民族地区基层服务型党组织建设问题研究——以云南省楚雄州为例

张绍能　刘亚玲　林　杰



民族地区基层服务型党组织建设问题研究
——以云南省楚雄州为例

张绍能刘亚玲林杰

（中共楚雄州委党校理论研究所，云南楚雄675000）

摘要：加强基层服务型党组织建设，是摆在中国共产党人面前的一个崭新的重大的时代课题。民族地区的特殊环境对基层服务型党组织建设有特殊的影响。云南省楚雄州切实推进基层服务型党组织的创新实践，取得了显著的成效，同时面临着一些亟待解决的问题。为此，一是着力建设基层服务型党员干部队伍。二是切实提升基层党组织的整体服务能力。三是努力构建全覆盖的基层党组织服务体系。四是积极搭建基层党组织服务工作平台。五是建立健全基层党组织服务保障机制。六是切忌五种现象，真情为民服务。

关键词：民族地区；服务型党组织；服务能力；服务体系；保障机制

刘亚玲（1966-），女，云南楚雄人，中共楚雄州委党校理论研究所所长，副教授。研究方向：中共党史党建。

林杰（1969-），男，云南姚安人，中共楚雄州委党校公共管理教研室主任，讲师。研究方向：公共管理。

加强基层服务型党组织建设，是摆在中国共产党人面前的一个崭新的重大的时代课题。民族地区基层党组织是推动经济发展、促进社会和谐、反对民族分裂、维护社会稳定的坚强力量。因此，只有抓好民族地区基层服务型党组织建设，才能在联系和服务群众的实践中维护、增进民族团结，促进民族地区经济发展和社会稳定。

一、楚雄州推进基层服务型党组织的创新实践

近年来，在建设基层服务型党组织的创新实践中，楚雄州做了许多有益的探索，取得了一定的成效。

（一）搭建平台，形成一批贴近需求、务实管用的服务载体

1.健全服务网络。第一，以基层服务型党组织建设为载体，推进县乡村组四级为民服务中心和基层为民服务站点建设，推行“一站式”和代理代办制服务，为党组织服务党员群众搭建平台。第二，依托城乡党组织互帮互助、社区共驻共建、党员干部结对扶贫和干部直接联系群众等制度落实，建立全方位、多领域、广覆盖的服务群众网络，促进党组织和党员服务群众工作不断深化。第三，整合党员、青年、妇女等志愿服务群体，定期开展“党员服务日”活动，推动党员联系和服务群众经常化制度化。

2.丰富实践活动。第一，巩固群众路线教育实践活动成果和干部直接联系群众制度工作，扎实开展“三深入、四联户”活动，抓实领导驻村蹲点、部门挂乡包村、干部驻村联户工作。第二，巩固扩展创先争优活动成果，坚持开展“党员亮身份，公开践承诺”、“四亮四创四评”等主题活动，引导基层党组织和广大党员履职尽责创先进、立足岗位争优秀，充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用。

（二）挖掘培树先进典型，全力打造典型示范服务标杆

1.加强党组织示范点建设。坚持完善基层党组织建设先进县市和示范点创建动态管理、评比表彰机制，认真开展“百名优秀村官”、“彝州先锋走廊”示范点评比表彰工作，大力推进基层党建工作“三级示范”建设，建立覆盖机关、事业单位、农村、社区、企业和社会组织等各领域的区域化党建示范联合体，构建立体式基层党组织示范体系。如禄丰县，按照“以点示范、连点成线、合线成片”的总体思路，推行基层党建工作示范点“三级联创”制度，在各行业、各领域、各层次基层党组织中创建了一批叫得响、立得住、推得开的基层党建工作示范点，着力构建点、线、面“三位一体”的基层党建工作示范带动网络。

2.打造党建示范品牌。第一，着力打造并大力推广楚雄州武定县“插甸经验”。“插甸经验”概括起来就是，真正使干部联系群众实现经常化、制度化和常态化，真正做到深入实际、深入基层、深入群众，真正为群众做好事、办实事、解难题，真正体现基层党建工作创新，赢得老百姓的信任和拥护。第二，抓实领导蹲点联户、部门挂钩联户、干部结对联户、建卡经常联户的“四联户”制度。认真落实州级领导“挂县包乡联户”、县级领导“挂乡包村联户”、乡级领导“挂村包组联户”的规定，认真抓好访民情、抓落实、办实事、强组织、谋发展、促和谐六项任务的落实，扎实推进新农村建设，实现干部直接联系群众经常化，推动干部走出机关、走向基层、深入群众。

