论农村集体土地制度的深化改革创新

□顾华详

(中共新疆维吾尔自治区委员会改革办 社会事业和文化体制改革处，乌鲁木齐　830003)



论农村集体土地制度的深化改革创新

□顾华详

(中共新疆维吾尔自治区委员会改革办 社会事业和文化体制改革处，乌鲁木齐830003)

中国农村集体土地法律制度与全面推进农业现代化仍有差距。新中国成立以来，中国农村土地所有权制度一直在探索中发展，逐步建立了农村集体土地所有权法律制度。改革开放以来，中国农村集体土地制度正面临着重大改革与创新。引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，构建新型农业经营体系，法律应尽快明确集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”新型农村土地使用权制度。

农村土地；三权分置；土地流转；适度规模经营；制度创新

土地制度是国家基础性制度之一，事关农民权益保护、新型城乡关系构建与社会和谐稳定大局。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”的改革要求。土地制度的改革牵涉面广、影响大、引领性强，离不开法治的引领与保障。党中央、国务院要求稳步推进农村土地制度改革试点，其中的土地承包经营制度是农村生产关系的核心内容，其创新与变革更是牵一发而动全身。落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权是深化中国农村土地制度改革的核心，改革措施的设计与具体推进有着很强的关联性，需要有深入的历史考察与科学的制度设计，以便通过制度创新引领、推进和保证中国农村集体土地制度的改革创新，保障“三农”事业的健康发展。

一、土地制度改革的历史沿革

(一)中国共产党在革命初期就坚持从国情实际出发推进土地制度改革

土地是最基本的物权，与千千万万农民的切身利益息息相关。中国共产党在革命初期就注意到了这一具有中国特色的问题，并注重从当地实际出发推进土地制度改革和法治建设。早在第二次国内革命战争期间，中国共产党领导下的各革命根据地的政权组织，就对山林管理作出过许多重要规定。如1928年12月《井冈山土地法》规定“茶山、柴山，照分田的办法，以乡为单位，平均分配耕种使用”，“竹木山，归苏维埃政府所有。但农民经苏维埃许可后，得享用竹木”。1929年4月《兴国土地法》也有类似的规定。1931年11月《中华苏维埃土地法》规定，森林、大山林一律由苏维埃管理。1934年中华苏维埃共和国人民委员会专门公布了《保护山林条例》。在抗日战争期间，1941年陕甘宁边区公布了《植树造林条例》。1947年 9月13日，中共中央发布的《中国土地法大纲》第9条进一步明确将大森林、大荒地收归政府管理，同时明确对山林的分配办法；并在第14条中规定，“禁止任何人为着妨碍公平分配之目的而任意砍伐树木的行为”。1949年 9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第34条规定：“保护森林，并有计划地发展林业”。新中国成立后，陆续制定了旨在保护人民基本权益的几部法律法令中，就已经有了《中华人民共和国土地改革法》。这一时期的土地制度改革彻底变革了封建土地制度，消灭了地主剥削阶级，实现了耕者有其田，极大地解放了农村生产力，奠定了国家工业化建设基础，更加巩固了新生人民政权。

