注册制下证券发行信息披露责任创新制度研究

刘云亮

注册制下证券发行信息披露责任创新制度研究

刘云亮*

证券发行实行注册制，是我国改革证券发行制度的核心内容。证券发行注册制，有别于核准制，最根本在于注册制下证券发行信息披露责任制度有许多新理念，如发行信息披露责任连带观、无期论、无限观、无免观等。这对当下 《证券法》规定的审核制发行信息披露制度，带来重大挑战，围绕上述理念，发行信息披露责任制度将发生重构。注册制下披露发行信息，核心要求所披露发行信息必须具有真实性、准确性和完整性，并及时地持续披露相关信息，充分保障投资者合法权益。建议修订证券法，创设发行责任连带制，实施发行信息披露责任无限期、人格责任、无过错责任等制度。

证券法修订 注册制 发行信息 披露责任

全国人大常委会2015年12月27日通过 《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用 〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》，2016年3月1日起正式实施，具体实施期限为两年。至此，我国证券发行制度实行注册制改革大幕正式开始。证券发行注册制改革，不仅仅在乎发行方式的变革，而且更为核心问题还需要有一系列与注册制相配套的严格的发行信息披露、发行及运行监管、退市机制等制度，尤其是证券发行信息披露制度。证券发行由审核制向注册制转变，目的就是充分打造证券发行市场化机制，建立由券商推荐，券商和中介机构把关，交易所核准注册的股票公开发行制度。注册证核心内容，即是指证券发行人在证券发行之前，必须将有关公司的各种资料全面、准确地向注册机关申报注册，注册机关只对发行人所公开的形式要件和真实性进行审查，而不作实质性判断，形式审查后无异议，发行人即可发行证券。〔1〕郭锋：“新一轮证券法修订的理念与若干基本性质制度研究”，载郭锋主编： 《证券法律评论（2015年卷）》，中国法制出版社2015年版。实施注册制，将极大加速证券发行市场化进程，这给我国证券发行的相关制度带来巨大挑战和要求，尤其是证券发行信息披露制度。成功实施注册制的国家最为重要的经验，在于立法强化证券发行信息披露，明确证券发行的法律责任，确保证券发行公司及其证券质量、信息真实性，充分保障证券投资者。因证券发行信息披露虚假、重大遗漏或误导性陈述等造成损失，投资者享有赔偿请求权。正是如此，本文就注册制下证券发行信息披露所涉及的法律责任问题，进行相关研究。需指出，上市公司信息持续披露，是上市公司及其发行人的一项法定义务，本文在此专指证券发行人及其相关主体在注册制下证券发行信息披露责任问题，其中主要从民事责任视角来分析，由此提出修订 《证券法》有关“上市公司信息持续披露”相关条款内容。

一、注册制下证券发行人信息披露责任的新理念

我国 《证券法》（2005）尽管已在第三章证券交易第三节专门规定 “持续信息公开”，相关条款也规定证券发行人信息披露的有关内容。核准制下，证券发行需经专门的审核机构对发行人申请材料，进行形式审查和实质性审查，投资者对审查机构的上市核准有隐形信赖。注册制下，证券发行无需经专门审核机构审查，而是由投资者对发行信息披露自行判断，选择是否申购该证券，证券发行的审查权交由投资者直接自主选择，此时投资者也只能面对发行人所披露的发行信息，来裁定是否投资。为了能顺利发行证券，募集所需资金，发行人会利用发行信息披露等途径，不择手段欺诈、误导投资者。因此，注册制则需对证券发行信息披露制度进行革新，转变证券发行信息披露观念，重新认知注册制下证券发行信息披露的重要性，再分析证券发行人等主体披露发行信息所涉及法律责任问题，强化发行信息披露的责任观。“证券发行权是一种特殊的商事权利，政府仅需从投资者权益保护的角度对信息披露把关，而不实质性否定发行权，构成以信息披露为核心的注册制基础。”〔2〕李文莉：“证券发行注册制改革：法理基础与实现路径”，载 《法商研究》2014年第5期。证券发行实行注册制，在最大化地扩大发行人证券发行权，彰显了上市公司证券发行权的私法权属特性，褪去证券发行的特许权公法属性，还原证券发行的商事权。同时，也要赋予证券发行人承担发行信息披露等相应的强制性法律责任，使之发行权利与义务相对应，以求最大化地保障证券发行注册制下证券投资者合法权益。鉴于此，证券发行注册制下，发行人及其相关主体就证券发行中的信息披露义务等，应承担更多更重的法律责任。这要求我们重新审视证券发行人的发行信息披露法律责任问题，尤其是所承担的民事法律责任，这更需要重新认知证券发行行为定性和法律属性，转变证券发行信息披露的法律责任识别，亟需树立发行信息披露责任新观念。如下观念有待新认知：

