临安融入杭州大都市的战略和路径

“中国城市改革与发展”课题组



临安融入杭州大都市的战略和路径

“中国城市改革与发展”课题组

5月21—22日，中国领导科学研究会“中国城市改革与发展”系列课题调研组与中央党校和国家相关部委专家学者，就临安融入杭州大都市问题进行了实地调研和座谈交流。调研组认为，临安近年来实施“三大”战略、建设“三美”临安的战略举措取得了实效，为全面融入杭州大都市奠定了重要基础；临安融入杭州大都市符合临安在杭州市的功能定位，既有利于加快临安发展，也有利于强化杭州区域中心城市地位，是落实新发展理念的战略行动。

一、临安融入杭州大都市的时代要求：贯彻落实新发展理念

（一）落实创新发展理念，临安必须加快建设青山湖科技城，在打造杭州城西科创大走廊关键一极上有更大作为。临安市委、市政府提出，“十三五”时期，临安的最大机遇是创新，要把创新摆在临安发展全局的核心位置，努力集聚一流科技创新资源、培育一流企业创新主体、营造一流创业创新环境，集中力量把青山湖科技城打造成杭州城西科创大走廊关键一极、国家自主创新示范区核心区块之一，以创业创新引领发展、推动转型。

青山湖科技城既是支撑临安未来发展的战略空间，也是浙江建设科技强省和创新型省份的重大平台。作为杭州城西科创产业集聚区的核心组成部分，青山湖科技城规划定位为国际先进、国内一流的科技资源集聚区、技术创新源头区、高新企业孵化区、低碳经济示范区，重点引进金融服务、电子商务、信息软件、先进装备制造、物联网、生物医药、节能环保、新能源等十大产业领域内从事技术研究和产业化开发的企业。自2009年启动建设以来，青山湖科技城把融入杭州大都市作为重要战略来实施，在建设对标、交通互联、产业相补、信息同步等方面作出了不懈努力，奠定了较为坚实的创新发展基础，但在建设发展中也面临一些突出问题。一是发展地位问题。虽然浙江省提出了规划建设杭州城西科创大走廊的重大举措，形式上把青山湖科技城和未来科技城共同作为杭州城西科创产业集聚区的组成部分，但在行政区划上则仍然分属临安市和余杭区，不仅规划、建设和管理难以协同，青山湖科技城作为大走廊关键一极的地位也难以体现，从而制约其作用的发挥。二是人才引进问题。人才是第一资源，是创新发展的最大条件。青山湖科技城经过6年多的发展，正在加快由“建区”向“造城”、大建设向大发展、创新要素集聚向科技成果转化“三大转变”，这个阶段更需要把杭州等大都市的资源优势与临安自身条件紧密结合，形成独特的综合性优势，其中持续引入一流的创新资源，引进和培育更多的高端人才是关键。属于县级市的青山湖科技城，人才引进方面受到行政区域的阻碍，已成为其发展的最大短板。三是品质提升问题。大都市的发展已经步入更加强调人文品质阶段，只有加快融入大都市，青山湖科技城才能更好把握机遇、加快发展。上述问题，既需要临安市审时度势、主动对接，也需要从更高层面、更大范围统筹谋划，为把青山湖科技城打造成更具吸引力、影响力和竞争力的国家自主创新示范区创造条件。

（二）落实协调发展理念，临安必须加快建成杭州西部新城区，在促进市域统筹东中西均衡发展上有更大作为。临安市“十三五”规划提出了“东部领跑、中部崛起西部富美”的总体布局：东部领跑，就是要率先融入杭州都市经济圈，在承接大都市要素溢出和市域人口转移方面发挥主战场作用，在新型城市化推进、高端产业发展方面发挥主平台作用，在城市基础设施和公共服务配套上发挥主载体作用；中部崛起，就是要抢抓交通设施大改善和旅游等产业大发展的机遇，充分发挥於潜镇的区位交通优势、生态人文优势、商贸辐射优势和产业平台优势，谋划推进“大天目”战略，以工业、旅游和绿色生态农业为突破，带动整个中部地区的崛起；西部富美，就是以清凉峰省级旅游度假区为核心，以昌化副中心城市为龙头，全面抢抓浙闽赣皖国家东部生态旅游实验区建设机遇，在保护生态的基础上，大力发展生态养生旅游、特色民宿、电子商务等富民产业，实现“以美促富、以富护美、富美并进”。上述空间发展布局，既是临安推动本市范围内区域城乡协调发展的重大举措，也是临安加快建成杭州西部新城区，推动杭州市域层面统筹发展的战略行动。

