政治制度共识与国家治理现代化

□孔新峰

(国家行政学院 政治学教研部，北京　100089)



政治制度共识与国家治理现代化

□孔新峰

(国家行政学院 政治学教研部，北京100089)

充分发挥我国社会主义政治制度优越性，推动国家治理现代化，迫切需要凝聚制度共识，塑造政治定力。历史上的国家兴衰启示我们，以厚植政治制度共识为重要方向的政治合法性建设，是提升社会凝聚力、进而形成强大国家能力与良好国家治理结构的基础性工程。避免政治制度共识缺失的“波将金陷阱”，理应是国家治理现代化的题中应有之义和重点难点所系。厚植制度共识的重要性在于：促进制度理性化，“使制度能靠得住”；提升制度执行力，“使制度能转起来”；保障制度稳定性，“使制度能传下去”。厚植制度共识的可行途径包括：以关键少数为共识凝聚基要人群，以价值建设为共识凝聚基础工程，以求同存异为共识凝聚基本原则，以制度实践为共识凝聚内生动力，以制度叙事为共识凝聚外在补充，以法治方式为共识凝聚长远保障。

政治制度共识；国家理论；国家治理现代化

社会主义政治文明是我们党始终不渝的追求。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央旗帜鲜明地指出：必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，发展适合我国国情的社会主义政治制度。“我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。”[1]P166要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心。 的确，治理国家，“最可靠也最管用的”是制度；而“实践证明，只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠，也最管用。”[1]P169同时，我们也必须清醒地认识到：“人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键，是最大的政治。”[1]P172-173制度之“可靠”“管用”“行得通、有生命力、有效率”[1]P172-173，归根结底有赖于实践的证明，亦需要有效地将此种被实践证明了的和证明着的制度优越性，切实内化为全体国民的主观认受，如此才可构筑真正强韧、深厚而长远的制度自信。为此，必须“不断巩固共同思想政治基础，包括巩固已有共识、推动形成新的共识”[1]P174。我们知道，全面深化改革需要最大限度凝聚改革共识，形成改革合力；同样有理由认为，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，推动国家治理现代化，也迫切需要凝聚制度共识，塑造政治定力。

一、什么是政治制度共识？

所谓共识(consensus)，是指特定时代特定环境中人们共有的一系列信念、价值观和规范准则。政治共识指的是公民及其政治、经济、社会等组织对政治共同体特定事务的广泛认可和接受。例如，北美《独立宣言》的开端便是：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权利，则是经被统治者同意授予的。”“下述真理”不是别的，正是当时北美精英的政治共识。甚至可以讲，没有这些“真理”，也就谈不上有“我们”。除却共同的生存空间、共同的语言文字、共同的经济生活、共同的历史记忆之外，正是这些政治共识塑造了“美利坚人”这样一个新生的国族。

英国政治学者安德鲁·海伍德(Andrew Heywood)认为：“共识通常被视为政治的真正要义。因为政治至少在某种意义上是一种特殊的解决冲突的非暴力方式。”[2]P21同时，政治共识是分层的。通俗讲，居于最高层级的是政治身份(political identity)共识，处理的是“我们是谁”问题；居于中间层级的是政治制度(political institution)共识，处理的是“我们应当如何共同生活”问题；居于基底层级的是公共政策(public policy)共识，处理的是“我们即将做些什么”问题。其中，政治制度共识事关政治共同体公共权力的构架布局与运作方式，在三层政治共识中居于承上启下的关键环节，相当程度上勾勒出公共政策共识发生演化的规范背景，甚至对政治身份共识具有建构或解构作用。政治制度共识包含有程序性制度共识和实质性制度共识两重含义。程序性制度共识指政治主体之间经由磋商和博弈过程对制度作出认受的决定；实质性制度共识则是指各政治主体基于意识形态共通取向而对政治制度安排的认受，表现为其根本政治目标上的一致。当然，即使是实质性制度共识，也不排除差异。只要社会利益与观念是多元的，制度共识就不是绝对的，存在程度和范围的不同，多元社会现实中所能达成的制度共识，往往是“最大公约数”意义上的“交叠共识”。