一是发行信息披露责任连带观。发行信息披露是上市公司上市之前最为重要且影响公众投资利益极大的公司行为，上市公司此项行为定性上也因发行方式不同而有区别。审核制下，证券发行无论是发行数量、价格，还是发行人 “人格”、证券品质、发行所属行业、内外属性等，都受到严格审批监管，发行人几乎没有 “自主发行权”，其证券发行信息披露也因此受到严格审查，使发行行为受限，发行信息披露真实性可靠性也得到审核机构的监管 “过滤”，投资者也因此信赖其披露的信息。事实上，投资者不仅信赖发行人所披露的信息，而且更主要是完全信赖审核机构的发行审核监管行为。特许权下的信息披露给予投资者很大信心，如此得以充分确保证券发行顺利进行，发行人发行责任及其风险几乎不存在，更多的投资者并不关心发行人及其信息披露内容，而是关心申购及其开盘价等。注册制下，证券发行情形发生重大变迁，原先发审机构不复存在，证券发行仅需直接向交易所申请即可注册发行，发行人对其发行材料信息依法披露，并由保荐人、承销商及有关中介等机构对此承担相应责任。“强化发行阶段相关主体的连带责任机制”〔1〕蒋大兴：“隐退中的权力型证券会——注册制改革与证券监管权之重整”，载 《法学评论》2014年第2期。，如加强证券发行保荐人、承销商等连带责任制等。尽管 《证券法》第26条已规定保荐人与发行人承担连带责任，但对于证券投资者而言，发行人、保荐人、承销商及有关中介机构等都是一个证券发行利益共同体，发行人所披露发行信息，由保荐人、承销商及有关中介机构进行相应背书声明，以求最大化地吸引投资者认购证券，满足发行人融资需求，连带责任主体范围大有扩大的必要。发行人等利益共同体之间，相互负有共同权利义务责任关系，证券发行失败，保荐人承销商将与发行人一起共同向投资者承担连带责任。发行人等利益共同体，决定了注册制下发行责任的共同性，更加明确投资者在发行认购中的弱势性。树立和认知发行责任共同性意识，是对注册制发行市场化的根本内容所在，也进而认识到维护证券投资者合法权益尤其必要。