(二)逐步强化集体经济组织的权利是这一阶段土地改革主要特征之一

新中国成立初期建立的土地所有权制度，是新民主主义的土地所有权制度，是以自耕农作为基本农业生产方式、以家庭作为单位的土地所有权制度。这是以农民私有、家庭所有作为典型特征的土地所有权。随着农村社会主义制度建设的推进，上世纪五十年代相继成立初级合作社、高级合作社。初级社和高级社的区别在于初级社保留了农民最初的土地所有权，高级社取消了农民的土地所有权，但仍然保留了农民在财产所有制上的股份权利。这一时期的“合作社”发展模式仍然是遵循着民法原理而推进的。主要的法律特征是仍然保留了农民的民事权利。在初级社时期，农民更多的是采用换工的方式来实现生产互助目的，保证农民土地的所有权仍然保留在自己名下。“高级社”是将土地所有权交给合作社，只保留农民土地的股份权利。为规范合作社的合作行为，1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《农业生产合作社示范章程》，共有12章82条，指出“农业生产合作化的发展，分做初级和高级两个阶段”，并且对发展初级农业生产合作社的性质、原则、目的、社员、土地、土地以外的主要生产资料、股份基金、生产、劳动组织和劳动纪律、劳动报酬、财务管理和分配、政治工作和文化福利事业及管理机构等问题作出了规定，在第1条中明确了“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，是农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，按照自愿和互利的原则组织起来的；它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；它组织社员进行共同的劳动，统一地分配社员的共同劳动的成果。”其遵从了民法基本原理，规定农民“入社自愿、退社自由”，“社员在社内享有的权利和义务”，很好地保护了农民的民事权利。

1956年，中国农村掀起了跑步进入社会主义的高潮，在高级社的基础上成立人民公社，1958年就开始向全国推行。人民公社这种组织形态消灭了农民的土地民事权利，土地所有权全部归属于人民政府。人民公社的基本特点是“一大二公”，体制是“政社合一”。“政”即政府，“社”即作为合作生产的经济组织。“政社合一”就是从体制机制上把政府和经济组织合为一体。人民公社这种组织架构、体制机制主宰着中国改革开放前的农村生产经营管理，是实行高度计划经济的一种有效形式。这一时期的土地所有权全部转移到政府手中。但政府或国家直接从事农业生产所面临的巨大政治和经济风险很快暴露出来。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《人民公社六十条》(农村人民公社工作条例修正草案)，国家对政府土地所有权的制度进行了大调整，对农村土地权利制度产生很大影响。也正是在这项政策中，才出现了中国法律上的“农村集体经济组织”以及新型土地所有权的法律形态。党中央认真总结了农民失去土地使用权的惨痛教训，纠正从1958年到1962年实行的农村土地国家所有权制度的错误。但受当时人们对社会主义土地公有制的认识能力限制，《人民公社六十条》把土地所有权还给农民时，仍然未能把土地所有权还原到符合民法原理的状态，而是把土地划归“农村集体经济组织”，仍然强调了计划经济的特性，这种形态在原理上仍然是与民法割裂的。

(三)农民对土地不能充分享有民事权益是这一阶段土地改革问题的核心

充分保障农民对土地所享有的民事权利，并积极在法律层面进行充分体现，是世界许多国家促进农业发展的普遍做法。农村土地改革中忽视农民对土地所享有的民事权益，必然制约农民、农业和农村经济社会的发展。“土地是我们的一切，是我们生存的首要条件。”[1]P609农民对此感受是最为深切的。土地所有权是土地所有制关系的法律表现形式，是最为重要的一项民事权利，它是土地所有人在法律规定的范围内可以对其所有的土地进行占有、使用、收益、处分，并可排除他人干涉的一项重要权利，[2]P41没有这项重要的民事权利，农民的生产积极性就难以调动，创新发展的动力就不足，市场的力量就难以与农民的能力和智慧相结合。从法律形态上看，“农村集体经济组织”有两个特点：一是“集体”并不是民法上财产所有制形态，也不是民法规定的入股形成的合作社，尤其是这种“农村集体经济组织”是不具有法人资格的组织体。在法人形态中，成员按照自己投入的财产股份享有权利。但“农村集体经济组织”中的成员恰恰不能按财产股份享有权利，而是依据是否为“社员”来享有集体中的成员权利。因此，孩子一出生、新媳妇一娶进门，就自然成为这个组织的一员，享有这个集体组织成员的权利。二是每个成员没有确定的财产份额。即个人作为社员，没有民法意义上的具体权利，权利的取得和消灭都不遵循现代民法规则。

