浅谈国有企业去行政化问题

2016-02-11张泊涵中国青年政治学院公共管理系北京100089

中共伊犁州委党校学报 2016年2期

张泊涵（中国青年政治学院公共管理系北京100089）

浅谈国有企业去行政化问题

张泊涵
（中国青年政治学院公共管理系北京100089）

[内容提要]本文从我国国有企业的具体运行方式出发分析国企行政色彩浓厚的五点表现（企业领导层的人事权集中于政府、企业党委存在干涉企业可能、国家在制度上对国企有限制、中小国企官僚习气严重、地方国企缺乏保护形成国有资产流失）及其危害，并就国企如何解决此问题——即国企去行政化提出了几点看法。

[关键词]国有企业行政色彩去行政化

作为“共和国的长子”与公有制的象征，国有企业在我国自出现伊始就一直有着非常重要的地位。在经济上，国有企业整体上在我国国民经济中占有很大的比重，同时控制了能源、电信等国民经济中的命脉部门，是我国经济稳定的关键。政治上，党和政府依靠并通过国有经济控制与调整国民经济，同时向国有企业征收巨额的税收与利润，有力地支援了自身对国家的管理。在广域的社会范围内，国有企业特别是有能力的央企，为社会提供了大量的就业岗位，同时通过投资修建公共基础设施并自觉履行社会责任，促进了社会整体发展。可以说，国企肩负着我国兴旺发达的重任，支撑着我国国民经济的发展。但是与成熟的现代企业相比，仍然有一定的差距，存在着很大的问题；比如：广大中小国有企业依旧处于总体亏损状态，整体上运行较为僵化，对市场反应不及时，行政色彩浓厚问题。在这种情况下，如何管理、运行好国有企业并促进其更好发展就成了党和国家的一个重要课题。

一、国有企业行政色彩浓厚的具体表现及危害

行政色彩浓厚，这是国有企业自诞生以来就一直存在的顽疾。我国的国有企业是在没收旧中国官僚资本的基础之上建立的，最早依照惯例采用同我党在根据地时代运行简易兵工厂一样的军事管理的办法。后来仿照苏联开始建设计划经济体制，国有企业也根据苏联模式改变了其原有的运行办法，加上当时的中央十分重视党的基层建设，国有企业大致形成了以企业党委为领导核心，完全按照国家计划进行生产的管理体制。党委的一把手往往由党性觉悟高的复员军官、党的中基层干部或普通员工担任，外行领导内行、企业行政化现象显得尤为突出，最终演化成政企不分，严重制约了企业发展。改革开放中国企改革的重点也是这些问题。虽然在国有企业改革中，党委基本退居二线，公司制的框架也基本搭建起来了。但在实际运行中，依旧采用一些行政化的手段。

（一）企业领导层的人事权集中于政府

对于国企来说，党放弃在经济领域的直接领导的确是一大进步，这无疑大大提高了国有企业的自主性，让国企得以更多地依据市场而不是国家规划来发展，这无疑是国有企业改革中最有意义的一件事。虽然取消了党对经济活动的直接干预，政府依旧通过人事权的垄断继续操纵着国有企业。根据有关规定，中央企业有自主决定其人事调度的权力，但企业领导层的人事调动必须报国资委审批并在中组部备案，并且中央保留了直接任命中央企业领导层的权力；至于地方国企的人事调动，则由权力过于集中的地方一把手直接决定。中央与地方政府间接干预企业运作的行为，同样限制了企业自主性。通过审批任命上任的国企领导，并不是精通企业内部业务精通的职业经理人，这直接增加了企业运作发展的不确定因素。建国前三十年的教训告诉我们，如果由完全不了解企业的官员去管理企业，外行领导内行将对企业造成毁灭性的的打击。

（二）企业党委依旧存在通过政治运动制约企业发展的可能

虽然党委说了算在国企已成为历史，但党委依旧存在于企业的组织架构中，并与企业平级以构成对企业名义上的领导。根据党的相关制度，党委一级的党组织要在其所在单位中发展相当数量的先进人才成为党员。而国有企业的先进人才大多数又是企业的中高层管理人员及高级技术人员，不管有意无意，党委依靠人数上的相对优势照样可以通过董事会表决干预公司决策，从而影响制国有企业的自主发展。

（三）国家在制度上对国有企业的运行有限制

首先，我们在改革的进程中一再要求减少行政审批，行政审批的数量的确在减少，但是相对于众多民营企业而言，依旧存在很多的审批项目。虽说不同行业与规模标准有所不同，但当企业的某一投资项目金额超过一定额度时，必须上报国资委审批或备案。市场瞬息万变，当审核通过时，市场说不定已被别人占领从而错失良机。其次，涉及到企业自身命运的重组并购等项，多数情况是中央或地方亲自调整，少数自行合并的除上报国资委外，一般还不给批，而非公企业则可以根据自身需要来强强联合。由市场发挥调配资源的决定性作用意味着国有企业必须及时地对灵活多变的市场做出反应，国有企业如果不能及时根据自己的需要对市场做出动作，即使其地位再重要，再受国家青睐，也难逃衰败的厄运。