二是发行信息披露责任的无期观。发行信息披露，是证券发行人一项法定义务，且要求须真实客观、诚实透明，严禁误导诱导投资者，同时要求信息披露还要具有持续性。核准制下，我国 《证券法》第63条已规定 “发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”，这是对上市公司信息披露的一般性规定 （“三性”即真实性、准确性和完整性），未能对发行信息披露设定专项具体规定，更未能规定发行人信息披露担责问题。因为发行前已有专门审核机构对其申请发行信息披露进行审核，发行人似乎已因核准而免去信息披露责任问题，投资者也因为有审核机构已审过而不再对该信息质疑，这使证券发行市场不再聚焦于信息披露，而是关注发行价格，从而导致发行人信息披露责任实际截止于发行审核机构审核之际，审核过后发行实际上已成功，市场发行认购也仅仅走过场，发行信息披露更是几乎无责可言，其责任的期限并不会引起投资者在意，投资者只要成功认购新股便可赢利。注册制下则不然，发行信息披露尤为重要，它可以直接决定发行是否成功，投资者更关心发行信息披露否缺失真实、准确、完整及虚假误导陈述等情形问题，发行人对此所担当责任并不能仅限于发行完毕即可终结。由于没有审核机构对发行信息披露进行审核，投资者依披露的发行信息判断是否认购，认购结束仍不能断然终结发行信息披露责任。相反，该责任才刚刚开始衍生，发行人对投资者的发行承诺效力也刚刚开始。在此后上市交易中，只要投资者据发行披露信息购买该证券而导致损失，发行主体等就该承担相应责任。这一理念表明发行人享有证券自主注册发行权的同时，也对应承担证券发行信息披露责任无限期制，敦促其树立和弘扬证券发行信息披露责任始终如一的理念。这一理念确保发行人对其所披露发行信息有强烈责任感和永恒责任意识，利于吸引鼓励投资者认购所发行的证券，维护投资者合法权益。

三是信息披露责任的无限观。上市公司性质上是一种典型的资合公司，实行股东股份有限责任制，公司资产有限责任制。上市公司信息披露不仅仅是股份有限公司的法定义务，而且还要有义务确保披露信息真实性、准确性、完整性和时间持续性等，上市公司对发行信息披露所担之责更是重中之重。审核制下，尽管有审核机构对发行信息披露进行审查，发行人披露发行信息的行为似乎受到严格审批管制，其所担当的责任也被弱化或忽视，加上证券发行市场火爆，证券认购几乎毫无风险可言，投资者和发行人对发行信息披露的关注度大大降低，发行信息披露责任也被弱化，发行人责任意识更是淡化。发行人为了能够上市融资，甚至还对其披露的发行信息造假，误导投资者，最后法律责任也仅仅罚其款项了之，其证券发行上市融资目的却未受任何影响。如此之下，发行信息披露责任制度未得到相应的重视和执行，发行人责任的可行性、有效性和限定性更是严重被略化，发行审核机构的地位得到空前抬高。注册制下，由于证券发行审核机构不直接参与发行审核，披露发行信息成为投资者认购证券的最为重要依据和判断途径。发行信息披露合法与否，将直接影响和导致投资者认购证券成败的最根本因素。注册制 “重信息披露，轻实质审核；多市场参与，少价值判断；强责任约束，弱数量控制”〔1〕郭雳：“注册制改革应把握重点、有序推进”，载 《证券法苑》（第12卷），法律出版社2014年版。要维护证券投资者合法权益，防治发行人欺诈上市，确定证券发行人披露发行信息所应担责任，且该责任并不存在截止期日，更不能以发行结束之日为责任终了之时。发行人对所披露发行信息，负有永不推卸永不完结的法律责任，它与上市公司依法持续披露信息的责任有不同，它涉及上市公司证券发行信息披露的法律效力问题。欺诈虚假误导等发行信息，其产生的法律效力后果，是骗取注册制自主发行上市的资格权利，其导致不仅仅是证券投资者受损，而且更重要的危害是损害证券市场的上市规则与制度，影响证券市场公信度。相比之下，违法持续披露信息，其后果主要是损害证券投资者合法权益。相形之下，需重新认知发行信息披露责任属性，树立无期限的永久责任制理念，是极其必要的，这也是注册制下证券发行信息披露责任制度的特质所在。