临安实施“东部领跑、中部崛起、西部富美”区域发展战略，关键是落实“东部领跑”。“东部领跑”的目标实现了，临安整体经济实力和发展质量才能提升，“中部崛起”西部富美”才有足够的财政支撑和政策倾斜，区域之间的功能互补、错位发展才有可能。“东部领跑”则与临安能否充分融入杭州大都市关系极大。首先，有利于加快临安城市建设。近年来，临安市的城市基础设施建设，由于受制于财政压力，与大城市及发达地区相比仍较滞后，同时由于跟杭州“分灶吃饭”，不能享受同城待遇，也影响到城市基础设施建设的资金投入和政策倾斜。未来临安如能像富阳一样作为杭州城西副中心城市，则其自身的城市建设也将迎来快速发展，城市基础设施滞后状况势必有所改观。其次，有利于吸引更多产业项目转移临安。杭州主城区由于多年发展积累，人口、产业已相当饱和，临安作为城西重要城区后，可以享受同城待遇，对环境要求高、占地面积大的项目更愿意迁移至临安。再次，有利于本地市场的繁荣发展。是否作为杭州新的城区，对投资者和置业者的心理影响很大。临安地理位置距杭州市中心很近，但外来商客更愿意投资余杭等地，心理作用比较明显。临安作为杭州城西重要城区后，更多的市场主体将从投资杭州的角度投资临安，同城效应也会对商家形成吸引，刺激市场的活跃。

（三）落实绿色发展理念，临安必须加快建成美丽杭州样板区，在打造国家东部生态文明旅游区上有更大作为。临安市“十三五”规划提出，进一步拓展生态优势，提升生态文明建设水平；坚持全市域景区化理念，严格管控生态红线，持续打好环境治理组合拳，切实加强资源节约集约利用，积极践行生态文明理念，着力打响杭州最大生态景区和生态公园品牌。

临安在融入长三角、融进大都市、谋求大发展总体布局中，关键一招就是定位为杭州西郊现代化生态市，依托中心城市的强大辐射功能，彰显自身特色，优化资源配置，提升以生态优势为引领的特色化发展路径。杭州旅游“十三五”规划提出构建“一核两极、两轴两带、全域发展”的旅游发展格局，临安即处在“两极、两轴”中的“一极一轴”中，“一极”为杭州北部山地旅游增长极，其核心是以临安高品质的自然生态环境为吸引，依托杭瑞高速的便捷交通条件，以自驾车旅游景观廊道与自驾车营地的构建为抓手，重点发展生态观光、养生度假、山地运动等旅游产品，结合旅游集散中心建设，提升完善城市旅游基础设施及旅游配套服务设施，打造杭州西部山地旅游新经济增长极。“一轴”为杭瑞高速旅游发展轴，其核心是依托临安丰富的山地生态旅游资源，以杭瑞高速为主轴线，由东向西贯穿临安所辖区域，与黄山、庐山等世界遗产点相连，沿线串联青山湖、太湖源、天目山、柳溪江、浙西大峡谷、大明山、清凉峰等临安“一廊十线”生态文化旅游区众多山地旅游景区，结合自驾旅游景观廊道的建设，打造山地生态休闲品牌。

