法律中的做法值得我们借鉴，美国和日本等国家在宪法中规定了法官惩戒的原则和制度, 德国则通过《联邦公务员法》和《法官法》共同对法官惩戒制度作出了规定。相比而言，我国对法官惩戒制度的立法明显不够。结合司法改革，考虑我国的现状，应该提高我国法官惩戒制度的立法层次，通过法律来明确法官惩戒事宜。可以考虑由全国人大制定既能保证审判独立，又能规范法官行为《法官惩戒法》，对法官惩戒制度从实体到程序作出规定，明确法官惩戒制度的功能，统一惩戒标准，完善惩戒程序。

2.惩戒制度功能的重新定位：保障法官独立审判权。十八届四中全会决定对独立公正行使审判权与严格司法关系的内在关系的理论阐释，应该成为我国法官惩戒制度功能定位的基石，即严格责任的目的是为了督促法官依法履职。“惩戒的边界即履职的保障”，对法官的惩戒，应该以确保法官的独立审判权力不受影响为前提。[4]法官作为居中裁判者，一旦审判权力受到任何外部力量的影响，其做出的判决结果将很难保持客观性和中立性。但是法官作为具有主观能动性的个人，如果在使用权力时不受到约束，同样会造成权力的恣意滥用。因此，在司法独立与司法责任之间应该建立起一种平衡机制，而法官惩戒制度正是基于此功能而存在。建立法官惩戒制度的主要目的并不是为了惩戒而惩戒，而是为法官的行为提供一个规范性指引，表明哪些能做，哪些不能做，以保障法官在正当行为中独立、公正的行使审判权力，而不必担心因此受到惩戒。换个角度而言，也只有法官真正做到了独立审判，他才能对自己的行为承担后果，追究其责任才名正言顺。诚如日本学者对该国宪法第 78 条关于法官惩戒机制立法目的评述所言，“本条的目的在于尽量不使惩戒处分不适当地侵犯法官的身份保障，保障对司法独立不产生坏影响”。[5]

3.明确惩戒标准：建立以行为无价值为导向的惩戒机制。一套系统、完善的法官惩戒制度应该由惩戒的主体、事由、程序、措施及申辩与救济等部分组成，其中法官基于什么事由而受到惩戒是法官惩戒制度的核心内容。它既为法官的行为提供了指引，又限定了惩戒的边界。 目前，我国法官惩戒事由没有明确而统一的标准，对惩戒事由的规定多采用列举式进行。通过对规范性文件进行整理，我国现有的法官惩戒事由主要以错案追究为导向，重视对实体结果的判断，实践中对法官的惩戒也大都起因于错案，从而忽视了法官的行为和主观因素。但是在法治社会里，社会应当给予法官足够的信任，只要法官行为正当，就应当推定判决结果是正当的。[6]即便判决结果错误，但因法官对法律理解有偏差或者对事实认定有偏差，而并未为违反法定程序、枉法裁判等不当行为，则不应受到惩戒。同样的，有时候判决结果即便正确，法官在办案过程中也可能存在不当行为，对于这种不当行为也应该受到惩戒。另外，错案追究主要针对的是法官基于故意和重大过失而产生的错案，部分规范性文件也规定如果是因为对法条的理解偏差导致错案发生的不予追究责任，但法官到底是理解偏差还是故意曲解法律，无法判断，相比而言，以外在行为为标准来认定法官的责任更容易确定。所以，我们不能简单地以判决结果的正确与否为依据对法官进行惩戒，而应该建立起以行为无价值为导向的惩戒机制。这里的行为无价值应包含两方面内容：一是违反法定程序的职务行为；二是可能造成人们对司法公正产生怀疑或者有损司法形象的职务外行为。

4.增设司法性质的惩戒措施。一直以来，我国对法官队伍的管理都参照公务员进行，各个关于法官惩戒的规范性文件规定的惩戒措施与《公务员法》中规定的行政处罚种类完全相同。如《法官法》第34条规定，对法官的处分分为：“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”“受撤职处分的，同时降低工资和等级”，带有浓重的行政色彩。但是随着司法改革的实施，法官开始区别于公务员而实施单独的职务序列，与之配套的法官惩戒措施同样应该进行改革。因此，笔者建议重新制定符合我国法官职业特点，适应审判工作需要的司法性惩戒措施。如：对于一些情节较轻微的职务外行为，如出入与法官身份不符合的场所的，可以予以告诫处分；对于接受当事人请托的行为，可以予以罚款；对于严重的诸如因王法裁判而构成犯罪的行为，可以责令其退出员额。