四是信息披露责任的无免观。发行人披露证券发行信息，对证券市场准入和投资者认购证券等，有着极其密切影响力。在不同的发行模式下，其影响力所发挥的重要性更加显然，发行人依法披露证券发行信息，其责任可否依不同情形而免除相应责任。在证券发行中，发行人与证券认购投资者之间的营销关系处于先天不对等的地位，证券投资者当下处于极其被动状态，发行人披露证券发行信息是发行市场的一种积极主动行为状态，发行信息披露所处之势态优于投资者决断是否参与认购之状态。审核制下，有专门机构负责审核证券发行，发行人申请证券发行的信息披露等相关材料，受到审核机构严格审查，许多不合法不合规的信息材料被指正，要求纠正或补充，发行人也积极配合尽善之，这使发行信息披露行为的违规违法现象大大降低，发行人发行信息披露责任问题产生的概率也很低，理论上可以极大程度地防治发行信息披露违法行为发生。然而，事实上却未如此，证券发行即使实行严格审核制，发行人所披露的发行信息仍旧存在违反 “三性”现象，表明证券发行审核制并不能够完全审查和控制证券发行信息披露的 “三性”问题。因此，更不能拒绝实施发行信息披露责任制度，应慎重考量证券发行人相关责任的豁免情形和定性。注册制下，由于无专门机构对证券发行进行审核，发行人无需审核而直接披露证券发行信息，导致发行人及其相关主体对发行信息披露，应负有不可推卸的法理意义上责任，而且具有不可免责的事项情形。证券发行信息披露内容是依法所定，发行人披露该信息，必须符合 “三性”理念。任何违反 “三性”理念的现象，无论其缘由如何，都依法不能享有免责。“三性”理念是注册制下披露发行信息的基本旨意，发行人由此所担责任是不可抗辩的，也无正当理由和情形免责。“注册制应更加注重信息披露的真实性、准确性和完整性”。〔1〕李曙光：“新股发行注册制改革的若干重大问题探讨”，载 《政法论坛》2015年第3期。树立无免责理由和推责情形的理念，可以强化披露发行信息的 “三性”，提升注册制下发行人及其相关主体法律责任意识，利于推动证券发行信息披露责任制度有效实施。

二、注册制下证券发行人信息披露责任的新挑战

注册制下发行信息披露制度，有许多创新性规则和新理念。信息披露的 “三性”理念有了新解读，发行人及相关主体证券发行信息披露法律责任也有相应的新挑战。证券发行信息披露法律责任，从主体、原则、内容，到责任类型、归责等方面情形，都形成新趋势和构成新挑战。具体表现有如下方面的新挑战：

一是相关主体责任连带原则的新挑战。证券发行主体有广义和狭义之分，发行人为狭义主体，保荐人、承销商及有关中介机构等列为广义主体。注册制下狭义、广义发行主体虽然分工有所不同，但它们的发行目标共同性更加突出，广义主体的功能作用集中表现为，保障狭义主体即发行人能充分行使证券发行权。发行人虽然有了证券发行权，但仍需更多的广义主体配合，方能保障发行权顺利行使。在注册制下狭义主体，其地位、功能和作用的定位，尽管并没有发生根本性变化，但是侧重点、利益和风险关系度等已发生变化，证券发行责任与证券发行信息披露责任关联度骤增，广义主体与狭义主体的证券发行利益得到空前捆绑，形成相对的发行利益共同体，这促使发行主体之间围绕证券发行利益而形成权利义务极其密切关联关系，尤其是发行人披露发行信息时，广义主体如证券发行保荐人、承销商、相关中介机构在各自相关业务范围内，与发行人分担发行责任，其中对发行信息披露内容进行各自担责。这是发行信息披露的责任连带观所带来的新挑战，不仅对发行人披露发行信息进行挑战，需重新划定责任，而且还挑战广义发行主体，对保荐人、承销商等相关中介机构参与证券发行的对应业务责任，也带来极大的新挑战。证券发行各主体之间证券发行信息披露所担负责任尽管有所不同，但都是基于发行人主发行责任而派生的，主张各发行主体间实施发行信息披露连带责任制，强化发行信息披露责任的保障性，这对证券各发行主体都构成一种新的挑战。接受和推行连带责任制的挑战，并不是证券发行市场的唯一创举，在其他领域，如 《广告法》《食品安全法》等法律责任原则，早已实施各相关主体连带责任制。证券发行信息披露连带责任，既是规范注册制下证券发行活动的一种尝试，这对分享证券发行共同利益的发行主体而言，也是一种责任连带担当的新挑战。