中国特色社会主义政治发展道路，既有科学的指导思想，又有严谨的制度安排，既有明确的价值取向，又有有效的实现形式和可靠的推动力量。这一发展道路的核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到了确认和体现。换言之，宪法乃是我国最重要的政治制度共识的对象或客体。依据宪法之规定，我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体(人民代表大会制度系我国的“根本政治制度”)，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度(后三者系我国的“基本政治制度”)。除此之外，在中国共产党的话语体系中，我国最重要的政治制度共识的对象或客体，还有“基本原则”“中国政治制度的根本”或“治国理政的本根”等权威表述。“四项基本原则”即“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导及坚持马克思列宁主义、毛泽东思想”，是我国的立国之本，是全党全国人民团结奋斗的政治基础，是改革开放和现代化建设沿着社会主义方向正确前进的根本保证。党的十八大以来，中央进一步指出，我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。我们的方向就是不断推动社会主义制度自我完善和发展，而不是对社会主义制度改弦更张。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势，加强党的领导关键是坚持党中央集中统一领导。当我们讨论当代中国政治制度认同问题时，上述种种无疑构成了政治制度认同对象的荦荦大端。

二、国家治理与政治制度共识

1968年，冷战方炽，美国政治学家亨廷顿在其名著《变化社会中的政治秩序》中石破天惊地指出：各国政治之间的最大分野，并非“政府形式”(form of government)，而是“政府效能”(degree of government)。而后者实则包括“合法性、组织性、稳定性和有效性”等指标。亨氏据此认为，美国、英国和苏联政体各个不同，但凭借有效的政治制度供给而皆可安邦定国。[3]P1这在当时堪称冒自由主义民主世界大不韪的惊世骇俗之论，但亨氏的诸多政治制度洞见，已被近半个世纪的世界政治发展实践所证明。上世纪80年代以来，尤其是进入本世纪后，人们日益关注国家自主性、国家建构及国家能力等议题，“珍视制度”和“找回国家”(Bring the State Back In)已成为国际学术界的重要运思角度，乃至各国实务界的重要致力方向。近年来我国将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，虽主要是自主探索和内生演化，但也在某种程度上反映出上述学术趋势的深刻影响。按照中央的权威界定，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[4]由于制度重要，遂有制度焦虑与制度追求。习近平同志指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”[5]从党的十八大以来以习近平为总书记的党中央治国理政实践来看，“国家治理现代化”亦即“制度现代化”俨然已成为中国全面开展的“第五个现代化”。

然而，诚如亨廷顿的弟子福山所言：“有一个发展变化无法严丝合缝地嵌入《变化中的政治秩序》的解释框架，即苏联的解体。”福山指出：“现在看来，苏联表面上的政治发展程度不过是‘波将金村’之类的东西。通过单纯的政治意志和武力，布尔什维克创建了惊人的人工体制。几乎直到其坍塌的前一刻，它看上去仍强而有力。问题是道德层面的：生活在其下的人，包括许多最终爬到共产党高层的人，最终并不相信它的合法性。”[6]P11究其实，有效政府的合法性实际上是一种认受性，政治制度得以运转，离不开深厚的共识基础。就此而言，福山认为亨氏无疑高估了苏联体制的合法性。

2014年2月17日，习近平总书记在中共中央党校举办的“省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班”上指出，东欧剧变、苏联解体有多方面原因，没有形成有效的国家治理体系和国家治理能力是其中一个重要原因。其实，古往今来，大多数社会动荡、政权更迭，原因最终都可以归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力。由此可见，以凝聚制度共识为重要面向的政治合法性建设走出福山所谓的“波将金陷阱”，理应是国家治理现代化的题中应有之义和重点难点所系。