(二)法官惩戒之实践操作

《人民法院第四个五年改革纲要( 2014-2018) 》提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。这一文件为我国法官惩戒制度的实践操作提供了指引。

1.成立法官惩戒委员会。如前所述，我国现有的法官惩戒主体一是法院内部的监察机构，对法官进行惩戒缺乏中立性，二是各级人大及常委，但对法官的惩戒流于形式，二者都难以发挥惩戒作用。相比而言，国外多数国家都有专门的法官惩戒机构或组织，如美国设有专门的司法惩戒委员会，法国有法官最高委员会，日本有由参议院和众议院议员共同组成的弹劾法庭，这些机构或组织专门负责履行法官惩戒职责。就理论而言，我国也应该构建一个独立的法官惩戒主体，这是保证司法独立的重要手段。在法官员额制度下，法官的遴选由省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，人大依照法律程序任免。参照法官的入额程序，可以在国家和省一级成立法官惩戒委员会，专门履行法官惩戒事宜职责。法官惩戒委员独立于法院，属于中立的惩戒机构，可以吸收人大代表、律师、法学专家等参加，其主要职权除了处理法官不当行为，同时还为被惩戒法官提供申诉救济。

2.法官惩戒程序设计。法官惩戒程序为我国立法的空白，为了保证法官惩戒的正当性，应该制定具有可操作性的惩戒程序。

(1)启动程序。法官惩戒程序可以由多方主体进行启动。目前我国法官惩戒程序主要是依靠内部监察部门依法履职进行启动，当监察部门发现法官确有惩戒事由时，可以向省级法官惩戒委员会申请立案。另外，省级法官惩戒委员会可以依据当事人、律师或者社会公众的举报，通过书面等方式初步审查，认为属于惩戒范围的，可以启动惩戒程序。

(2)事实调查与结果处置。由法官惩戒委员会组织，会同法院内部监察部门人员共同组成调查小组，对相关法官进行调查。如果调查核实法官确有惩戒事由，由法官惩戒委员会根据不同情况作出处理决定。对于法官行为可能构成犯罪的，移交检察机关立案侦查，待刑事处理完毕后，再对法官作出处理；对于需要罢免职务或者责令退出员额的，提请人大常委会进行表决； 对于其他一般性事由，由法官惩戒委员会根据《法官惩戒法》的规定，直接作出惩戒决定。

(3)法官的申辩与救济。在法官委员会对法官作出惩戒决定之前，可以通过听证等程序听取法官的申辩意见。如果被惩戒的法官不服，可以申请省级法官惩戒委员会进行复议，如果省级法官惩戒委员会维持了原决定，被惩戒法官可以申请国家法官惩戒委员会进行申诉，并最终以国家法官惩戒委员会的决定为终局，被惩戒法官应该依照执行。

[1]魏胜强．错案追究何去何从？——关于我国法官责任追究制度的思考[J]．法学，2012， (9)．

[2]于秀艳．论我国法官惩戒程序及其改革[J]．法律适用．2003，(9)．

[3]张蔚．比较研究我国法官惩戒制度的司法性欠缺和改革方向[D]．北京：中国政法大学，2009．

[4]蒋银华．法官惩戒制度的司法评价-兼论我姑法官惩戒制度的完善[J]．政治与法律，2015，(3)．

[5][日]宫泽俊义，芦部信喜， 董璠舆译．日本国宪法精神[M]．北京：中国民主法治出版社，1990．547．

[6]张蔚．比较研究我国法官惩戒制度的司法性欠缺和改革方向[D]．北京：中国政法大学，2009．

(责任编辑：华 民)

2016-09-20

杨妮(1988-)，女，重庆万州人，刑法学硕士，北京市朝阳区人民法院法官助理，主要研究方向：刑法学。刘坤(1989-)，男，山东菏泽人，诉讼法学硕士，山东省菏泽市公安局经济犯罪侦查支队民警，中国行为法学会司法行为研究会理事。主要研究方向：刑事诉讼法、经济犯罪侦查。

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