落实上述发展思路，未来临安生态旅游业发展，必须进一步加快融入大杭州旅游业发展步伐。一要加快交通融入。在全面进入高铁时代的今天，为更好地融入大杭州，要加快临安至杭州的城际铁路建设，城际铁路贯通后，杭州到临安市区仅需20分钟，同城效应将成为现实，为杭州大都市旅游业一体化发展创造更为有利的条件。二要加快智能融入。推进临安智慧旅游城市建设，加强与大杭州旅游的互联互通，加快全市旅游网络基础设施建设；构建智慧旅游管理平台，实现旅游行业监管从传统的被动处理、事后管理，向过程管理和实时管理转变；构建智慧旅游营销平台，加快发展在线旅游，实现精准、定位、互动式旅游营销。三要加快产品融入。依托“名城（上海）——名湖（西湖）——名山（黄山）”国际黄金旅游线和临安丰富的生态旅游资源与山地资源，开发建设一批特色鲜明、个性突出、体验性强、吸引力大的旅游产品，纳入华东旅游线，将临安一批优质旅游产品推向更大市场，寻求更大发展。

（四）落实开放发展理念，临安必须加快与杭州的全方位对接，在推动要素有序流动市场深度融合上有更大作为。临安市“十三五”规划明确把融入杭州大都市作为第一取向，展现了进一步开放发展的姿态，同时也是主客观条件使然。一方面，杭州国家自主创新示范区、跨境电子商务综合试验区“两区”建设深入推进，特别是提出深入实施“畅通西部”三年行动计划，为临安加快融入都市经济圈、提升开发开放水平提供了极大助力；另一方面，青山湖科技城拥有“大走廊”和“示范区”建设的叠加优势，必将在招商引资、资源统筹、要素配置、环境升级等方面实现重大突破，从而助推临安的开放发展。

临安的开放发展有多方面内涵和任务要求，但最紧要的还是加快与杭州的融合对接。首先，要借网络化之势，加快思想观念的融入。一是增强开放意识。主动拆除“汉界楚河”，大力弘扬钱王文化和“崇文、尚德、励新、厚生”的新时期临安精神，主动接轨大都市、配套大都市、接受大都市的辐射、吸收大都市的溢出，在落差中实现临安发展的利益最大化。二是增强同城意识。强化“杭州新区”概念，在杭州构建网络化大都市和都市经济圈中准确定位，谋划发展。摈弃患得患失思想，以积极的姿态做好“融入”文章。三是增强合作意识。坚持规划共绘、交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、社会共享，借力借势发展。其次，要借一体化之势，加快地域空间的融入。一是加快向城市经济转变。以全面融入杭州为着力点，抓住新型城市化和“三美临安”建设契机，实现由县域经济进一步向城市经济的转变。二是提高交通承载力。地域空间的融入，关键是交通。要以“十三五”杭州建设西部交通枢纽中心的契机，加快推进建设城际铁路、杭州绕城西复线建设，同时，抓紧谋划启动临金高速、留祥快速路西延等与都市圈相联通的区域交通，形成一体化的交通网络体系。三是增强城市化发展内动力。突出产城并进，坚持新型城市化、工业化、信息化和农业现代化“四化”融合，区域内按照龙头带动、组团式发展的方式，不断增强新型城市化的内动力。再次，要借大发展之势，加快产业和资源的对接融入。产业对接和融合，是融入大都市的支撑点。要以杭州城西科创大走廊和杭州推进“两区”建设为契机，以临安东部及青山湖科技城依托和龙头带动，大力承接大都市产业梯度转移，着力引进大好高项目，形成辐射效应，带动中部和西部联动发展。

（五）落实共享发展理念，临安必须加快建设和美生活品质区，在高水平全面建成惠及全体人民的小康社会上有更大作为。临安“十三五”规划明确，高水平全面建成惠及全市人民的小康社会，不断开创山川秀美、城靓村美、生活和美的“三美”临安建设新局面，全力打造和美生活品质区。临安提出的“十三五”发展总目标和和美生活品质区定位，是共享发展理念的具体化，也完全符合临安发展实际和加快融入杭州大都市的战略需要。