二、新形势下的我国农村土地所有权制度改革

(一)承认农民对土地享有民事权益，抓住了解放和发展农业生产力的核心

改革开放以来，党和国家围绕农业、农村、农民等“三农问题”出台了一系列的重要政策和法律，包括数个中央全会文件和十几个中央“一号文件”。在不同历史发展阶段，中央农村工作都坚持准确把握保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力这条改革主线，不断解决改革发展稳定中的的新问题。2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议提出：必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。[3]2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，并要求搞好制度设计，有针对性地布局试点，确保农村土地制度改革要改有所进改有所成。

土地所有权、占有权、使用权、处分权和收益权等权能构成了马克思的土地产权理论。他认为土地所有权是土地产权权能的核心，即土地终极所有权主体把土地作为他的意志支配领域而加以保持及排斥他人并得到社会公认的权利。马克思在《资本论》中指出，土地终极所有权的前提是：“一些人垄断一定量的土地，把他作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”。[4]P695在马克思看来，土地占有权是经济主体实际掌握和控制土地的权利，而“实际的占有，从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中，而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中，也就是实际上把这些条件变为自己的主体活动的条件。”[5]P493最具实质性意义的是土地使用权，即使用者依据相关规则实际利用某一特定土地的权利，这是土地产权中最具实际意义的权能。具体到中国的实践来看，“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是中国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求”。[6]要“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，[6]确保这项重要的、引领性、标志性的改革举措落地见效，依法保障和引领农民行使土地承包经营权是创新农业经营体系的前提。创新就应依法保证以土地为核心的生产要素能够实现有法律保障的流动，能够使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；要在依法保证农民土地承包经营权、稳定承包关系、集体经济组织成员权的基础上，依法鼓励和引领农民积极发展多种形式的合作，加快构建和运行新型农业经营体系，提高中国农业经营主体的生产力。

(二)适应引领新常态，构建破解城乡二元体制的土地管理制度是重点

农村土地作为重要的生产资料，可以创造无穷无尽的财富，土地不仅能够为农民建立可靠的生活保障，还能给农民提供充分的生产和生存发展机会。但长期以来，中国一直是通过剪刀差的方式用农业支援工业发展，这种做法导致农业社会与工业社会完全脱离。“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，[7]遏制了农业现代化，制约了国民经济的协调发展。《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)规定，发展社会主义市场经济是国家的根本任务之一，但自计划经济时期起至今没有根本改变的城乡二元体制问题，显然是与法治中国建设目标任务不相符。因此，必须坚持通过全面深化改革破解城乡二元体制，构建符合宪法和法治中国及顺应新常态下市场经济规律的土地制度。重视健全城乡发展一体化体制机制，构建保证农村土地集体所有权，维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地的民事权能，依法规范农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，引领和促进农民发展多种形式规模经营。健全依法赋予农民更多财产权利的相关法律，细化农民集体经济组织成员权利保障措施，引导和规范农民发展股份合作，赋予农民对集体资产股份的民事权益。探索构建保障农户宅基地用益物权、农村宅基地的制度措施，构建农民通过住房财产权抵押、担保、转让等多种途径增加财产性收入的保障措施。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，重点是构建维护农民生产要素权益的保障性制度，保障农民公平分享村集体所有的不动产和动产增值收益。健全和创新人口管理法治措施，引领和规范户籍制度深化改革。确保通过依法健全城乡发展一体化的体制机制，保证全面建成小康社会的目标顺利实现。

