**相对人协力义务与证据协力义务的多样化联系

李　敬

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



**相对人协力义务与证据协力义务的多样化联系

李敬

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：行政诉讼是复查性诉讼，诉讼证据的形成和属性会受到之前行政程序的影响，行政相对人在行政程序中履行协力义务所提供的证据，进入诉讼程序后，就成了行政诉讼证据，这就决定了行政程序中相对人协力义务与行政诉讼证据协力义务必然具有关联性。但是两种协力义务毕竟是两种类型的义务，有必要在理论上对两种协力义务加以区分。文章通过分析两种协力义务的区别与联系，以期对两种协力义务有更深入的理解，从而发挥两者在行政与司法实践中的重要作用。

关键词：行政诉讼;协力义务;证据

行政证据的形成不仅是来自于行政机关主动收集的证据，而且还来自于行政相对人提供的证据，所以行政相对人履行协力义务提供真实的信息，是行政证据的重要来源之一。同时行政程序证据是潜在的行政诉讼证据[1]，因为之后进入行政诉讼程序中，该行政证据就可能成为行政诉讼证据的一部分，故行政相对人在行政程序中履行协力义务对于行政诉讼中证据的形成具有重要意义。在行政诉讼中，为了协助法院查明案件事实，要求不负举证责任的当事人及当事人以外的第三人履行证据协力义务，其所提供的证据属于行政诉讼证据。行政程序中行政相对人履行协力义务提供的证据与行政诉讼中履行证据协力义务所提供的证据，都是行政诉讼证据的重要来源，对于行政诉讼中法院的正确裁决都起着重要的作用。

一、行政程序中相对人的协力义务

(一)行政程序中相对人协力义务的内涵

行政程序是行政机关行使行政职权，进行行政活动的过程。行政行为的合法性以正确掌握事实证据为前提，证据的收集不仅需要行政机关依职权进行，有时也需要行政相对人的协助才可顺利完成。因为当事人有时比行政机关更熟知或更能掌握正确的资料，因此在合理的范围内，规定行政相对人一定的义务以协助行政机关的行政管理，提高行政效率，是十分必要的，该义务称之为相对人的协力义务。具体而言，行政程序中相对人的协力义务是指行政相对人对行政主体及其工作人员依据职权执行公务的行为，有主动予以配合、协助的义务[2]。它包含诚信义务与配合义务两个方面：一是诚信义务，该义务要求行政相对人遵守诚实信用原则来配合行政机关的行政执法活动，具体包括证明义务、宣誓义务、保证义务、不得反悔义务；二是配合义务，即配合行政机关以使行政程序得以顺利进行的义务，具体包括容忍义务与作为义务[3]31-35。在行政机关做出行政行为时，行政相对人的协力义务有助于减少行政程序中调查事实的成本，同时也有利于提高行政效率。

(二)行政程序中相对人协力义务的立法现状

1.域外立法状况

对于诚信义务而言，《葡萄牙行政程序法典》第60条规定：“利害关系人有义务不陈述与真相不符的事实”；第88条第1款规定：“利害关系人负证明其陈述的事实的责任”。《奥地利普通行政程序法》第35条规定：“意图拖延事物之进行而为不实之陈述者，得处以一千先令以下的放肆罚。”

对于配合义务而言，《德国联邦行政程序法》第26条第2项规定：“当事人参与事实调查。当事人尤其须提出其所知的事实与证据方法。至于参与调查事实的其他义务，尤其须亲自出席或陈述的义务，仅于法规有特别规定为限”。

2.我国的立法状况

在我国大陆，行政程序法典尚未出台，还没有规定行政相对人协力义务的统一法律，但在单行法律、法规和规章中，规定了许多行政相对人协力义务的内容。如《中华人民共和国行政许可法》第78条规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告……”《税收征收管理法》第6条规定：“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”海关总署发布的规章《中华人民共和国海关关于转关运输货物监管办法》第8条规定：“从事转关运输货物的境内承运人，应按照《中华人民共和国海关法》的规定如实向海关申报，事先向海关办理如下手续并承担有关责任……”我国台湾地区《行政程序法》第39条规定：“行政机关基于调查事实及证据之必要，得以书面通知相关之人陈述意见。通知书中应记载询问的目的、时间、地点、得否委托他人到场及不到场所生后果。”