三、为何要厚植政治制度共识？

具有强大凝聚力的社会乃是形成强大国家能力与良好国家治理结构的重要基础。关于社会凝聚力(Social Integrity)，西方不少社会学家有过深入探讨与精彩论述。美国著名社会学家爱德华·希尔斯(Edward Shils)曾将社会凝聚力概括为三个基本要素。第一是统一的市场，一个具有强大凝聚力的社会必然是消除了内部贸易壁垒的统一市场。在统一市场中的分工与交换不仅构成社会的经济基础，而且随着时间的推移，也会构成统一共同体的文化与社会心理基础。第二，共享的文化与信仰，包括宗教信仰、民族认同以及形形色色的文化认同。这些精神因素是构成统一共同体的基础。所谓统一的社会，最基本的要素在于社会成员认同自己作为共同体一员的身份，愿意为共同体的存亡兴盛承担成员的责任。第三，统一而有效的权威结构与社会结构，其中既包括政治权威结构，也包括社会结构与社会组织。 然而必须看到，统一有效的政治权威结构也兼有物理层面和心理层面，前者即政治制度本身；后者则意味着对于政治制度的集体性的心理认受，亦即政治制度共识。厚植政治制度共识，有利于特定政治体系的运行、维持与再生产，在当下中国意义重大。

其一，厚植政治制度共识才能促进制度理性化，“使制度能靠得住”。制度共识在政治生活中意义重大，是维系政治稳定的基础。多数民众觉得制度“不可靠”或“不可爱”，制度虚无主义盛行，社会势必走向撕裂乃至暴力斗争，痛失秩序维护与制度改进的时机。没有坚定的制度共识，就不可能有全面深化改革的勇气；同样，离开不断改革，制度共识也不可能彻底、不可能久远。邓小平同志曾指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[7]P284习近平同志也讲：“我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。”“稳定”是“改革”与“发展”的压舱石，“坚持”是“改进”和“完善”的大前提。有了对制度基本“面”的共识，才能在对制度欠佳与欠奉的“线”与“点”进行修正与增益时，既满怀勇气，又秉持定力。正是在改革共识与制度共识的辩证运动中，既有共识得以不断巩固，新生共识得以不断凝聚。

其二，厚植政治制度共识才能提升制度执行力，“使制度能转起来”。《孟子·离娄上》指出：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”法国政治哲人卢梭尝言：一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。美国当代法学家伯尔曼强调：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”作为由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的制度规范，法律尚且如此，一般制度更需要以“内化于心”确保“外显于行”。正如习近平同志所言：“应该看到，制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。”缺乏共识基础，制度执行过程会很不顺畅，成本很高而能耗很大，再好的制度也难以发挥作用。更为可怕的是，制度共识缺乏和制度执行低劣之间会发生彼此滋长的恶性循环：从源头上看，制度共识低导致制度执行差，以致好心没有好报，善因结出恶果；而一旦制度执行力出了问题，老百姓自然更加不愿相信“明制度”，而转而诉诸信奉关系人情、狠蛮巧诈等等“潜规则”。

其三，厚植政治制度共识才能保障制度稳定性，“使制度能传下去”。究竟是先有好制度，然后才造就出好人；抑或先有了好人，才能实现好的制度？在中西政治思想史上，这是一个聚讼纷纭的问题。然而可以肯定的是，制度建设与“人的建设”若能双管齐下，齐头并进，则善莫大焉。良善的政治制度需要丰沃的“风俗”或“民情”滋养，其长远永续亟待有识之士世代罔替的共同护持。制度共识的长期涵育，足以造就衰乱之际的中流砥柱，挽狂澜于既倒，赋文明以熹光。例如，明末清初思想家顾炎武在《日知录》中指出：“至其(按：指东汉)末造，朝政昏浊，国事日非，而党锢之流、独行之辈，依仁蹈义，舍命不渝，风雨如晦，鸡鸣不已，三代以下风俗之美，无尚于东京者。”又如，有宋一代，对“权归人主，政出中书”“廷议国是”以及“不由凤阁鸾台，概不谓之诏令”等祖宗法度，儒家士大夫前赴后继，悉心护持。再如，民国初造，袁氏复辟，“万户涕泪，一人冠冕”，“既忘共和，即称民贼”，遂有举国共戮民贼、铁血再造共和之举。