二是证券发行信息披露责任终身制的新挑战。公司证券发行上市是一种非连续性行为，且属于公司上市的重大的公众性法律行为，该公司就此须承担证券市场社会责任的一种标志性行为，证券发行行为也由此具有重大的法律意义。发行信息披露，乃是证券发行的基本准则要求，尤其是注册制下其成为证券发行的最根本导向和发行信息承诺意愿，发行人对此应担当的法律责任具有社会公众性。发行人披露发行信息 “三性”新理念，表明发行信息披露责任有更深层内涵要求，这与审核制下发行信息披露责任期限的认知和把握有很大差异。“了解美国IPO注册制的全貌至少了解三个面向：其一，多元化审核主体和分离的审核程序；其二，嵌入实质审核的信息披露监管；其三，一系列与注册制相配套的制度系统”〔1〕李燕、杨淦：“美国法上的注册制：起源、构造与论证——兼论我国注册制改革的移植与创生”，载 《比较法研究》2014年第6期。。证券发行信息披露责任期限无期观念，目的在于确定发行信息披露责任的终身制，促使发行人及其相关主体意识到披露发行信息责任的重要性和连带性。强化和树立这一观念，对发行人而言具有很大挑战性，因为注册制下发行责任是发行主体的唯一归责，审核机构无需担责。发行主体披露发行信息，成为证券发行上市最基本责任门槛。证券发行上市，发行信息披露责任，则是规范和约束证券发行责任的最关键环节。树立和明确发行信息披露责任终身制，则是发行人面对发行信息披露责任无期观念挑战的应对之策。责任终身制，将构成对发行人披露发行信息责任约束，以此成为制约发行人披露发行信息 “三性”规定的发行责任 “紧箍咒”，既是注册制下维护证券认购的投资者合法权益最根本保障，也是注册制下发行市场能得到持续保障的发行责任制。

三是发行信息披露责任人格化的新挑战。证券发行是公司上市行为，发行信息披露是公司上市的必经之路。发行信息披露责任尽管理归发行人所担当，但该责任的特殊性决定责任具有人格化特征。其表现为发行人对发行披露的信息确保 “三性”，发行人对此担当连带责任。就发行信息内容的进行承诺，又使发行人具有发行责任终身制，进而凸显发行信息披露责任的人格化现象。发行信息披露责任人格化，主要有两方面情形表现，一方面发行信息披露的发行人责任人格化。发行人责任人格化，其意在于规范发行人法人责任，以法人人格来承担发行信息披露责任，以其证券发行权的增损或限定、退市等形式，来承担法人人格责任。另一方面是发行信息披露的发起人责任人格化。发行人中，有众多发起人，规制和明确证券发行信息披露的发起人责任人格化，尤其是主要发起人自然人人格责任。其意在于规定发行人的发起人 （含自然人），尤其是自然人，在证券发行信息披露责任中以其信用、信誉及证券市场准入资格限定等形式，来承担自然人人格责任。认知发行信息披露责任的人格属性，促进发行信息披露责任人格化趋势发展，这对发行人责任归责构成新的挑战。这也是注册制下发行信息披露责任新的发展方向，它将依据人格权终身属性，彰显发行人发行信息披露责任的无限性。发行信息披露责任的无限性，更加突出注册制下发行人信息披露责任重要性，更能督促发行人信息披露达到“三性”标准。面对发行信息披露责任人格化的挑战，关键是思考如何探究和规制其中的发行人责任和发起人责任，这两者之间责任又如何划定和分解，发起人当中又有法人和自然人，它们的发行责任人格化又作如何解读。这些问题，既是注册制下发行信息披露责任制度所亟需解决的新问题，也是发行信息披露责任人格化面临的具体问题。