对比台湾地区的立法现状可知，目前我国大陆地区对于行政程序中相对人协力义务的理论研究较少，相应的也体现在现行行政立法上，我国行政程序法典尚未出台，有关行政相对人协力义务的规定散见于单行法律、法规和规章中，而且对该义务规定的不够全面系统。所以，当前必须加强行政程序中相对人协力义务的相关理论研究，尽快制定行政程序法，对行政相对人在行政程序中的协力义务进行明确规定，使相对人的协力义务有法可依，并具有现实操作性。同时值得注意的是，通过规定行政程序中当事人一定的义务以协助行政机关的行政管理，对于行政程序的顺利进行具有重要的作用。但是由于法治和宪政的精神在于国家权力与公民权利的平衡[2],所以课以公民一定的义务也需设定相关的界限，以保护行政相对人的合法权益。首先，课以协力义务应当以法律规定为其界限，行政机关只能在法律规定的范围内，要求行政相对人履行该义务，行政机关不得仅为减轻其自身的工作负担，而要求行政相对人协力并使其因此承受不利益[4]。其次，在行政程序中，行政机关要求行政相对人履行协力义务时，必须遵守比例原则，即必须是有利于调查目的的实现，且为达到调查目的所必要的，并且不得过度。最后，行政相对人履行协力义务必须具有可期待性，若行政相对人对于事实资料的提供不具有可期待性，则要求其提供事实未免过于苛刻。例如事实真相并非是行政相对人的能力及知识所能掌握的，如果仍要求其履行协力义务则不利于保障行政相对人的合法权益。值得注意的是，在行政程序中规定行政相对人协力义务的同时，还应当通过法律赋予行政相对人一定限度的抵抗权，即针对行政机关的违法要求，行政相对人如果认为履行协力义务可能危及自身利益、他人利益[4]或者公共利益时，应当承认行政相对人协力义务之下存在一定限度的抵抗权，如涉及违反保守职业秘密的义务、涉及泄露商业秘密等事项。

二、行政诉讼证据协力义务

(一)行政诉讼证据协力义务的内涵

证据调查阶段，如果查明案件所必需的证据方法存在于承担举证责任一方当事人手里，法院对其进行调查往往较易取得，但是如果被不负举证责任的对方当事人或者当事人以外的第三人持有，则需要其协助才可取得，该义务人所负有的义务称为证据协力义务。具体来说，行政诉讼证据协力义务是指，在行政诉讼中，不负举证责任的当事人以及当事人以外的第三人所承担的积极提供证据以协助法院查明案件事实的义务，如因过错违反上述义务，则应承担不利的法律后果。大陆法系的诉讼立法一般规定了五种证据方法，即文书、勘验、证人、鉴定以及当事人讯问。针对每种证据方法证据协力义务也应当包括：文书提出义务、勘验协力义务、证人义务、鉴定义务以及当事人受讯问义务[5]15。基于以上定义，欲理解行政诉讼证据协力义务，应把握以下几个方面：首先，行政诉讼证据协力义务的主体为不负举证责任当事人以及当事人以外第三人，而不是承担举证责任的当事人，举证责任当事人提供证据通过举证责任规则即可实现；其次，证据协力义务的相对方为法院，即使有时间接表现的是对对方当事人的协力，其实质上还是针对法院发现案件事实真相，作出公正审判的协助；最后，行政诉讼证据协力义务从性质归属来说属于义务行为而非负担行为。所谓负担规范，指当事人基于个人利益出发，并非于法律强制而为一定行为，规范效果非对当事人行为进行评价，而仅就其自身利益因作为或不作为所可能遭受危险或不利益，如举证责任。而义务规范则是法律强制要求应为一定作为或不作为，一方当事人若违反该义务，不仅会影响到该方当事人的利益，而且可能会影响对方当事人的权益，通常对义务性规范的违反会产生一定的制裁效果。诉讼当事人违反证据协力义务会涉及多重利益关系，不仅涉及其自身权益，而且还会影响对方当事人的诉讼利益，甚至会影响到法院所代表的司法公益。所以，证据协力义务在性质归属上应属于义务规范。