3.着力培树优秀党员典型。楚雄州将“党员创业致富先锋工程”与“农村党员致富先锋”培养行动计划有机融合，采取有力措施，全面推进党员创业致富先锋工程，大力培养农村党员致富能人，着力提高农村党员“带头创业、带领致富”的能力，充分发挥广大农村党员在新农村建设中的带头示范和带动引导作用，有力地促进了新农村建设和农村经济社会又好又快发展。如楚雄市实施“党员创业致富先锋工程”，结合基层组织建设年活动，通过“培训一批党员创业致富明白人，解决一批党员创业致富项目资金，壮大一批党员创业致富产业，扶持一批党员领办农民专业合作社，组织一批青壮年党员外出务工”五大举措，推动了党员创业致富先锋工程的顺利实施。目前，全市共培养“农村党员致富先锋”600多人、“双带”型党员3337人，成立农民专业合作社183个，带动农户19953户，全市家庭年人均收入万元以上农村党员户达2400多户，家庭年人均收入万元以上农户达47000多户。

（三）建立以服务为导向的科学长效、保障有力的工作机制

1.建立和完善党员关爱体系，激发党员队伍活力。第一，按照“政治上落实四权、经济上救助扶持、生活上关心爱护、感情上拉近距离”的要求，建立和完善党员关爱救助体系。第二，落实好农村老党员和生活困难党员定期生活补助政策。在县乡两级探索建立党员关爱基金，用于弥补农村困难老党员关爱经费的不足以及对特殊困难党员进行救助扶持。继续推行“党员政治生日”、党员走访慰问、定期谈心谈话等制度，不断健全完善党内激励、关怀、帮扶长效机制，增强党员的荣誉感、归属感，激发党员队伍活力。

2.努力提高村组（社区） 干部待遇，激发敬业干事热情。第一，全面实施村干部待遇“倍增计划”，以“财政补、业绩增、兼职添”等方式，逐步提高任职村干部的收入水平，逐渐缩小村组（社区）干部待遇收入差距；探索建立村干部社会保障制度，切实解决村干部的后顾之忧。从2013年7月起，楚雄州连续3年按年均不低于26%的增长比例，提高村“三职”干部基础补贴。到2015年，村“三职”干部基础补贴每人每月平均不低于1300元，综合补贴每人每月平均不低于1500元。第二，探索建立村干部社会保障制度。为在岗的村“三职”干部办理新型农村合作医疗、工伤保险和养老保险。如楚雄市、禄丰县等，办理新型农村合作医疗和工伤保险所需经费由县级财政承担，办理任职期间的养老保险所需经费县级财政每人每年补助1000元，不足部分由个人承担。

（四）健全基层组织体系，构建功能强大、全社会覆盖的服务网络

1.不断调整优化基层党组织设置。第一，积极探索“村村联建”、“村企联建”、“村居联建”党组织等模式和依托产业协会、专业合作社、产业链等分类设置党组织；规范行政村和村民小组两级党组织的职能职责和运行机制，加强对总支、支部、党小组发挥作用情况的调研督促，从根本上解决村民小组党支部“活动少、难议事”的问题。第二，积极探索城市社区“区域党建”新模式，推进区域内各类党组织建设，把支部建在社会组织单元上、党组织建在流动群体的党员中，使党的组织和工作覆盖到小区、街道、集贸市场以及产业链条，形成以社区党组织为核心的健全完善的社区组织网络。

2.建立健全管理严格、服务到位的党员动态管理机制。第一，抓实“三会一课”、党员思想状况定期分析、党员干部现代远程教育、民主评议党员等支部基础工作，继续开展“党员亮身份，公开践承诺”活动，巩固和完善农村无职党员设岗定责管理办法，对农村党员、下岗职工党员、流动党员、返乡学生党员实行分层分类管理。第二，抓好流动党员管理工作。利用手机短信、网络通信平台等现代信息媒体，督促党员汇报思想，交纳党费，参加从业地的党组织生活。第三，探索试行党员评议定级工作，健全党员能进能出机制，完善党员党性定期分析制度和处置不合格党员制度。

（五）搭建服务内容多元、资源有效整合的服务平台

1.完善村级活动场所功能。按照楚雄州委制定的村级党组织活动场所标准，推进活动场所规范化建设，在全州启动实施了以“优美环境、优质服务、优良队伍”和以“小花园、小菜园、小食堂、小浴室、小接待室”为主要内容的“三优五小工程”建设，完善配套设施设备，强化活动场所管理使用，充分发挥活动场所“一室多用”和“五大中心”（综合活动中心、议事决策中心、为民服务中心、教育培训中心、信息集散中心）的功能。