(三)促进农业可持续发展，确立农民对土地承包经营权的支配关系是关键

农村集体经济组织的核心问题是没有遵循民法原理，没有依法确立农民对土地承包经营权的支配关系。中国目前的农村都已按《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称村民委员会组织法)规定，根据村民居住和人口状况，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则，依法设立了村民委员会。根据村民委员会组织法第8条的规定：村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。依照法律规定，村民委员会管理本村属于村集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。按照这一法律规定，农村集体经济组织的土地所有权由村民委员会享有和行使，直接和村民订立承包合同的，可以是村民委员会。农村除了土地之外，农民还有共有的道路、水渠、机电井等诸多的集体财产，但由于其所有权不明晰，事实上都一直处于损害侵害严重，很难发挥效能的境地。很多农民认为，虽然有村集体组织，但地方政府和村民委员会依法行使管理职能的工作非常不到位。特别是在农业生产经营中，农民对由承包经营的土地所享有的民事权益中，诸如新型经营主体培育、降低制度性交易成本，特别是农户承包土地经营权抵押贷款、农机具融资租赁、动产抵押担保、生产订单和农业保单质押，农业经营主体期货期权等衍生工具风险管理，粮食生产规模经营主体贷款信用担保和风险补偿，商业保险机构多档次、高保障保险产品开发提供等权利的实现，仍然难以得到法律充分保障。供给侧的劳动力、土地、资本、创新四大要素涉农领域的深化改革还不到位，突出表现是新型农业经营主体、农民家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营等新业态的民事权利行使仍然得不到充分便捷的保障；农民专业合作社合作领域的拓宽、发展行为的规范、创新发展的引领等法律规定仍然不明确；加强农业供给侧结构性改革，补短板、去库存、降成本，发挥财政投入对农业结构性改革的引领作用，撬动社会资金更多投入“三农”，积极发挥对农村结构性改革的引导促进作用等仍然缺乏法律的及时便捷保障，特别是中央释放的各项惠农、强农、富农政策的落实，仍然缺乏法律的引领、促进和保障措施。

三、构建新型农业经营体系亟待健全农村土地法律制度

(一)积极健全有利于培育壮大新型农业经营主体的土地法律制度

明确农村集体土地所有权的权能，健全农村土地法律制度是关键，强化农村集体经济组织的职能是基础。明确所有权的权能，才能正确行使财产权。村集体对土地行使占有、使用、收益和处分的权利，对生产劳动的目的、对象、手段、方法和结果才能产生支配力量，才能依法抗拒来自各方面的干扰和阻碍，农村土地集体所有的制度才能得到落实，农民意愿才能得到充分尊重。加快转变农业发展方式，保障农村集体土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，并实现规范运行，推进农户实现多种形式的联合与合作，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，积极为“三个允许”创造条件和环境，加快构建新型农业经营体系，农村集体经济组织的职能不可替代、不可弱化、不可虚置。目前，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》(以下简称民法通则)、《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)所规定的农村集体经济组织职能存在不同程度弱化的问题，有的甚至被新兴的农业公司、乡镇合作社、乡镇联社等取代。改革开放之初，一些地方就以集体名义兴办集体企业，镇和村基本都办有企业。土地虽然不是最主要的但却是重要的生产资料。这些地区从上世纪八十年代就已经确立了农民的土地股份。至今这种股份制的“集体经济”仍然存在。股份制的“农村集体经济组织”和宪法规定的“农民集体”完全不同。前者农民在集体中的身份取决于他的财产份额；而财产权利份额是依法确定的，比较稳定。即使农民远离农村去城市经商务工，他在农村集体经济组织中的财产权利也不会改变。东部一些省市的成功做法就是遵循了民法的相关规定。这与宪法第8条规定的“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”的规定相吻合。但也有一些发达地区的“农村集体经济组织”已经不是宪法所规定的形态。总体来看，这些地区的“农村集体经济组织”早已不是“各尽所能，按劳分配”的法律形态了。而是分配的人可能不劳动，劳动的人可能不参与分配。这些地方的村民只需凭自己的村民身份就可以分得一定数额的利润，而真正在集体企业中劳动的人则可能是外来就业人员。依法引领、推进和保证宪法确定的“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”实现广泛而规范地运行，特别是主动适应经济发展新常态，遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加强和创新推进农业供给侧结构性改革，完善以利益联结机制为核心、以市场需求为导向、以制度和技术及商业模式创新为动力、以新型城镇化为依托的制度体系，引领和促进农业拉长并完善产业链条，构建农业功能丰富、业态多样化、利益联结紧密、与二三产业交叉融合的现代产业体系，建立健全产城融合、城乡一体化的促进农村发展的市场新机制，还需要积极遵循民法的相关规定，不断健全培育壮大新型农业经营主体的土地法律制度。