(二)行政诉讼证据协力义务的立法现状

在法院审理案件中，常常存在举证人对于有利于己的证据不为自己所掌握的情形，如果法律欠缺保障诉讼当事人获得有利于己的证据的途径，仅过于强调提供证据是诉讼当事人自己的责任，那么不仅不利于法院查明案件事实真相，而且也难以保证裁判的公平，因此各国在行政诉讼立法中，对于证据协力义务的相关内容均有所体现。

1.域外立法现状

《德国行政法院法》第86条第1款第1句前段规定：“法官应依职权调查事实关系，当事人应该前来。”此项规定认为是证据协力义务之当事人到场义务的体现。日本现行《行政事件诉讼法》中并没有设置证据协力义务的相关内容，一般准用日本《民事诉讼法》条文中规定的证据协力义务来明确行政诉讼中证据协力义务。《民事诉讼法》第220条规定了自己持有在诉讼中引用的文书时、举证人对文书持有者可以请求引渡或阅览时，以及该文书是为了实现举证人的利益而制成的或者对于举证人与文书持有人之间的法律关系制作的文书，文书持有者具有文书提出的义务。同法第212条第1款规定：“于鉴定具有必要学识经验的人，负有鉴定义务”；第216条规定：“履行到场义务是鉴定人应尽的义务，如果其拒不到场应受到一定的制裁”。

2.我国立法现状

我国大陆现行行政诉讼相关立法对于证据协力义务没有明确的规定，但是现行法律的若干条文和相关司法解释都间接地体现了证据协力义务的内容和要求。如新《行政诉讼法》第39条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”；第40条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是不得为证明行政行为合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。《证据规定》第41条规定：“凡知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。”我国台湾地区《行政诉讼法》第142条规定：“除法律别有规定外，不论何人，于他人的行政诉讼都有作为证人的义务。”《行政诉讼法》第163条规定：“左列各款文书，当事人有提出之义务：(1)该当事人与诉讼程序中曾经引用者；(2)他造依法律规定的请求交付或阅览者；(3)为他造之利益而作者；(4)就与本件诉讼关系有关之事项所作者；(5)商业账簿。”该条款属于证据协力义务的文书提出之义务规定。

综上所述，我国现行立法中，关于证据协力义务并没有明确规定，且能体现证据协力义务的规定也散见于不同的立法条文中，存在许多的问题与不足，缺乏系统性与明确性。同时，我国现行立法对证据协力义务的设置基本存在于行为规范层面，缺乏效果性的规范，没有具体规定当事人及当事人以外第三人违反协力义务的不利法律后果。这种效果性规范的缺失导致相关规范不具有约束力，从而造成了在司法实践中大量隐匿、拒绝提供证据，以及证人不出庭作证等情形的出现。现行法对违背协力义务的具体法律后果没有相应的规定，从而对当事人不能形成有力的威慑，导致诉讼中违背协力义务的行为层出不穷，严重影响了司法的公正与权威。因此应当借鉴其他国家和我国台湾地区关于证据协力义务的相关立法经验，针对证据协力义务的每一种具体义务作出明确具体的规定，并同时设置违反每种义务所应承担的不利法律后果。

