地方法治建设评估之困境与出路

马俊

（合肥市委党校，安徽合肥230031）

地方法治建设评估之困境与出路

马俊

（合肥市委党校，安徽合肥230031）

地方法治建设评估是伴随着地方法治建设的进程而出现的新生事物，它是服务于并嵌入地方法治进程中的。多年前，地方法治建设评估的实践在我国多地区已经展开，余杭、香港、昆明是开展较早且具有代表性的地区。总体而言，我国地方法治建设评估已经取得了一定的成效，其对地方法治建设的积极推动作用已经显现出来，在社会上也产生了较大的影响。但目前地方法治建设评估也面临着一些困境，主要表现为：地方法治建设评估理论研究滞后导致评估体系设计的准确性不足；评估主体中立性和独立性的不足影响到地方法治建设评估的公信力；地方法治建设评估程序无法满足主体对于准确评价客体的需要。推广和深入推进地方法治建设评估，应当理性审视法治建设评估结果、科学设置评估要素和程序、选择相对客观中立的评估主体。

地方法治建设评估困境反思和建议

2013年，党的十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。党的十八大报告和国家《“十三五”规划纲要》均明确提出了在2020年“基本建成法治政府”的目标。这意味着在“十三五”时期，各级政府将会更加重视法治建设。近20年来，国内外各种“法治评估”活动方兴未艾。在国际层面，法治评估的研究，影响较大的有世界银行全球治理指数（WGI）、世界正义工程（WJP）等，都提供了指数建构的具体方法。在国内层面，法治评估的多数研究都围绕着指标体系和评价方法而展开[1]。在关于地方法治建设评估方面，部分学者对地方法治建设与法治评估之间的关系以及地方法治建设评估的顶层设计和基本框架等问题进行了探索[2]，还有的学者以香港、余杭、昆明、成都等地的法治建设评估实践为样本对地方法治建设评价体系进行了实证研究[3]。国内这些研究在理论上均有着重要的开拓意义，在实践中也发挥了一定的指导或引导作用。

一、地方法治建设评估的实践

地方法治建设评估是伴随着地方法治建设的进程而出现的新生事物，它是服务于并嵌入地方法治建设进程中的。多年前，地方法治建设评估的实践在我国多个地区已经展开，余杭、香港、昆明是开展较早且具有代表性的地区。

2005年，杭州市余杭区委、区政府提出了建设法治城区的目标。2008年发布了首个余杭法治指数，分值为71.6。这也是我国内地第一个地方法治指数。余杭的量化评估体系可以用“149”来概括：“1”即一个“法治指数”；“4”即四个“评估层面”——区本级、区级机关各部门、各镇（街道）和村（社区）；“9”即九份“调查问卷”：党风廉政建设、政府行政行为、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感的满意度。[4]此后几年，余杭又连续发布了法治指数，2009-2014年测评的分值分别为：71.84、72.48、72.56、73.66、71.85、74.8。[5]从2008年的71.6到2014年的74.8，法治指数总体上呈现逐步上升趋势。量化评估已成为余杭固化经验、发现问题、推进区域法治建设的一项长效机制。

昆明市于2010年推出了《法治昆明综合评价指标体系》。该体系由“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”和“法治的人文环境指标”3个一级指标系统以及13个二级指标群和33个具体要素指标构成。该体系重视城市法治状态的呈现、法治建设的社会效果及市民的认知、认可和评价,为法治昆明指数的测评奠定了坚实的基础。2012年4月,该体系进行了首次测评,昆明市最终得分为72.96,成为全国省会城市中第一个发布法治指数的城市。[6]

2005年，我国香港地区也开展了法治评估。该评估是由一个非政府组织——香港社会服务联会发起的，由香港大学戴耀庭先生牵头，采用质化与量化相结合的方式测评香港的法治指数。该项目组最终得出香港的法治指数为75。[7]

在我国内地，除余杭、昆明外，北京市、江苏省、安徽省、广东省、四川省等多个地区也都开展了法治建设评估或法治政府（依法行政）建设方面的评估。法治建设评估具有科学性，也具有相对性。评估并不是纯粹为了最后得出一个数字，而是为了认知法治现状、明了法治建设的成效和不足，在发展过程中不断寻找对策、不断改进完善。

二、地方法治建设评估面临的困境

（一）地方法治建设评估理论研究滞后导致评估体系设计的准确性不足

虽然各地踊跃进行法治建设评估的实践，但学界关于法治建设评估的研究并未及时跟上，总体上看，还没有进入深化阶段。理论研究滞后于实践，直接影响到法治建设评估体系设计的准确性和科学性。

1.法治评估与法治建设评估不作区分。法治评估与法治建设评估不是一个概念，正如有学者所指出的：“中国的法治建设评估与国际法治评估之间有着明显的区别。中国法治评估的对象是‘法治建设’，亦即评估党政机构推动法治的建设工作，包括组织机构是否健全、规范是否完备、遵守法律的程度，等等；国际法治评估的对象是‘法治’，直接围绕着法治的各项价值和制度而展开。由于中国正处于转型时期，法治还不完备，当务之急是法治建设，而这一建设主要由政府推动，所以中国的法治评估总体上是评估政府的法治建设工作，并且这一评估主要由政府来推动，所依据的理论方法包括法制与法治理论、社会指标理论和绩效评估方法。”[8]因此，我国目前许多地方提出的法治评估或法治政府评估体系，大多数应该定位为法治建设或法治政府建设评估体系。