(二)重视为农村集体土地实现所有权、承包权、经营权“三权分置”铺平法治路径

通过分析中国“农村集体经济组织”的现状，不难发现，中国法律尤其是宪法、民法通则以及物权法等法律都面临着尴尬的局面。法律把“劳动群众集体所有制”及其所有权规定得十分神圣，可这一法律主体在现实中却已名存实亡，替代它的是政治组织与依据《中华人民共和国公司法》组织起来的企业。面对这样的格局，迫切需要立法者和决策者坚持从中国经济社会长远发展的大局出发，瞄准农村改革与发展具有方向性和战略性的若干重大问题，积极通过全面深化农村改革，健全农村土地法律制度，加快推进中国农业现代化进程，为中国加强和创新农村土地管理法治铺平道路。对现行“农村集体经济组织”体制的法律改造，应在坚持农村土地集体所有的前提下，构建引领和促进承包权和经营权分置，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权合法有序流转的土地承包经营管理体制。为农村集体土地形成所有权、承包权、经营权三权分置的格局，确保农村集体土地能够“稳定所有权、保留承包权、流转经营权、用好抵押权和担保权”，引领和促进农村土地确权登记颁证工作，依法规范资产评估和风险防范等工作，积极完善与“三权”抵押相关的配套政策和法律，有效盘活农民拥有的“三权三证”所属的农村闲置资产，缓解“三农”发展的融资难、融资贵的状况；应健全“三农”的法律制度体系，综合提高“三农”法治水平，切实保障“依法、自愿、有偿”原则得到遵循，保障农民依法享有“土地流转与否的决定权、流转给谁的自主权、流转形式的选择权和流转利益的谈判权”，保障各主体之间的权益规范顺畅实现，依法助力农村土地制度改革创新，推进“三农”事业健康发展。

(三)坚持构建引领和推进多种形式发展农业适度规模经营的法治保障体系

农业适度规模经营是加快转变农业发展方式的重要任务之一，既是实现农业现代化的基础，也是农业法治化程度提升到一定阶段的标志。保障农业适度规模经营健康发展，需要供给侧的土地、资本、劳动力、创新“四大要素”，需求侧的投资、消费、出口“三驾马车”的集中与组合程度达到适度经营规模目标效益的最佳状态，即保证提高农业生产力、劳动生产率、土地产出率、资源利用率、农产品市场供给率、市场竞争力、农业经营主体收入等综合指标的协同实现。农业适度经营规模必须从国家宏观经济效益、区域中观经济社会效益、涉农企业和农户微观经济效益等多个层面进行综合评价，为此，应该重视构建引领和推进农业适度规模经营的法治保障体系，确保这一综合目标顺利实现的过程与结果都能得到法治的规范与保障。主要任务是健全农村土地承包经营权确权登记颁证的制度措施，明确财政奖补、多种形式扶持农业适度规模经营发展、引导和规范农户承包土地的流转方式等法律措施。依法保证农地农用，遏制借机实施农地“非农化”的违法犯罪行为。依法引领和推进农民连片统一整理耕地、有效扩大耕地面积、提高机械化作业水平、延伸农业产业链。积极构建引领和推进农业适度规模经营的全产业链生产和商业模式运转方式的制度措施，依法推进以消费者为导向，规范产业链源头生产、种植与采购、贸易及物流、产品原料、饲料原料和添加剂加工、分销及仓储配送、品牌评价与推广、产品终端销售等各环节的安全可追溯，确保农产品的安全、营养、健康。制定引领和推进地方政府和社会力量共同培育农业经营性服务组织，政府购买农业公益性服务，推广契约式服务的财政扶持、信贷支持等政策措施。通过深化供销合作社综合改革，构建引领和推进其加快形成综合性、规模化、可持续为农业适度规模经营服务的制度措施，保障其规范、全面、深度开展与农业适度规模经营相适应的社会化服务。在充分尊重农民意愿和坚持农村土地集体所有的基础上，探索稳妥引导和推进农户承包地有偿退出和有稳定非农就业收入，并且长期在城镇居住生活的农户规范退出土地承包经营权的制度措施。为加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展铺平法治之路。