四是发行信息披露无过错责任的新挑战。在归责原则上，有过错、无过错和公平责任等原则，过错原则为一般原则，无过错原则为特殊原则。注册制下发行信息披露责任宜适用特殊原则，即无过错责任原则，其归责特殊性主要表现为注册制下证券发行人地位发生根本变化，享有证券发行自主权，发行信息披露自治自决权，广义发行人对狭义发行人则有专业自治和自律权利义务。发行信息披露 “三性”，成为投资者参与证券发行认购决策判断的唯一来源依据，这由此注定了发行人具有证券发行的强势地位。相形之下，证券认购的投资者成了发行市场的弱势群体，也因此限定发行人发行信息披露责任免责，这是注册制实施的形势所需。力主信息披露责任免责观念，将构成对发行人披露证券发行信息行为新的挑战。无免责情形之下，需要发行人认真诚实信用，全力以赴依法做好发行信息披露工作，尽职尽责完成发行人任务。注册制下发行信息披露实施无过错责任，其意在于无论发行人披露发行信息行为及其内容如何，只要参与证券发行认购的投资者依据发行信息披露内容，来决策参与认购而导致损失，且依法又可归因于发行信息违反 “三性”标准要求，无论发行人披露发行信息是否存在过错或有因可就，其归责都不可免除。倡导实施发行信息披露责任无过错原则，旨在进一步强化注册制下发行人对发行信息披露责任强制性，而且还顾及保障注册制下证券认购的投资者权益。事实上，注册制下投资者已经无法在审核制下依靠审核机构权力和程序，有机会有能力审核所披露的发行信息 “三性”问题，投资者自审自查自决投资。实行发行人无过错责任，即排斥发行人免责情形，对其所披露发行信息，采取既不审查核准，又不免责或排斥相关责任，而是赋予证券认购的投资者和监管者，在证券发行认购完毕后，分别享有举报权和监管权，这对证券发行人而言又是一个巨大的新挑战。证券发行信息“三性”理念，注定发行人只要违反 “三性”的情形，不管其理由状况如何，其所承担发行信息披露责任依法都不得免责。

三、注册制下证券发行人信息披露法律责任的新要求

证券发行实施注册制，亟需转变证券发行的审核制观念，还原证券发行的私法观，肯定和认可证券发行权的商事权属性，强化注册制下证券发行事后监管机制等等。重构发行信息披露责任制度，需认清注册制下证券发行的新观念和新趋势，接受新挑战，植入新内容，适应新要求。当下亟需修订 《证券法》，满足注册制下证券发行信息披露责任制度的新要求。

一是推行证券发行连带责任制。证券发行实施注册制，需要修订 《证券法》，赋予发行人有权自主依法注册发行股票。同时，还要规定发行人需依法披露发行信息，进一步明确披露发行信息 “三性”等具体标准要求，而且更关键的环节是重构证券发行人的发行信息披露责任制度新内容。无论何种发行方式，证券发行主体都存在广义狭义之分，尽管有些观点将广义主体也称为发行相关主体，但在注册制下仍称为发行相关主体，则缺乏准确性。“信息公开是证券发行注册制的核心理念，为了保证所公开的信息真实性、准确性和完整性，必须明确参与各方各自应尽的责任”〔1〕李东方：“证券发行注册制改革的法律问题研究——兼评 ‘证券法修订草案’中的股票注册制”，载 《国家行政管理学院学报》2015年第3期。。因为注册制下证券发行的保荐人、承销商及其相关中介机构等所处地位和作用已有微妙的变化，证券发行成功与否，已与广义发行人有密切关联，尤其是凭其专业资质等，把握 “三性”情形鉴定，出示中立的专业意见，并以此供证券认购的投资者自主决策。为此，建议修订证券法，增加相关条款内容或专门增设专章规定 “信息披露”，其中规定 “发行信息披露”“持续信息披露”“信息披露责任认定”等节次。在 “信息披露责任认定”一节，建议效仿 《广告法》《食品安全法》等有关连带责任条款，〔2〕2015年修订的 《中华人民共和国广告法》第56条第2、3款规定 “关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告，造成消费者损害的，其广告经营者、广告发布者、广告代言人应当与广告主承担连带责任”。规定发行人与保荐人、承销商及相关中介机构等，在发行信息披露方面实行连带责任制。如表述规定 “披露证券发行信息，不真实、不准确、不完整，且有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，其证券发行的保荐人、承销商及相关中介机构等，应当与发行人承担连带责任。若保荐人、承销商及相关中介机构已作出保留或警示提示等意见声明的，其责任可酌情减轻”等等内容。诚然，实施证券发行信息披露连带责任制度，还要进一步厘清保荐人、承销商及相关中介机构之间的责任。也有学者主张注册制下取消保荐人制度，回归主承销商制度，强化机构责任。〔1〕北京大学课题组：“证券发行法律制度完善研究”，载 《证券法苑》 （第10卷），法律出版社2014年版。如此，机构连带责任又如何厘清。