2.加快自然村活动场所建设。第一，整合新农村建设、扶贫整村推进、财政奖补“一事一议”等项目和资源，积极动员社会捐资和集体筹资，同时充分利用农村集体闲置房产和完小撤并校点，通过维修、改建、添置配套设施，以及通过各种形式投资新建等方式，加大力度，推进村（居）民小组党支部活动场所建设。第二，把活动场所建设与农村社区服务站、老年活动室、现代远程教育站点、“农家书屋”、卫生室、文化站（室）等建设结合起来，实现一室多用、共建共享。活动场所按照“有一块党支部牌子、有一面党旗、有一批桌椅、有一个小广播、有一定数量的学习资料和上墙的活动制度、有宣传专栏”的“六有”标准完善配套设施。

二、楚雄州基层服务型党组织建设面临的问题

楚雄州基层服务型党组织建设颇具特性，这种特性不仅与党的民族政策和少数民族自身特点有关，而且与其所处的特定地理环境和传统民族文化有关。由于历史和现实的原因，楚雄州基层服务型党组织建设面临着许多现实问题。

（一）经济发展不平衡，民族文化多样，对基层服务型党组织建设具有特殊的影响

1.自然环境复杂并较为恶劣。楚雄州自然环境非常复杂并且极其恶劣，山地面积占全州总面积的90%以上，山高坡陡，崇山峻岭，交通不便。许多地区地广人稀，信息闭塞，自然条件差；生产方式相对落后，经济发展水平低，市场化程度低，经济社会发展滞后。在这样一个集山区、半山区、民族、贫困、交通滞后的少数民族自治地方，较为恶劣的自然环境和不同的生产方式、生活方式制约了生产力的发展，致使楚雄州经济社会发展十分不平衡。

2.民族文化多样且差异较大。楚雄州是一个多民族聚居的典型少数民族地区。到2013年底，全州常住人口272.40万人，全州境内居住着汉、彝、傈僳、苗、傣、回、白、哈尼等26个民族，其中少数民族人口88.73万人，占全州总人口的33.8%，主要聚居在山区、半山区、河谷地区。各个民族在适应自然环境和社会环境而生存发展的过程中，创造了各具特色的民族文化，都有着自己的历史发展轨迹。这就使各民族在价值观念、思维方式、风俗习惯等方面都表现出极大的差异性。由于传统文化差异，思想观念转变缓慢，民族传统观念根深蒂固，小生产的各种思想意识还比较浓厚。如宗族观念、神权观念、等级观念、守旧观念等，不仅在一般群众中普遍存在，在党员队伍中也有不同程度的表现，部分地区宗教活动渗透到当地人民生产、生活各个领域，对当地民族文化和生活方式的影响较深，有些宗教的教义、教规逐渐成为民族生活习惯的重要组成部分。经过长时间的积累，使这些地区的一些党员在政治生活中也难以摆脱宗教的影响，宗教意识和宗教行为在一定程度上影响了党的组织和党内生活，冲击着党员的理想和信念。

（二）一些基层党组织软弱涣散，战斗堡垒作用难以发挥

1.部分基层党组织软弱涣散，落实基层党建工作制度差。楚雄州绝大多数基层党组织都按要求建立“三会一课”、“民主生活会”、“党员活动日”等制度，并且都形成了文件，有的还挂到了墙上，但不重视党员的日常学习，不开展经常性的党员活动，放松了对党员的教育和管理，党内组织生活制度流于形式；尤其是农村党组织活动明显减少，作用也普遍弱化，在一些贫困地区，有些村级组织甚至名存实亡。

2.一些基层组织缺乏凝聚群众的物质基础。楚雄州多数地方县域经济发展滞后，财政收入入不敷出，基础设施建设滞后，基层组织和基层政权建设投入不足，办公条件和生活条件较差，既削弱了民族地区基层党组织服务群众、凝聚人心的能力，也影响了基层党员干部做好党建工作的积极性。由于受经济发展水平所限，党员教育和培训经费不足，县乡党校设施短缺，难以发挥主阵地作用。村级集体经济普遍薄弱，不少村基本上无集体经营项目，缺乏经济实体，集体收入很少，“空壳村”比例较高，严重制约了村级组织各项工作，无力兴办公益事业，无钱为群众办好事实事，党组织正常活动无法开展，组织作用难以有效发挥。