四、加快农业现代化应深化集体土地制度改革创新

(一)完善集体土地制度迫切需要进一步深化改革

中国农村土地制度已进入创新发展的关键时期，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、土地管理、农业、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动等。通过加强和完善重点领域的立法，确保市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，健全以公平为核心原则的产权保护制度。[8]《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，要健全农村产权保护法律制度，统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，研究起草农村集体经济组织条例，完善相关法律法规，重点是加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。[9]国家围绕“三农”加强法治建设的部署，无疑会为引导农村土地经营权有序流转，引领土地规模流转，发展农业适度规模和集约化经营奠定相应的法治基础。

(二)改革创新农村集体土地制度这个复杂问题需要大智慧

现代法治是市场经济健康发展的基石，是培育和健全有效的集体土地流转市场的基本保障，是持续深化农村集体土地制度改革创新的基本依据。以土地为基础，以资本为难点，以创新为重点和以劳动力就业为关键的四大发展要素居于经济发展的供给侧。深化供给侧结构性改革，使要素实现最优配置，经济结构实现优化，经济增长质量和数量得到提升，农村土地制度改革创新处于关键点上。在国家法治建设层面来解决好这一复杂问题，陈云同志在对1962年度计划进行大幅度调整时提出的“农业问题，市场问题，是关系五亿多农民和一亿多城市人口生活的大问题，是民生问题。解决这个问题，应该成为重要的国策”[10]P1213的思想有着极其重要的指导意义。毫无疑问，改革创新农村集体土地制度是国策层面的问题，“制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”，[9]在这一系列相互关联的重点领域立法中，突出“土地管理法”和“农业法”在全面建成小康社会进程中的法治地位至关重要。陈云同志强调的国家建设要“有先有后，有轻有重。哪是重点，哪是轻点。哪些先办，哪些后办”[11]P310的抓重点、破难点、重协同发展的经济指导思想和哲学方法，值得深入学习和借鉴运用。统筹协调和注重协同推进农业、农村、农民，土地承包经营权、集体收益分配权、宅基地使用权，社保、医疗、教育、就业、住房、落户、养老、公共服务等一系列民生建设问题，健全法律制度，提高法治水平，依法保障经济社会发展获得源源不断的强劲动力。协调推进中国特色的农业现代化，必须坚持从全面深化农村土地制度改革、经济社会可持续发展和依法治国的实际出发，不断探索创新中国土地治理体系和治理能力现代化的法治模式与路径。[12]重点围绕推进农民股份合作、赋予集体资产股份权能，积极探索赋予农民更多财产权利、明晰产权归属、完善各项权能、激活农村各类生产要素潜能、建立符合市场经济要求的现代农村集体经济运营机制。[13]而改革和创新农村土地所有权制度，加快农业现代化步伐，真正使全国农村人口都过上小康生活，不断提高“三农”的法治化水平，是中国向世界贡献解决国际社会发展面临共同难题的国家治理体系和治理能力的大智慧、大举措和大法治，是实施“四个全面”战略的重要举措。

