顶层设计与基层探索的互动——以深圳法官职业化改革为样本

薛 志 远

(中国政法大学 法学院,北京 100088)



顶层设计与基层探索的互动
——以深圳法官职业化改革为样本

薛 志 远

(中国政法大学 法学院,北京 100088)

摘要：深圳推行的以“去行政化”为基本目的的法官职业化改革,标志着我国司法体制改革迈出了实质性的一步。其所开展的基层试点呼应了中央高层的相关制度安排,其在试点过程中所遇到的问题及针对问题探索出的解决问题的思路对于其他地区也有着重要的借鉴价值。

关键词：顶层设计；基层探索；法官职业化；司法体制改革

2002 年3月21日,首次中国大法官会议在北京召开,标志着我国开始全面推行法官职业化改革。[1]深圳的法官职业化改革起步于2003年,历经十余载。根据《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》,法官将实行单独职务序列管理、严格的法官员额制和独立的薪酬体系。

一、概念界定、提法由来及逻辑关系分析

(一)概念界定

顶层设计本属工程学术语,如今已成为中国改革领域一个重要的政治名词。从改革的层面上对顶层设计加以界定,其主要是指运用系统论的方法,从全局的角度,对某项政策或者某一领域的各方面、各层次、各要素进行统筹规划,以集中有效的社会资源,高效快捷地实现预定目标。

与顶层设计相对的术语为基层探索。基层在不同领域中也同样具有各不相同的含义。由于基层与顶层二者是相对的一组概念,在一定范围或语境内为基层的可能在更小的领域内则为中层或顶层,反之亦然。如据《宪法》第三十条的规定,我国的行政区域主要划分为省、市、县、乡四级。在全国范围内而言,中央一级为顶层,省、市、县、乡都可称之为基层。而在一省范围内,省级政府又可称之为顶层,其管辖范围内的市、县、乡又属基层。在建筑学中,当基层分为多层时,其最下面的一层称底基层。我国最基层的地方在广大村镇。作为政治名词而存在的“基层”概念在我国的典型代表是作为基本政治制度之一的基层群众自治制度。与“设计”相对的是“探索”,设计更多地表现为一种宏观层面的总体规划、安排,而探索更加强调要在微观层面上步步为营,探究实践。

(二)“顶层设计与基层探索互动”提法的由来

2010年10月18日“十二五”规划正式提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”。2012年中央经济工作会议上,习近平总书记曾指出,“要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划,明确提出改革总体方案、路线图、时间表。”2014年习总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议时首次强调了“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。这是顶层设计与基层探索良性互动首次在中央一级的会议上出现。

改革开放之初,总设计师邓小平提出“摸着石头过河”的改革理念,这在当时是符合中国现实国情的。当下中国在经历了近40年的改革开放后,加强改革战略的顶层设计已成为中国现阶段错综复杂矛盾得以解决的重要路径。要顺利解决那些根深蒂固的不得不改的体制机制问题,首先需通过自上而下的顶层设计作出宏观规划。要改变过去那种“只重视经济增长,不重视环境保护”的不可持续的发展模式,转变经济发展方式,力争实现体制改革的稳步协调推进,也需在中央层面上有一个统筹改革全局的顶层设计,来设计改革的目标及推进改革的程序、步骤。从这一层面上来讲,从“摸着石头过河”到顶层设计观念的转变,实则是我国改革开放经验的一次总结,是认识论及方法论上的革新。

(三)顶层设计与基层探索的逻辑关系研究

1.顶层设计指导基层探索

我国的改革如今已进入深水区与攻坚期,随着改革进程的持续推进,社会各阶层的利益结构日益复杂,深层次矛盾不断积累导致社会问题层出不穷,要避免“头痛医头，脚痛医脚”等“病急乱投医”“治标不治本”的做法,则必须得从宏观层面进行系统性思考,着眼大局,下决心从源头上进行根治。我国现阶段所进行的改革,不是某一方面、某一领域内的改革,而是全面的、系统性的改革。在经济建设领域取得巨大成绩的同时,应看到其他领域的改革目前仍处于相对滞后的状态与阶段。政治体制改革、文化体制改革等也需要大力推进,这些领域改革的不利将严重影响各领域全面改革的纵深推进。只有加强具有统筹全局之功效的顶层设计的科学性与前瞻性,才可能最大限度地协调各个领域,合理地配置资源,节约改革成本,使得各项改革能够齐头并进、互相促进。

2. 基层探索回应顶层设计

顶层设计在宏观层面上制定我国各项改革事业的基本战略与核心框架、步骤,但单有顶层设计是无力保证改革举措的正确性的。任何顶层设计都必须是关注基层探索的。各地试点推行的各项改革措施所取得的经验与教训,都将可能在一定程度上有助于确保顶层设计的科学性与民主性。中央决策层要充分尊重基层群众的改革创新行动,给予其一定的时间与空间试行,若效果良好,还可考虑进一步完善相关改革内容,尝试将改革经验与有益做法加以推广。