（四）中小国企官僚习气严重

在过去政企不分的年代里，国企普遍采用任命制，当时国家对一些重要的国有企业赋予其相应的行政级别，从而抬高其地位，方便其开展工作。后来国企改革，政企分开，党委不挂帅，改行公司制。但是为了方便上级（目前统一为国资委）的管理，国企原来所有的各种行政级别，如副部级国企、正司级国企等都保留下来了。鉴于国企本身的行政级别存在，国企内部在衡量员工级别时同样比照公务员系统的级别。原本普遍效益差靠政府庇护的广大中小国有企业内部的干部很容易形成官僚习气。

（五）地方政府因为各种原因凭借手中权力出卖甚至贱卖自己的国有企业，造成国有资产流失

如前文所述，国有企业在自身的资产处置上受到了严格的限制，但政府却可以通过国资委根据自己的需要不受限地处置这些国有企业。特别在国家的总方针——国有企业要抓大放小的影响下，许多地方政府借着“允许有条件的民营企业收、并购经营不善的中小国有企业”的政策，或为地方短期GDP增长考虑，或仅仅是因为官商勾结的缘故，逐步地将一家家地方中小国企出卖甚至贱卖。不仅造成了国有资产流失，损害了全民利益，同时还造成众多员工的下岗，整体上不利于社会稳定。

国企改革，归根到底是为了提高企业自主性，自负盈亏，依靠市场而不是国家壮大自己，发展国有经济，促进国家富强。这些年来，我们破除万难，实现政企分开，大大提高了企业自主性，并最终实现了整个国有经济的扭亏为盈，做大做强。但是，直到今天，企业虽然在总体制度上破除了行政色彩，但是依旧存在这样那样的行政因素制约企业的自主性。而也正如前文所言，市场经济条件下的企业一定要能及时反映复杂多变的市场，如果我们依旧纵容这些限制企业自主经营的政策与制度存在，并容忍地方政府倚仗其地位任意处置国有资产，那么就算眼下国有企业总体上行，最终也会败给市场失去其国民经济主导地位，其后果将不堪设想。

二、国企去行政化的出路和方向探讨

目前，企业自主经营权不足是目前国有企业最大的问题，这与企业行政色彩依旧浓厚密不可分，而企业的自主经营权在市场条件下又十分重要。那么我们要想继续壮大国有企业，就必须要继续扩大企业自主经营权，坚决地破除企业的行政色彩，破除政府对企业行政上的限制。笔者认为，破除国有企业行政色彩，进一步摆脱政府干预，可以从以下几个方面入手：

（一）改革国资委，落实公司制

自企业这个社会经济组织出现以来，董事长或董事会一直是公司的最终决策人，即使是出现了公司制，职业经理人代替老板直接管理公司事务，也只是老板本人为规避风险而做出的改革，老板的最终决策权并没有失去。公司的走向依旧由董事长或董事会、股东大会决定，其能力水平直接关乎公司的存亡。我国的国有企业为全民所有制，但是国家又不可能仅仅或直接管理国有企业，于是设立了国有资产委员会来代替国家履行职责。但是这里又存在一个矛盾，即国有企业历经公司制改革本身也是独立的法人机构，也存在一个可以独立决策的董事会（当然国资委也会派代表参加）。公司既要服从董事会决策，在人事及财权（投资的使用）上又要听从国资委，间接听从中央，企业自然无法摆脱行政管辖的阴影，这是其一。其二如果国资委作为中央部委，精通行政管理但对企业管理很可能一窍不通。所以国企去行政化，第一坚决改革国资委的架构制度。首先国资委领导的选拔要优先向企业领导倾斜，让有企业管理经验的人担任一把手，原则上不允许地方政府领导或职能部门干部入职，除非其有过长期担任国有企业领导的经历，从而建立专业化的领导班子。其次改革国资委的人员招募制度，不再从公务员系统中选拔干部，改为招募有企业工作经验的企业管理人员或从事企业研究方向的专家学者，必要时可参照西方面向社会招募职业经理人，组建一个精于企业的职能部门。再次，取消国资委直接任命或干预企业领导层任命的权力，同时增加派驻企业董事会代表人数，国资委与企业的联系完全通过派驻企业的董事会代表，国资委的代表直接通过董事会多数影响企业决策，不需要用行政指令干扰企业，同时专业的干部与职业经理人队伍既可以代表国家利益，又能够内行地指导企业发展，完全依照现代的成熟公司制度运作。这样一来，我们在上次改革中建立的公司制度就可以完全的在市场经济中发挥作用，企业的自主性也可以得到大大增强，更加的适应市场经济大环境，从而更好地发展。