三、行政程序中相对人协力义务与行政诉讼证据协力义务的区别

行政程序中相对人的协力义务与行政诉讼证据协力义务毕竟是两种不同类型的义务，有必要在理论上对这两种协力义务加以区分，以避免在实践中造成混乱。

(一)履行义务主体不同

行政程序中行政相对人协力义务的履行主体是与行政机关相对应的行政法律关系的另一方主体，与行政机关不存在任何组织上的人身关系，是行政相对人而不是行政机关。行政诉讼证据协力义务的履行主体是诉讼中不负举证责任的当事人以及当事人以外的第三人，不负举证责任的当事人既包括了行政相对人，也包括不承担举证责任情形下的行政机关。

(二)履行义务目的不同

行政程序中行政相对人履行协力义务是为了证明行政相对人的行为合法，保护自己的利益，使其取得有利地位，比如免除某种义务或免遭处罚。行政诉讼中不负举证责任的当事人履行证据协力义务是为了查明案件事实，获得胜诉。

(三)义务的相对方不同

行政程序中行政相对人履行协力义务的相对方为代表国家行使行政权的行政机关，是协助行政机关的行政执法活动。而行政诉讼证据协力义务的相对方为代表国家行使裁判权的法院，是协助法院查明案件事实，以保障法院裁判的公正性。

四、行政程序中相对人协力义务与行政诉讼证据协力义务的衔接

行政诉讼是复查性诉讼，行政诉讼证据的形成和属性会受到之前行政程序的影响，这就决定了行政诉讼证据与行政证据具有关联性。而行政证据的形成一部分来自于行政相对人履行协力义务而提供的证据资料，进入行政诉讼程序被法院接纳后便成为了行政诉讼证据。此时，则可能出现一种情况：如果行政程序中行政相对人不履行协力义务，不提供其所持有的证据资料，但是进入行政诉讼程序后，该当事人又将该证据资料提交于法院，则法院应如何处理？此时是否产生失权的后果？如果是，法院应依何理由拒绝该证据？

对于该问题，我国现行《行政诉讼法》没有相应的规定，但《证据规定》第59条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供在诉讼程序中提供的证据，法院一般不予采纳”。该条规定一方面表明了在行政程序中行政相对人未及时提供的证据，在行政诉讼中“法院一般不予采纳”，而不是“法院不予采纳”，也就是说法院在例外的情形下，有采纳该证据的可能性，即法院拥有一定的自由裁量权；另一方面又未针对例外情形进行具体规定，难免造成司法实践中法院因缺少标准而导致决定是否采纳该证据的决策困难。因此不能全部依赖于法院的自由裁量，对于法院是否采纳该证据应设置一定的基准，应综合考量行政相对人在行政程序中不及时提供证据的主观心态以及客观原因等因素。

行政程序中行政相对人不履行协力义务的主观心态可分为有过错与无过错，具体如下。

(一)行政相对人有过错，存在主观上故意

即行政相对人在行政程序中可以向行政机关提供该证据，但是却故意拒不提供的情形。该情形又可分为两种，一种是违反协力义务的情形，一种是怠于行使权利的情形[6]。违反协力义务的情形，主要是指根据法律规定该行政相对人在行政程序中负有将证据资料提交于行政机关的协力义务，但是却故意不提供该证据。怠于行使权利的情形，指该行政相对人并无法律规定的协力义务，其故意不提供证据资料于行政机关并不是对协力义务的违反，而是该行政相对人怠于行使其主张陈述申辩的权利。

(二)行政相对人无过错

即该证据未在行政程序中提出是由客观原因导致的，并非行政相对人的过错，如行政机关未履行告知义务，或者是因为客观无法控制的原因，致使行政相对人在行政程序中无法收集该证据。针对上述行政程序中由于不同的原因导致行政相对人未及时提供证据的不同情形，在行政诉讼中，法院在决定是否采纳该证据时，也应当区别对待。

首先，对于故意违反协力义务的情形。该行政相对人根据法律的规定应当履行协力义务，而且具有履行义务的可能性，却故意拒不向行政机关提供证据，进入诉讼程序后，又将该证据提出，该行为不仅会扰乱行政诉讼程序的运行，还会损害对方当事人的利益。因此，针对此种情形，法院对该证据应当不予采纳。