二、顶层与基层良性互动的典型:深圳法官职业化改革

(一)深圳法官职业化改革是呼应中央司法体制改革的有力举措

深圳加快推进法官职业化改革试点工作,是深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神及最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称“四五”纲要)中有关全面深化司法体制改革精神的重要举措。中共十八届三中全会明确提出了司法体制改革的基本方案,最高人民法院与最高人民检察院出台的报告亦释放出严格落实司法改革的明确信号。司法去行政化是司法体制改革的重要目标之一,而深圳正在进行的法官职业化改革试点工作正是司法去行政化工作的重要组成部分,有力地回应了社会民众对司法体制进行改革的强烈期盼。

(二)深圳法官职业化改革是解决基层法官流失问题的迫切需要

法官队伍流失呈愈演愈烈的现实困境是深圳开启法院职业化改革的一大主因。在全国范围内,优秀的法官离开法院,投身律师事务所或企业另谋出路等事件频发,这严重地影响了法院正常工作的有序开展。现阶段我国基层法官的待遇普遍偏低,为了提升其待遇或者级别,法官只能沿着行政级别的楼梯艰难攀爬。一些基层法官由于日常工作的压力大,同时职业风险相对较高,且晋升空间逼仄,职业荣誉感低等原因,被迫选择离开法院系统转而投向市场“另谋高就”。

(三)深圳法官职业化改革是“让审理者裁判、由审判者负责”的必然选择

在此次改革之前,“审、判分离”现象一直是困扰各级法院公正司法的重大问题。法院行政化导致在人民法院系统内行政化管理体制处处可见。最突出的表现形式之一是案件的裁决往往不是由该案的主审法官依法作出,而是要通过逐级上报、层层审批的形式由领导批示作出。“不管谁审案,官大的说了算”的实践做法导致法院的审判效率低下、法官的独立审判权受到严重压制,并在一定程度上影响了司法公正的顺利实现。法官职务独立是司法生命的维系。此次深圳法官职业化改革即是以消除行政化管理模式的弊端为主旨的。通过赋予审判长或者主审法官以独立的案件裁决权,有助于实现“让审理者裁判、由审判者负责”的司法改革目标,进一步增强办案法官的职业尊荣。

三、深圳法官职业化改革的路径分析

(一)明确的改革时间表,确保改革系统推进

2013年底,深圳确立了“三化一平台”的改革主攻方向,法治化被作为全面深化改革的突破口,法官职业化改革更被视为是深圳进一步深化改革的“开山炮”。在整个深圳法院系统中,1 132名具有法官资格的人员中,选择继续留任为法官的有1 072人,比例高达94.7%。2014年7月1日,上述1 072名法官全部完成了薪级套转。[2]根据对《最高人民法院〈关于全面深化人民法院改革的意见〉重点改革规划(2015-2016)》进行分析可知,该重点改革规划共提出司法管理体制、审判权运行机制、审判方式、人员分类管理等4个方面28项改革措施。上述改革项目已于2015年在深圳全面启动,深圳计划力争在2016年提前完成“四五”纲要中属地方事权的改革任务。

(二)单独的法官职务序列,打造法官员额制

2010年,深圳在全国率先推行了公务员分类管理制度改革。此次法院人员分类管理改革,意味着法官将成为从公务员队伍中细分出来的第四个类别。根据改革方案的具体规定,法院工作人员将划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,并对各类人员实行不同的管理制度。此外,根据国家出台的《法官职务序列设置暂行规定》,此次改革方案进一步明确了深圳市区两级法院法官等级、各等级法官的职数以及等级升级的秩序等。

(三)独立的法官薪酬体系,提高法官职业待遇

根据改革方案的规定,深圳市区两级法院将实行独立的法官薪酬体系。法官待遇和法官等级挂钩、与行政级别脱钩。以盐田区法院为例,该院根据最高人民法院2011年下发的《法官职务序列设置暂行规定》和中组部2013年下发的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》等文件,起草了改革法官薪酬待遇的方案。考虑到法官不同于普通公务员的职业特点,改革方案将法官的工资薪级在行政执法类公务员薪级标准的基础上提升了10%,以此作为改革的起点。结合深圳法官的平均工资水平推算,改革后每名法官工资大约可获得1 500元左右的普涨。[3]独立的法官薪酬体系的建立,能够确保法官不用想方设法依靠行政级别的提升来获得薪酬待遇的提高。

(四)拓宽法官选任渠道,提高法官整体质量

将法官选任渠道规范化和制度化是法官职业化改革的有机组成部分,深圳法官职业化改革方案规定,拓宽法官选任渠道,扩大法官选任的参与度,建立从符合法官任职条件的检察官、律师、法律研究人员和其他法律工作者中选任法官的制度。“审判员应当是以自己个人的行为,自己对工作的态度博得信任和威望的人,应当是具有很多社会政治经验和善于审讯的人,我还应对此补充一点,应当是一个有修养的人。”[4]此外,胜任岗位在法官职业化过程具有重大意义,胜任是在法官职业的行为道德框架内,根据一定的标准,运用知识和技能解决特定问题的能力。[5]我们知道律法原是好的,只要人用的合宜。[6]为保障所选任之法官能够胜任工作,正确适用法律,还应注意严把法官入口大关,增强法官岗内培训,遴选优秀的法官从事审判实务工作,以整合不同举措之功,合力提高法官整体质量。