（二）党委退出企业，改设企业党组

企业党委虽然多年不对企业负有直接领导责任了，但是党委依旧存在干预企业运作的途径，只要党委这种级别较高的党组织存在于企业，企业就不可能扩大经营自主权。我们完全可以参照民营企业发展企业党组的经验在国企设立党组，一举两得，从而进一步达到扩大企业自主权的目的。

（三）放开对企业政策限制，进一步扩大企业自主经营权

国家政策历来都可以对经济形成明显的导向作用，历史上往往废除一个关税制度都可以令一个国家或地区出现经济繁荣，如今国企在运作的时候有着这么多的限制，如果能尽可能减少这些限制，那么企业必然可以更加自由地驰骋于广阔的市场，获得更多的发展机遇。发展保护国有企业，不是以防止资产流失为目的一味限制，而是要给国企提供更多的机会，提供切实的优惠政策。既然让国企与民企在一个环境下同台竞技，就要让国企与民企享受一样的政策待遇，放开对企业投资的金额限制，给予企业并购与国企间自主联合的自由。如果担心由此增加的风险，则由国资委的专业代表与职业经理人们直接参与企业管理，只要在企业决策投资或并购时加以小心就是总之企业在市场环境下只有直面风险敢于出手才能得到真正成长，因此废除对国企的诸多政策限制，提高企业自主权，对于企业在市场条件下更好成长，无疑是有着积极意义的。

（四）全面废除企业行政级别，将企业从行政体系中剥离

政企不分曾是阻碍我国国企发展的绊脚石，我们虽然在制度上实现了政企分开，但是这一分开却不是完全的。比如行政官员依旧可以到国企任职，企业本身存在行政级别，以及比照公务员确立企业内部干部级别导致企业内部官僚主义严重等，这些对于企业依照现代公司制度专业自主地运行企业无疑是有百害而无一利的。必须要明确一点的是，企业无论公私，都是以盈利为目的而存在的法人，要想国有企业作为一个经济组织健康良性发展，就必须要排除这种完全不应该存在的政治因素。首先国有企业无论大小一律废除行政级别，统一根据资产规模与属地划归各级国资委管辖，只存在地方国企与中央国企、大中小国企的分别。其次企业内部的管理人员级别一律参照现代企业制度划分，不得比照公务员系统。再次允许国企干部离开原单位进入公务员系统但是公务员系统内干部不得到国企中任职。除此之外还要明确公司制度，明确董事会与股东大会的决策地位，杜绝一言堂。总之要在制度上与风气上完全根除企业内部的官僚习气与行政风气，企业才能作为一个正常的经济组织到市场中去竞争发展。

（五）加强立法，保护国有企业权益不受侵害

经历改革有着公司制度的国有企业其独立法人地位应当受到法律保护，但是身为地方政府往往因各种原因凭借其独大的决策权出卖甚至贱卖其所辖的国有企业。这无疑恶化了原本就处于总体亏损的广大中小国有企业的生存状况，同时也加剧了国有资产流失，损害了国家利益。而广大同台竞技的民营企业就能因法人地位受到法律保护，并不断发展壮大自身，这对于“共和国的长子”们无疑是不公平的。国家既然要坚持国有企业的主导地位，那就不能坐视这种国有资产肆意流失的事不断发生。当务之急就是要加强相关立法工作，保障国企（独立法人）的独立生存地位，确保其在因经营不善而不得不申请破产清算前，被其上级政府通过国资委转手给第三方（民企或外企），同时也要允许其自主生产，自负盈亏，以免因其效益不佳而拖累上级政府。总之，让广大中小企业摆脱地方政府的行政处置并赋予其自主营业的空间，从而阻止国有资产的非正常流失。

自负盈亏与政企分开曾是上世纪末本世纪初帮助我国国有企业腾飞的两片有力的翅膀，但是如今浓厚的行政色彩再次成为了束缚我国广大国有企业的绳索。苏东的教训告诉我们，企业如果被按照行政的方式管理而没有半点自主经营权只能是死路一条；如今广大中小国有企业总体亏损的事实也在不断地教育我们企业行政色彩浓厚带来的不利现状。问渠那得清如许，为有源头活水来。企业从来都是搞活了才有出路，国有企业亦然。我们当下唯有坚决地破除国企内部普遍存在的行政色彩，实现去行政化、扩大自主权的改革目标，我们的国企才能真正在我们的社会主义市场经济中成长起来，成为我国经济、我们伟大事业的当之无愧的顶梁柱！

[责任编辑：何瑞霞]

参考文献：

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