二是实施证券发行信息披露责任无限期制度。证券发行信息披露责任无期性，促使发行人意识到其发行信息披露责任面临终身制的挑战。“三性”是发行人披露发行信息最根本要求，也是发行人不可回避的责任。实施该责任终身制，就是防止发行人违反 “三性”披露发行信息，只求募集资金后，规避其应担当的责任。建议修订 《证券法》，增设发行责任专项条款，其中专门明确发行人的发行信息披露责任实行终身制，不受证券发行上市期限所影响。凡能证明所披露的发行信息涉嫌违反 “三性”，无论发行完毕多久，发行人责任都不能有限期免责，以此督促发行人对发行信息披露责任终身认知。该责任无期限的表述上，可考虑表述为 “发行人对证券发行信息披露责任，不受证券发行结束的时间限制约束，直至发行人终结为止。若发行人的发起人为法人的，该法人责任直至该法人终结为止，若发行人的发起人为自然人的，该自然人责任直至死亡而消失”。如此表述，目的是将证券发行人发行信息披露责任永恒固定下来，使发行人铭记其发行信息披露的 “终身责任”。根据发起人不同，将发行人进行分类，划定其发行信息披露责任的无限期限认定情形。如此所定，是为了更好明确发行人责任状态。然而，问题是诸多的发起人当中，发起人责任尽管承担共同责任，但在具体发起作用、掌控事务、发行信息获悉度等方面有很大差异，其在发行信息披露责任上又如何更详尽划分。当法人为发行人的主要发起人时，该法人若发生重组或被兼并，其债权债务虽依法变更，但其发行信息披露责任又是否因此消亡等等，这些问题仍有待明确规定。

三是构建发行信息披露相关自然人格责任制度。证券发行本是发行人向证券市场出售股份，来募集发展资金的一种股份公司融资行为，本不该涉及发行人人格责任问题。然而，发行人在证券市场融资行为，由于引发证券资金流向的公众性、公募性和公平性等证券市场敏感的法律问题，尤其是直接涉及发行人披露发行信息是否具备 “三性”要求，发行信息 “三性”问题又直接与发行人的人格责任有密切关联。现行 《证券法》对上市公司信息披露的有关法律责任规定较少，有关证券发行信息披露责任几乎不存在，即使第193条规定的内容有三款情形涉及责任问题，但也仅仅是信息披露法律责任方面，并不是专门规定发行信息披露责任问题。发行信息 “三性”问题，是发行人上市前最为基本的法律责任问题，是上市公司的上市承诺的 “门槛”责任。披露发行信息 “三性”，则是对发行人证券发行上市的最基本要求。因此，面对和应对此项关联性的挑战要求，剖析和认准发行信息披露活动中发行人人格责任特殊性，并围绕此性，修订 《证券法》，增设相关条款，明确其人格责任具体归责情形及其适用责任形式、内容等。证券发行信息披露的人格责任，既要结合发行人的人格责任规制情形，又要适当区分发行人中的主要发起人、一般发起人及法人发起人、自然人发起人等不同情形人格责任形式内容。在前者，可表述为 “发行人披露证券发行信息违反真实性、准确性、完整性，且有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，应当依法承担相应的法律责任。情节严重的，追究发行人及其相关人员的刑事责任”，另增列一款，再明细 “相应的法律责任”情形，如可否表述为 “发行人及其相关人员承担相应的法律责任，除依法承担一般的行政法律责任和民事法律责任外，还应承担证券发行市场的准入限定终身制责任。当发行人中的发起人为自然人时，该自然人则列为证券市场禁入者”。如此表述，目的是以此告知发行人及其相关主体，在注册制下证券发行责任重大，尤其是证券发行信息披露责任重中之重，发行人享有证券发行自主权，但需明确滥用或违反使用，甚至违反发行信息 “三性”最根本要求的，将承担最严重责任后果，将因此承担 “证券发行市场终身禁入”或列为 “证券市场禁入者”等法律责任，这也体现出注册制下发行信息披露责任人格化的新趋势具体要求。