（三）部分党员党性观念弱化，模范带头作用不明显

1.少数党员干部宗旨意识弱化。随着我国经济社会逐步转型，利益诉求和思想观念的多元化，也使楚雄州的一些党员干部集体主义思想受到了一定程度的冲击，弱化了他们为人民服务的观念，相应强化了个人利益观念和个人主义思想。少数党员干部常常追求个人政绩，或各自为政，或互相拆台。对群众疾苦漠不关心，对群众呼声置若罔闻，甚至对群众利益诉求麻木不仁；少数党员干部服务意识差、办事效率低，见面无笑脸、说话打官腔，离群众满意的差距较大。

2.极少数党员未能起到模范带头作用。楚雄州部分农村党员“带头致富、带领群众致富”作用不明显，没有在自己带头致富的同时积极带领群众共同致富。甚至有的党员不思进取，不想创业，自己还是贫困户，给党员形象带来不良影响。

（四）少数党员干部脱离群众的行为时有发生，服务群众的能力有待提高

1.少数党员干部脱离群众。有的党员干部存在脱离群众倾向，只注意对上负责，不注意对下负责，对群众疾苦不闻不问，甚至不廉洁不勤政；老百姓感慨：“一些干部的头发和皮鞋亮了，走近田间地头、走进农舍同农民谈心的机会少了；一些干部在城里的时间多了，在乡村的时间少了，向农民宣传政策越来越简明扼要了；一些干部的车换了，跑得快了，办事的速度却慢了；一些干部在会上话题多了，遇到农民的困难没辙了”。

2.适应市场经济发展的能力缺乏。面对市场经济的新发展新变化，楚雄州一些基层党组织和党员不仅缺乏服务、发展、管理经济的能力，尤其是缺乏统筹城乡经济社会发展的能力、建设现代农业的能力、发展和驾驭农村工作和第三产业的能力、经营农村城乡的能力。能力有限，先进性就无从体现，在农村没有威信，作用难以发挥。而这些能力的缺乏，正是当前基层服务型党组织建设中最大的“能力危机”。

（五）部分基层党组织党员教育培训难，教育管理不到位

1.一些地方党员教育培训工作难以开展。由于楚雄州民族地区地域广阔、交通不便，居住分散且不固定，就目前来看，许多基层党组织存在“党员集中难、开展活动难、教育培训难”等问题。许多偏远乡村收看电视、收听广播比较困难。加之党员干部教育培训方式单一，缺少通俗易懂、符合农村党员实际的培训教材，适合少数民族党员的培训教材更是寥寥无几，党员培训的覆盖面难以有效提高，培训的程度难以得到深化。

2.党员教育管理跟不上形势发展的要求。随着市场经济的发展和农村产业结构调整加快，农村党员从业多样、流动性大，原有的村党组织受到地域的局限无法正常发挥作用，有被边缘化的危险。同时，随着农村经济的不断发展和农村党员的增加，一些党组织特别是村党支部、党小组对党员教育管理经常化、组织活动方式多样化的要求不适应，一些党组织呈现出无钱组织活动，无人组织活动，无场地组织活动，致使党员教育管理跟不上形势发展的要求，这在某种程度上制约了党组织活动的开展。

三、积极推进民族地区基层服务型党组织建设的策略

（一）着力建设基层服务型党员干部队伍

一支高素质的基层党组织干部队伍，是服务好人民群众的基本条件之一。因此，要把建设基层服务型党员干部队伍作为推进基层服务型党组织建设的核心工程。

1.努力建设一支推动发展能力强、服务群众能力强的高素质的基层服务型党员干部队伍。在基层，特别是在幅员辽阔、资源丰富的民族地区，一定要围绕抓班子、带队伍、转作风、提素质，着力抓好镇、村（社区）、组三级班子建设、党员干部队伍建设，重视培养有理想、有抱负，视野开阔、具有开拓创新意识的有志青年和优秀人才，做到早发现、早培养、早使用。为此，第一，要把那些经过实践锻炼，得到群众认可、有发展潜力的优秀年轻干部，及时选拔充实到领导干部队伍中来。第二，要大胆任用年轻干部，不断打破地域、身份、职业界限，建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的党员干部队伍，真正夯实基层党组织干部队伍这个基础。

2.注重提高党员干部服务群众的能力。第一，要进一步深化“党员人才工程”建设，全面开展“三培养”活动，提高基层党组织的服务能力和素质。第二，通过开展基层党员干部服务观念、服务能力等培训，着力提升其服务群众的本领；实行党员挂牌管理、党员服务群众述职制、问责制等管理制度，进一步拓宽党员服务群众的渠道，构建党员联系和服务群众工作体系，夯实基层服务型党组织建设的组织保障。