(三)坚持通过深化改革健全农村土地管理制度

同步推进工业化、城镇化和农业现代化，科学合理配置土地资源是基础。推进农村集体土地制度改革，依法促进集体土地资源科学配置，必须坚持依法规范土地利用规划。土地利用总体规划、城乡总体规划等是确定国土、人口、产业布局的基础性规划，相关法律要保证其提高有机衔接和创新发展的科学性、提高公众参与的广泛性、提高同级立法机关审议的权威性、提高严格执法的约束性、提高规划有效实施的监督性。坚持法律、行政和技术手段并用，确保规划约束性指标的顺利落实，规范集体土地管理制度实现健康运行。完善征用村集体土地管理制度。中国现行法律没有规定公共利益的具体范围，实践中无论公益性用地还是经营性用地，都亟待完善土地征用的法律法规，特别是征地程序、征地补偿标准和安置政策等。坚持依法规范农户宅基地财产权的实现途径。在坚持宅基地村集体所有制性质不变的前提下，既要体现宅基地和农业生产用房的资产价值，又要保障农民居有所住。因此，应稳妥推进宅基地流转，依法赋予农民宅基地资产属性，允许其合理流转和有偿使用乃至有偿退出，并且依法构建相对合理的宅基地退出补偿标准，切实保护农民依法享有的土地保障权益。重视依法规范政府的“土地财政”和“土地金融”问题。卖地者透支用地者的未来收益，用地者透支未来收益所一次性交纳的土地出让金，最终又将负担转嫁给了消费者的行为必须受到法律的规范和约束，使之既符合经济发展规律，又有利于保护农民利益，更有利于市场经济健康发展，使发展成果更加有利于社会共享。随着工业化、城镇化的快速发展，把储备土地作抵押，向银行贷款融资的现象越来越多。做到依法处理好城镇化与村集体土地流转和农村发展的利益关系，需要尽快完善现行的土地管理法律制度。切实依法保护“耕地红线”。确保《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》确定的耕地保有量18.05亿亩、基本农田保护面积15.6亿亩目标的实现，[14]因此，相关法律必须建立健全耕地保护补偿制度，保障质和量并重的耕地“占补平衡”制度措施，构建各方合力保护耕地的制度体系。强化法律对基本农田的保护制度，其实保障国家粮食安全，需要坚持以国土为主，农、水、林及农业综合开发等部门共同参与的基本农田保护制度体系，形成依法管理与治理的合力，不断提高依法管理集体土地，促进“三农”事业健康发展的水平与能力。

[1]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[2]柴荣.中国古代物权法研究——以土地关系为研究视角[M].北京：中国检察出版社，2007.

[3]新华社北京12月24日电.中央农村工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-25.

[4]马克思.资本论[M].北京：人民出版社，1975.

[5]马克思恩格斯全集：46卷(上)[M].北京：人民出版社，1979.

[6]中共中央，国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[N].人民日报，2014-01-20.

[7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[9]中共中央国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》[N].人民日报，2015-02-02.

[10]金冲及，陈群主编.陈云传(下)[M].北京：中央文献出版社，2005.

[11]陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[12]顾华详.论丝绸之路经济带与中国法治建设[J].湖南财政经济学院学报，2014(6).

[13]新华社北京9月29日电.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议强调：严把改革方案质量关督察关，确保改革改有所进改有所成[N].人民日报，2014-09-30.

[14]刘振伟.积极推进农村土地管理制度改革[N].人民日报，2012-05-11.

(责任编辑：廖才茂)

On the Deepening Reform and Innovation in the Rural Collective Land System

GU Hua-xiang

(DepartmentofSocialUndertakingandCulturalSystemReform，ReformOffice，CPCXinjiangCommittee，Urumqi830003，China)

There is a gap between the current legal system of the rural collective land and the comprehensive promotion of agricultural modernization.Since the founding of the new China，the rural land ownership system has been developed through explorations，and the collective land ownership system has been gradually established.Since the reform and opening-up，the rural collective land system of China is facing great reform and innovations.To promote the orderly transfer of rural land operating rights，develop proper-scale operating of agriculture，and build the new-type agricultural operating system，we should establish the “three rights separated” new-type rural land usage right system as soon as possible by explicitly defining the ownership right of collective lands，stabilize the contracting rights of farmer households，and transferring the operating rights of rural lands.

rural land；division of three rights；land transfer；proper-scale operating；institutional innovation

2016-05-18

顾华详(1967—)，男，江苏海安人，中共新疆维吾尔自治区委员会全面深化改革领导小组办公室社会事业和文化体制改革处处长，新疆师范大学法学院客座教授、硕导，研究方向为三农问题。

F301.1

A

1674-0599(2016)04-0130-08