四、怎样厚植政治制度共识？

其一，以关键少数为共识凝聚基要人群。美国社会学家爱德华·希尔斯认为：“任何社会都不可能期指其所有公民具有极高程度的公民意识(civility)……其在任何社会内的分布恐怕都是不均匀的。”而社会中若干权威角色(高级法官、资深公务员、主要立法者、知名学者、著名工商业家、有影响的记者等)的公民意识对该社会至关重要，可通过辐射与强化作用激发公民意识程度较低者。对凝聚制度共识而言，“关键少数”极其重要。进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，“关键在党，关键在人”，“以己昏昏，使人昭昭”最要不得，“己欲立而立人，己欲达而达人”方能服人。执政党成员尤其是党政领导干部必须切实增强“四个意识”与制度自信，“在一些根本性问题上必须理直气壮”，“广大群众是相信和支持党的，只要党态度鲜明了，群众也就清楚了，乌七八糟的东西自然站不住脚。”反之，党态度不鲜明，群众就会群龙无首、无所适从。此外，新形势下尤其需要加强留学人员、新媒体中的代表性人士、非公有制经济人士特别是年轻一代等重点人群的制度共识凝聚工作。

其二，以价值建设为共识凝聚基础工程。值得重视的是，在“2·17讲话”中，习近平总书记以近四分之一的篇幅阐发了“推进国家治理体系和治理能力现代化，要解决好价值体系问题”。“价值观念问题必须引起我们高度重视，如果任凭那些别有用心的人造出声势来，如果任凭善良的人们被他们迷惑和利用下去，总有一天是要出事的！”“如果没有自己的精神独立性，那政治、思想、文化、制度等方面的独立性就会被釜底抽薪。”“坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。”社会主义核心价值观既是“最大公约数”，又是“基本公共品”，作为当代中国社会的“大德”有“内得于心，外得于人”之效，必须发扬“以理服人，以文服人，以德服人”等“中华文化的生命禀赋和生存耐性”，以赋之以形、付之以行的价值观建设夯实制度共识凝聚的坚固基石。

其三，以求同存异为共识凝聚基本原则。在去年中央统战工作会议上，习近平总书记指出：必须正确处理一致性和多样性关系，不断巩固共同思想政治基础，同时要充分发扬民主、尊重包容差异，尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数。这对做好凝聚制度共识工作具有一般性的方法论意义。共识是合作共事之基、团结奋斗之要，但“物之不齐，物之情也”，这就需要秉持求同存异原则。“同”是基础和前提，“异”是客观现实和重要特征。必须在尊重多样性中寻求一致性，具体意见有分歧但在基本原则上要有共识，思想观念有不同但在社会主义核心价值观上应聚共识。应增进一致而不强求一律、尊重差异而不扩大分歧、包容多样而不弱化主导，自觉抵制和反对一切违背、损害和削弱共同思想政治基础的言行，不断巩固已有共识，凝聚新的共识。

其四，以制度实践为共识凝聚内生动力。实践是检验制度良莠的唯一标准，实践也是凝聚制度共识的不二法门。实践的标准是复杂的，大体可有“客观标准”与“主观标准”之分。“客观标准”如亨廷顿所言，好的政治制度至少具有“适应性、复杂性、自主性和内聚力”等特征。[3]P10在历史与国际的比较视野下，中国特色社会主义政治制度均已在上述方面彰显出优越性，是有独特优势和适应我国国情与发展要求的；中国特色社会主义政治制度的优势、韧性、活力、潜能在未来亦是不可限量的。“主观标准”则取决于人民群众的获得感与满意度。归根结底，制度是为人所用、服务于人的工具。习近平总书记强调：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面的体制机制和政策规定”；美国政治哲学家罗尔斯提出，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[8]P1因此，没有对制度公正的捍卫，没有对制度红利的“共享”，便没有对制度本身的“共识”。