四、深圳法官职业化改革需注意的问题

(一)应进一步完善配套机制

配套机制的完善,应通过制度设计,使得法院能够摆脱行政机关的不当干预。这是因为“但欲求法院精神上的独立,并非仅仅规定法官独立审判所能济事。这种规定,至多不过能令法院以外的机关,不能公然地干涉法院的审判,却不能保障法院法官,实际上不仰承其他机关(尤其是行政机关)的意旨,而行使其审判权。”[7]另外,应注意此次深圳法官职业化改革的深入推进,可能会触碰到甚至威胁到法院系统内个别主体的既得利益,不能排除届时可能会出现个别院长、庭长等领导因循守旧,故步自封,仍旧妄图采用各种手段影响判案法官独立审判的问题。毕竟,行政化在法院系统内可谓根深蒂固,期望短期内就得到根治可能并不符合实际情况。

(二)应注意对审判长负责制的规制

法官职业化只是推进司法体制机制公正、独立、高效运行的第一步,后续还需提高法官的入职门槛,树立法官的权威感、尊崇感。让审理者裁判、由审判者负责,需严格根据审判规律办事。法官职业化改革前,院长、庭长等领导审批案件,出现了“审者不判,判者不审”的问题,但改革后实行的审判长负责制中审判长也不一定亲自参与每个案子的法庭审理。但其却对本合议庭其他法官审判的案子,拥有审批权。当逐渐削弱院长和庭长等领导的审批权后,应该加强对审判长负责制的监督与规制。以防出现个别案件中审判长并非主审法官,且未实际参与案件的审理工作,却享有案件的裁决权的情况。一方面,应切实落实对审判长、主审法官等专业能力的评价工作,另一方面,要加强对法官违规行为的监督力度,健全法院内部行政管理权力的约束制约机制。

(三)应注意协调严格控制法官员额与法院案多人少之间的矛盾

在具体试行法官员额制时,应着重考虑其与各地法院办理案件的数量之间的匹配关系。以顺德区法院为例,该院在进行员额制改革的试点工作时,根据其制定的主审法官选任办法,经过2014年7月、2015年5月两次选任,共选任了130名主审法官。2014年顺德区法院的受案量为3.8万件,主审法官人均办案数达250件,是全国法院法官平均办案量的4倍、广东省的3倍。“白加黑、五加二”恐成为主审法官们工作的常态。[8]各地法院在试行员额制,确定员额指标时,应切实结合社会经济发展情况,充分考虑实际案件受理数量、法院人员构成情况等因素,将员额比例在一定地域范围内统筹配置。对案多人少矛盾突出的基层法院、中级法院给予适当倾斜,以减轻员额制法官的工作额度。以广东省为例,在该省管辖的区域范围内,经济发达的珠三角地区案多人少,而经济发展相对落后的粤东西北地区则是案少人多。对于上述两种极不平衡的编制、人员构成,应在全省范围内,进行统筹规划,给予案多人少的法院以相对较大的员额比例,而适当削减案少人多的地区法官员额的比例,经过阶段性改革,逐步实现法官员额制改革的目标。同时,在改革过程中,应综合考虑案少人多地区,超过法官员额比例的人员如何分流的问题,对这部分人员的合法权益也应依法维护,切不可将员额比例一减了之。

参考文献：

[1]吴兢.法官走向职业化[N].人民日报，2002-07-24.

[2]武欣中.深圳法院司法改革步入深水区[N].中国青年报，2015-01-19.

[3]刘长,俞琴.深圳盐田法官职业化改革样本[N].南方周末，2014-12-04.

[4]徐世京.司法心理学[M].上海：上海人民出版社，1986：150.

[5]宋冰.程序、正义与现代化[M].北京：中国政法大学出版社，1998：284.

[6]培根.培根论说文集[M].水天同，译.北京：商务印书馆，1983：197.

[7]王世杰，钱端升.比较宪法[M].北京：中国政法大学出版社，1997：296.

[8]王逸吟.法官员额制的广东试点[N].光明日报，2015-06-08.

[责任编辑：岳林海]

收稿日期:2016-04-09

作者简介:薛志远(1989-),男,山西大同人,中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业2015级博士研究生,研究方向:行政法学交叉学科。

文章编号：2096-1901(2016)04-0014-04

中图分类号：D926

文献标识码：A

Interaction of Top-level Design with Grassroots Exploration——Taking Shenzhen Judiciary Profession Reform as Example

XUE Zhi-yuan

(School of Law, China Politics and Law University, Beijing 100088,China)

Abstract：Shenzhen carries out the judiciary profession reform aiming “Non Administration”, which shows that our judicial system reform has taken a substantive step. Its grassroots experiment responds the relative arrangement of the central top-level.

Key words：top-level design；grassroots exploration；judicial profession；judicial system reform