其次，对于怠于行使权利的情形。行政程序中行政相对人提供证据的行为，实质上也体现了行政相对人在行政程序中的参与权。可是法律在赋予一定权利的同时也应当存在一定的限制。如果行政相对人未在规定时间限制内行使其陈述申辩的权利，是仅会造成该行政相对人在后续的行政程序中不能再行使该项权利，还是在之后的行政诉讼中也无法再行使该项权利？笔者认为行政相对人在行政程序中怠于行使其陈述申辩等权利虽然是对其权利的漠视，客观上也影响了行政效率，给行政机关执法活动造成了一定的阻碍，但是其不行使法律所赋予的权利与违反协力义务毕竟本质上存在区别，如果直接对其课以不利益，难免有违公平之嫌。所以可以赋予法官一定的裁量权，使其可以综合考虑多重因素来决定是否予以采纳。

再次，因行政机关原因导致的情形。即行政相对人未及时在行政程序中提供证据，是由于行政机关原因造成的。如在行政程序中行政机关未履行告知义务，已构成行政行为程序的违法，因此，在行政诉讼中，法院可以以行政行为程序违法，而直接判决撤销该行政行为，要求行政机关重新作出行政行为，无需行政相对人再补充证据。

最后，因不可归责于相对人的客观原因的情形。在该情形下，由于是不可归责于行政相对人的原因而致使其无法及时提供证据，其本身并不存在任何过错，则应当允许该行政相对人提供其未在行政程序中提供的证据于法院，此时法院应采纳该证据。

值得注意的是，我国现行《行政诉讼法》第36条规定：“……原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”。该条规定主要针对原告在行政诉讼中提供其未在行政程序中提供的证据时，被告能否补充证据的情形，此时亦由法院裁量决定。“先取证，后裁决”是行政机关行政执法中的一项基本原则，为了保障行政相对人的权利，应当在行政诉讼中对被告行政机关的补证行为予以严格限制。法院应当针对行政相对人在行政诉讼中补充证据的不同情形，来决定是否允许行政机关补充证据。具体来讲，对于相对人故意违反协力义务的情形，法院对于行政相对人的补充证据是不予采纳，也就不存在被告补充证据的情形；对于行政相对人怠于行使权利的情形，由法院裁量，若采纳补充证据，则应当允许被告补充相应的证据，若法院不予采纳，则被告也无需补充证据；对于因行政机关的原因而造成行政相对人未及时举证的情形，由于行政行为程序违法而被法院判决撤销，此时也不存在补充证据的需要；对于客观原因导致行政相对人未及时举证的情形，由于是不可归责于行政相对人与行政机关的原因，因此在采纳行政相对人补充证据的同时，也应当允许被告补充相应的证据。

参考文献：

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[6]华燕.论行政程序中相对人迟延举证及其诉讼后果[J].行政法学研究，2011(4):95-101.

(编辑：赵树庆)

Various Connections between Counterpart Cooperative Obligation and Evidence Cooperative Obligation

LI Jing

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Administrative litigation is reexamination proceedings. The formation and properties of administrative litigation evidence can be affected by the previous administrative procedure. The evidence provided by the administrative counterpart, who fulfills the cooperative obligation in the administrative procedure, would become the evidence of administrative proceedings after entering the litigation procedure, which determines the relevance between counterpart cooperative obligation and evidence cooperative obligation of administrative proceedings. However, they are different types of obligations, so it is necessary to distinguish them theoretically. This paper analyses both their differences and relations so as to have a more in-depth understanding about them and to play their important role in the administrative and judicial practice.

Key words：administrative litigation; cooperative obligation; evidence

中图分类号：DF74

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)01-0020-05

作者简介：李敬(1987- )，女，湖北襄阳人，武汉大学博士生，主要从事行政法与行政诉讼法研究。

*收稿日期：2015-11-26