2.法治建设评估与法治政府建设评估不作区分。法治建设评估除包括法治政府建设的内容外，还包括立法、司法、法治社会建设等方面的内容。法治政府建设评估是对政府依法行政和推进法治政府建设成效方面的评价，它是法治建设评估的一个方面。因此，不能将法治政府建设评估等同于法治建设评估，法治政府建设也不能“全权代表”法治建设。

在余杭、昆明、成都等多地的法治建设评估实践中，注重对政府依法行政、建设法治政府的成效进行重点考察。然而，法治建设评估若过分偏重“依法行政、建设法治政府”指标，则可能导致将法治建设与法治政府建设、将地方法治建设评估与地方法治政府建设评估混为一谈。从长远看，这不利于科学立法、公正司法、法治社会建设等多项其他方面重要工作的推进，最终也不利于法治国家、法治政府的健康发展。

（二）评估主体中立性和独立性的不足影响到地方法治建设评估的公信力

我国地方法治建设评估目前有两类评估主体：一是第三方机构主持，如香港的法治评估；二是政府主导或发起，如余杭、昆明、成都等地。政府主导和推动确实有许多优势，但评估主体的独立性和评估结果的客观性令人质疑。以余杭、昆明的实践为例，两地的法治建设评估工作组虽然吸纳了专家学者参与评估工作，但政府在其中起主导和组织的作用，这从某种程度看，就是政府“既当运动员，又当裁判员”。由于违背正当程序的基本要求，即使政府在事实上主导了一次相对客观的评估，也难以在社会上产生较大的公信力。[9]政府的主导和推动虽然有利于法治建设评估工作中各项数据的收集以及大规模民意调查的展开，但政府主导下的法治建设评估很可能损害中国法治的未来发展。正如有学者指出的：政府主导下的法治建设评估，“法治指数容易成为各级政府‘秀政绩’的新的战场，尤其是法治指数的设计掌握在政府自己手中的时候，法治指数能否真的实现表象与实质的统一就变得更为让人怀疑。法治指数的设计和推进是为了推进法治建设的发展与完善，并且这也只是其中的一个方式和途径。如果将法治指数视为评估和衡量法治建设好坏的唯一标准并上升为政府绩效的考核指标……那么最终留给社会的只是法治的表象，而丢失了法治的实质。”[10]

（三）地方法治建设评估程序无法满足主体对于准确评价客体的需要

1.数据采集方法不够科学导致数据片面和失真。法治建设评估指标有主观指标和客观指标之区分。采集政府部门既有数据是国内法治建设评估中获取客观数据的主要方式。这类数据往往来自于被评估单位或政府统计部门提供的工作报告或统计报表，在数据来源的独立性、真实性和可靠性方面，容易让人产生“合理性怀疑”，因为这些数据关乎党政机关的政绩和形象。专家意见和调查问卷则是国内法治建设评估获取主观数据的主要方式。以余杭为例，专家在参考部门数据、民意调查结果等资料的基础上，对区域法治建设成效和法治化水平作出评估。这种方法的弊端在于专家不仅缺乏实证调研，而且其作出判断的依据仅限于官方提供的材料。[11]克里福德·科布和克雷格·里克斯福德曾经说，“如果你控制了资源，你就更有可能从指标走向结果”[12]。在政府部门掌握并控制大多数数据信息的情况下，可能导致法治建设评估结果的“合目的化”和“非客观化”，使法治建设评估指标体系丧失科学性的同时也极易出现“操纵的结果”。

2.公众意见的表达渠道需拓宽。目前许多地方的法治建设评估体系的设计中，缺乏对公众意见进行广泛、有效收集的机制，或者虽然有公众评议的指标但所占比例不高，使公众的意见不能得到充分的体现和反映，这势必严重影响到法治建设评估的有效性、公正性和认可度。更为复杂和棘手的是，对同样的数据可能产生不同的理解，指标解读可能因认知偏差而影响到民众的认同感和支持度。在地方法治建设评估下一步的推广和深入推进中，需要建立健全公众参与和意见表达机制。

三、地方法治建设评估的反思和建议

（一）理性审视法治建设评估结果

作为一种新型的量化研究方法，法治建设评估是一把“双刃剑”，科学合理地运用之，可以加快社会法治化进程、助推“法治中国”建设，认识偏差和运用不当则可能助推“法治竞赛”、法治建设“大跃进”等急功近利行为。在实践中既要发挥法治建设评估的正面导向功能，也要保持法治建设评估的限度，对法治建设评估的“能”与“不能”要了然于心，对法治建设评估的积极作用和负面效应要时刻保持理性而清醒的认识，防止在实践中或理论上出现“法治指数万能论”或“法治评估，一评就灵”等错误倾向。