（二）切实提升基层党组织的整体服务能力

1.要建立以服务为导向的基层党建工作机制，强化工作责任，完善工作体系。基层党员干部的核心任务和基本职责是服务群众，因此，第一，要完善党组织“一把手”的责任考核机制。第二，要健全完善服务群众工作评议制度。推进基层党组织强化服务功能，激发党员活力，引导他们提高自身素质、改进服务作风，提高服务能力。充分发挥基层党组织和党员凝聚群众、服务群众的力量，真正成为群众的带头人和贴心人。

2.构建为民服务上下联动机制。要健全县、乡、村三级便民服务体系，打通服务群众“最后一公里”，实现为民服务“零距离”。要强化保障，做到有服务经费、有服务场所、有服务能力，真正实现以服务凝聚人心、以服务促发展。

（三）着力构建全覆盖的基层党组织服务体系

1.推进区域化党建工作，扩大党的工作覆盖面。要建立全覆盖的服务组织体系，将区域内各类组织全部纳入党的工作范围，构建一张功能强大，全面覆盖的服务网络，不断扩大党的组织和工作覆盖。按照重点项目实施到哪里，党建工作就开展到哪里的思路，在重点项目、安置小区建设和城中村改建工作中，切实加强对党员、干部、群众的宣传和引导。

2.强化网络体系，全面推行网格化服务管理。按照“人在网中走、事在格中办”的原则，充分调动居民党员的积极性，促使党员在居住地发挥作用。第一，以乡镇、街道为基本单位，以人口规模、管理的便利性和服务半径为标准，合理划分服务网格，建立健全横向到边、纵向到底的“党委——总支——支部——党小组”“四级一体”的党组织网络。第二，组建网格服务团队。构建以基层干部为骨干，党员、志愿者、义工、村（居）民于一体的“1+N”服务队伍体系，形成以党组织为核心、全社会共同参与的服务格局。第三，努力实现区域内党组织和党员教育管理的全覆盖。从实践看，在民族地区建立全面覆盖的服务组织体系，对于拓展服务功能，加强服务工作，是十分必要，十分重要的。

（四）积极搭建基层党组织服务工作平台

1.积极搭建服务平台。第一，构建以基层党组织为核心，自治组织、群团组织、志愿服务组织、专合组织等各类组织于一体的“1+N”服务组织体系，充分发挥群众组织的服务作用。第二，坚持不懈地抓村组活动场所建设，搭建基层党组织活动和服务平台，进一步完善服务网络，构建党员直通为民服务网络，加强村级文化室、活动室建设，为群众提供便利高效的服务。

2.加强党员教育平台和党内信息互通平台建设。要扎实推进民族地区基层党校、党组织活动场所和党员干部现代远程教育网络一体化建设，开通基层党建工作信息系统，使信息系统成为传播党的声音、通达社情民意、服务基层群众的重要平台。围绕群众多样化需求，积极推进基层综合服务平台建设。

（五）建立健全基层党组织服务保障机制

1.积极探索和建立为民办事的长效机制。要认真研究和建立社情民意调查网络机制，深化党员干部和党组织直接联系服务群众工作，坚持和完善“民情恳谈”、“民情分析会”、“便民服务”等为民办事制度，真正建立为群众服务的长效机制。

2.着力构建民需导向，健全常态化民情收集、办理和反馈机制。在山高坡陡、交通不便、信息闭塞的民族地区，要全面建立党员干部和党组织直接联系群众制度，积极推行在职党员和领导干部认领服务项目制度，着力推动党员干部人往民族地区走，亲自到民族地区基层一线倾听群众呼声，真正了解人民群众疾苦，积极回应群众关切和期盼，真心实意解决群众困难，切切实实增进群众感情。

（六）切忌五种现象，真情为民服务

在民族地区，要真正做到察民情，解民忧，传民声，聚民心，第一，要切忌脱离实际的说大话现象。服务的调子定得很高，在实际提供服务时难以做到或难以完全做到，结果浪费了人力、物力和财力，“出力不讨好”。第二，要切忌捡“芝麻”漏“西瓜”的现象。只挑选一些易做的生活小事，而不注重一些具有远见的好事实事，满足于做做样子走过场。第三，要切忌“虎头蛇尾”的现象。开始认真做，但缺少耐心、恒心，不能坚持到底。第四，要切忌被动服务的现象。只看群众需求，群众点什么做什么，缺少开拓性的服务。第五，要切忌冷热不均的现象。凭个人情绪服务，情绪好时，服务无微不至；情绪差时，草草了事。

参考文献：

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责任编辑：刘建文

中图分类号：D267.9

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）02-0097-05

收稿日期：2016-01-22

作者简介：张绍能（1959-），男，云南姚安人，中共楚雄州委党校理论研究所副教授。研究方向：中共党史党建。