其五，以制度叙事为共识凝聚外在补充。制度不仅要“做得好”，也要“说得好”。有效能的制度“会说话”，但未必能“说得好”。当前，政治制度共识缺乏的诸多表征，举凡“呲必‘体制’”“莫谈国是”“莫衷一是”“不明觉厉”“莫名其妙”等等，很大一部分成因是源于我们欠缺“讲好中国制度故事”的能力。习近平总书记视察曲阜孔子研究院时曾提出“四个讲清楚”的要求，特别强调要“讲清楚中国特色社会主义植根于中华文化沃土、反映中国人民的意愿、适应中国和时代发展进步要求，有着深厚历史渊源和广泛现实基础”。[9]P155-156这本身亦对“讲好中国制度故事”提出了明确要求。理论界及有关各方亟待“有种、有料、有趣”地讲清楚“制度模式选择”问题，尤其注重发挥新媒体在凝聚共识中的作用，让广大社会公众更好地认识到“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”，认识到“必须加强制度建设，而形成比较完备的一套制度往往需要较长甚至很长的历史时期”，认识到“我国形成了一套不同于西方国家的成功制度体系”并“用事实宣告了‘历史终结论’的破产，宣告了各国最终都要以西方制度模式为归宿的单线式历史观的破产”。

其六，以法治方式为共识凝聚长远保障。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。从人类政治文明发展历程来看，法律是治国理政最大最重要的规矩，也是最大最重要的制度；法治是现代国家治理的基本方式，是最为完备、稳定和管用的制度治理。法国思想家托克维尔指出，在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。现代国家治理的重要精神，也正是在于“将政治问题转化为法律问题”(translate politics into law)，当政治性的冲突和质疑难以通过调停、协商和交易得以解决的时候，最后基本上都是诉诸于法律手段来做最后的定夺。因此，有效凝聚共识的政治制度势必是“以法为依”的，推进共识凝聚的方式方法应当是“于法有据”的，这既是全面推进依法治国的逻辑要求，也是厚植政治制度共识的现实出路。

仍然是在《变化社会中的政治秩序》中，亨廷顿指出：“制度化(Institutionalization)是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[3]P10易言之，作为国家治理体系的政治制度也需“化”，这个“化”正是制度共识的凝聚过程。就此而言，没有政治制度共识，便没有国家治理现代化。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[Z].北京：学习出版社、人民出版社，2016.

[2]〔英〕安德鲁·海伍德.政治学核心概念[M].吴勇译.天津：天津人民出版社，2008.

[3]〔美〕萨缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译.上海：上海世纪出版集团，2008.

[4]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014(1).

[5]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-06.

[6]〔美〕弗朗西斯·福山.《变化社会中的政治秩序》序言[M].王冠华，刘为等译.上海：上海世纪出版集团，2008.

[7] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[8]〔美〕约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏译.北京：中国社会科学出版社，2001.

[9]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

(责任编辑：朱文鸿)

Consensus on Political Institutions and Modernization of State Governance

KONG Xin-feng

(DepartmentofTeaching&ResearchonPolitics，NationalAcademyofGovernance，Beijing100089，China)

To sufficiently play the advantages of socialism in political institutions and promote the modernization of state governance，it is urgently required to agglomerate consensus on institutions and mold political focus.The history of the rise and decline of countries enlighten us that the construction of political legitimacy based on political institutional consensus is a fundamental project for improving the cohesive force of the society and thus forming a strong state capacity and a good structure of state governance.To avoid the Potemkin Trap，i.e.，lack of consensus on political institutions，is an indispensable element and a difficult point of the modernization of state governance.The importance of cultivating institutional consensus lies in：promoting institutional rationalization，“making institutions reliable”；improving the implementation of institutions，“making institutions run”；and ensuring institutional stability，“making institutions pass on”.The feasible paths to cultivate institutional consensus include：treating the crucial minorities as the basic groups for consensus building，value building as the basic projects for consensus building，“seeking common ground while reserving differences” as the basic principle for consensus building，institutional practice as the internal drive for consensus building，institutional narration as the external supplement for consensus building，and rule of law as the long-term guarantee for consensus building.

consensus on political institutions；state theory；modernization of state governance

2016-04-12

孔新峰(1980—)，男，山东曲阜人，博士，国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心副秘书长，政治学教研部副教授，硕士生导师，研究方向为政治理论、中国政治。

本文系2014年度国家社科基金青年项目“现代国家构建视角下的中国共产党治疆方略研究”(编号：14CDJ006)、国家行政学院2013年度科研重大项目“中国梦的理论阐释、政府使命和实现战略研究”的阶段性成果。

D648.3

A

1674-0599(2016)04-0054-06