四是实行发行信息披露无过错责任制度。证券发行市场，在审核制和注册制两种不同模式下，发行责任及其归责原则也因此有很大差异。审核制下，发行观念、信息披露、发行额度价格、发行责任等，都因为有了发行机构审核，使发行人的发行责任，尤其发行信息披露责任被弱化和忽视了，发行信息披露即使存在 “过错”也被发行审核机构 “纠正”了，证券认购的投资者对此诉求也因此存在许多 “有情可原”之处。证券发行实行注册制，证券发行信息披露成为发行人证券发行上市唯一的一道门槛，发行信息也成为证券认购投资者判断是否投资参与认购的唯一信息凭据，如此注定发行人对其披露发行信息不能存在 “过错”，也不宜有 “过错例外免责”规定，否则，将对证券认购的投资者产生严重不公，保护证券投资者合法权益，是实施注册制改革的底线要求，因此 “发行信息披露的制度设计重心应当着眼于投资者利益保护”〔1〕周友苏、杨照鑫：“注册制改革背景下我国股票发行信息披露制度的反思与重构”，载 《经济体制改革》2015年第1期。。披露证券发行信息，最基本要求符合 “三性”。发行人及其相关主体违反发行信息 “三性”，无论其是否有过错、后果是否严重、情形是否可原等，只要该信息一经披露，且证券已经发行，发行人及其相关主体则承担无过错责任。建议修改 《证券法》，增加此项内容，明确证券发行信息披露责任归责原则，促使发行人增强发行信息披露责任意识。“首要问题是，发行人按照证券监管机关的规定披露注册文件，在性质上是否属于同时向证券监管机关提交注册文件，以及发行人向证券交易所报送注册文件与按照规定披露注册文件的相互关系”〔1〕叶林：“关于股票发行注册制的思考——依循 ‘证券法修订草案’路线图展开”，载 《法律适用》2015年第5期。在具体条款表述上，可否明确规定为：“发行人披露证券发行信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。违反上述规定，无论发行人有无过错，也不论证券发行是否成功，都依法承担相应法律责任。如未造成严重后果的或及时采取相应补救和纠错措施的，可适当减轻其相应法律责任。证券发行相关主体对发行信息披露，实行承担连带的无过错责任”。如此表述，可以勾画出注册制下发行人披露发行信息的归责原则，防止发行人规避发行责任，明确相关主体责任归责原则。

综上所述，证券发行实行注册制，是我国证券市场重大制度的改革举措，不仅仅是改革证券发行方式及其相关制度，而且也是我国证券市场管理及其监管运行制度的重大变革内容之一。重新审视证券注册制披露发行信息 “三性”，认知发行信息披露责任的新观念，应对发行人及其相关主体发行信息披露责任的新挑战，更需要把握注册制实施的新机遇，全面修订 《证券法》相关条款内容，适时推出与证券发行注册制相适应的发行信息披露责任制度，并将发行信息披露责任连带制、无限期制、人格责任制和无过错责任制等，纳入到发行信息披露责任制度内容，以此构筑证券发行注册制的保障机制之一，确保证券发行注册制顺利推进。

* 刘云亮，海南大学法学院教授。