深入推进法治建设评估，一要开展有效性检验。法治建设评估的推进并不能“毕其功于一役”，需要在推进过程中不断检验指标以及评估程序的有效性和科学性，并对相应的项目进行调整和完善，以适应法治建设评估本身以及地方法治建设的需要。二要适时地、因地制宜地推广应用。由于我国沿海和内地之间差异较大，城乡发展不平衡，一旦将法治建设指标分解为更细、更具体的次级要素，则可能导致考核过程中被迫“走过场”、“重形式而轻内容”等不良后果。但无论时间多么漫长、道路多么曲折，从发展的大方向上看，统一法治建设评估指标体系的内容、结构以及评估程序是必然趋势。

（二）科学设置评估要素和程序

法治建设评估体系中各项指标的设置应遵循普适性、科学性和现实性原则。[13]普适性要求各项评估指标应当达到法治所必需的最低限度的要求；科学性要求各项评估指标的设计应当有序化、系统化；现实性要求各项评估指标的设计既要符合地方法治建设评估的整体设计理念，又要紧密结合地方法治建设的实际情况。

在科学设计被评估要素的同时，要使数据采集和计算方法更科学、合理，一要改进数据采集方法。采集的数据应是日常工作中按照相关规则如实记录形成的，不应是因评估需要而集中统计、报送的数据。在主观数据与客观数据之间应当建立一种相互比对和验证的关系。主观指标和客观指标应当平均赋值，当两者的测评结果比较相似时，说明两者的数据都是相对可信的；当数据的结果相差较大时，需要进一步调查和分析原因。[14]二要改进计算方法。在指标权重的设置上，可使用层次分析法来确定评估指标体系中各项指标的权重。在一个多层次、多指标的复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，确定其权重是一件极其复杂和困难的事情。“首先，层次分析法运用范围基本限于指标权重的计算，而不包括对指标得分数值的处理——指标得分数值仍采用求平均值的方法。其次，权重计算时，可先将多套数值求得一套平均值，然后将此套平均值进行层次分析，得出权重。最后，再和对应指标得分数值相乘，得出最终数值。”[15]

（三）选择相对客观中立的评估主体

地方法治建设评估需要探索一套科学的运作模式。在地方政府作为法治建设评估主体备受诟病的背景下，一些学者提出了由第三方机构特别是学校、科研单位主持评估的改革建议。中国内地若盲目仿照香港地区的做法，可能会遇到“水土不服”的情形，“橘生淮北则为枳”。笔者认为，结合中国国情，应构建由地方人大常委会牵头、社会相关组织及人员参与的地方法治建设评估运作模式。理由如下：第一，在我国当前的政治体制和权力架构中，人大及其常委会是国家权力机关，在很大程度上可以代表民意，对当地的法治建设成效和法治状况进行评估亦是其履行职权的需要。如果由地方人大常委会启动、社会相关组织及人员参与评估，评估结果将更具有代表性和公信力。第二，评审组由国内外知名度较高的法学家组成，有较高的专业性和权威性。（1）评审组成员独立于政府组织，能够运用自身较高的专业知识为评估过程的客观性和评估结果的公信力提供保证；（2）由强大的法学家组成的评审组团队，运用各自的专业知识的组合，为评估结果的科学性提供最大程度的保证。第三，法治建设评估必然涉及立法层面的考量，中国的法治发展道路必须是适合中国国情和具有中国气派的，中国的法治建设评估和法治发展须臾离不开党的正确领导、离不开国家机关的参与和支持。在没有更好选择的情况下，我国的地方法治建设评估目前能做的最好选择，就是由地方人大常委会来主持法治建设评估。

[1]参见钱弘道等.法治评估及其中国应用[J].中国社会科学,2012（4）：140-160.张保生,郑飞.世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义[J].法制与社会发展,2013（6）：3-13.等等.

[2]付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学，2014（11）：123.

[3]参见朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析[J].政治与法律,2011（1）：141-155.易卫中.地方法治建设评价体系实证分析——以余杭、昆明两地为例[J].政治与法律,2015（5）：26-32.等等.

[4]陈建六，周涛.余杭连续第七年公布法治指数[EB/O L].杭州网，http：//hznew s.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2013-09/01/content_4876732.htm.

[5]陈东升，王春.余杭量化评估深耕基层法治“试验田”[N].法制日报，2016-01-05(1).

[6]呙晓滔，陈庆云，王昉.积极开展法治评估大力推进法治建设[N].法制日报，2014-11-27（2）.

[7]朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析[J].政治与法律,2011（1）：147.

[8]孟涛.论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角[J].法学家，2015(3)：21.

[9][11][13][14][15]金善达.法治指数评估的制度建设路径研究——基于系统论的分析视角[J].上海政法学院学报（法治论丛）,2014(5)：10,9,12,12,12.

[10]侯学宾,姚建宗.中国法治指数设计的思想维度[J].法律科学,2013（5）：7.

[12]［美］克里福德·科布、克雷格·里克斯福德.社会指标的历史教训[J].宾建成编译.经济社会体制比较，2011（5）：11.

责任编辑：许岭

2016—09—08

马俊，合肥市委党校理论研究室副主任、副教授。