临安落实共享发展理念，当务之急，是加快推进与杭州的公共资源均等化。要加强临安与杭州等大城市在教育、医疗等方面的交流、协作和统筹，建设一批符合发展需求的基础设施，并在人才引进、教育、医疗、保险等社会保障各方面，从政策上保障临安纳入杭州享受同城待遇吸引更多的企业和人才来临安发展和就业。坚持教育优先发展，深入实施名师培养和教育信息化工程。深化公立医院和基层医疗机构改革，积极探索多元化、市场化办医模式，提高城乡医疗保障水平，打造“健康临安”。统筹推进社会保障体系建设，实现基本社会保险全覆盖。坚持将财政收入的70%用于民生，不断完善社会保障和救助体系，妥善解决老农保参保群众和被征地农民的养老保障制度衔接转换，推动实现社保全覆盖。通过努力，尽快缩小与杭州城区社会事业发展水平的差距。

当然，临安落实共享发展理念，最大的任务还是推进城乡一体化发展，促进农村富民增收。要坚持把农民增收致富作为农业农村工作的出发点和落脚点，作为推进共享发展的主攻方向。一要多措并举富裕农民。必须在稳定纯农收入的基础上，想方设法扩大增收渠道，包括培育新的“摇钱树”、大力发展农村电子商务、引导发展特色民宿、多渠道增加农民财产性收入等。二要深入推进扶贫帮困。要以帮助低收入群体奔小康为重点，不断提升低保兜底力度和扶贫帮困精准度，筑牢低收入群体增收底线，防止已脱贫人员返贫。三要着力做强集体经济一方面，加大对经济薄弱村的结对帮扶、债务消除、要素保障等定向“输血”力度，另一方面，通过组织建设、产业扶持、股份改革等工作举措，找准发展切入点，盘活存量资源，增强自身“造血”功能。四要繁荣农村文化。深入推进农村文化礼堂和“好家风”建设，在更广层面推选出更多“好家风”家庭，让“好家风”吹遍临安的角角落落，推动物质文明与精神文明协调发展，夯实富民增收基础。

二、临安融入杭州大都市的重要推力：杭州功能疏解和空间优化

（一）临安融入杭州大都市，有利于疏解杭州城市压力。杭州素有“天堂”美誉，秀丽优美的自然环境和源远流长的人文环境使其成为中国最宜居的城市之一。但是，随着近年来工业化、城市化不断向纵深方向发展，各种“城市病”开始出现并不断加重，尤其是交通拥挤和房价高企两大问题给城市政府和城市居民造成了很大压力。杭州交通拥堵问题直逼京沪等直辖市和超大城市，甚至在2014年曾有机构报告称，杭州的交通拥堵程度在全国排名第一。车辆保有量的激增是造成城市拥堵的主要原因。近年来，杭州除花巨资加快地铁等公共交通建设外，还成立治堵办，采取了许多治堵措施，如自2011年0月起开始实施机动车工作日高峰时段区域“错峰限行”，2014年3月启动摇号与竞价相结合的小客车总量调控管理措施，等等，产生了一定效果，但道路设施可用资源难以满足不断增长的交通需求的矛盾没有根本化解，城市拥堵状况难以根本改善。高房价是城市居民十分关心的又一个问题，杭州市房价不仅高居国内城市前列，且呈持续攀升之势。杭州作为浙江省省会，集经济、文化、科教等多种功能于一声，空间相对狭小，未来人口和产业若不能有序分流和转移，治理交通拥堵、房价高企等努力便要大打折扣，美丽宜居城市目标就会渐行渐远。与北京的非首都功能疏解相类似，将杭州的一些功能迁移出中心城区也势在必行。临安优良的生态环境和文化资源，具有承接杭州市某些产业、居住和文化功能的优势，惟其如此，才能有效化解杭州的城市压力。

（二）临安融入杭州大都市，有利于改善区域生态环境。随着人口和产业规模的扩大，杭州的生态环境承受着前所未有的巨大压力。近年来，杭州主要流域水质逐年下降，上游水源和杭州区域污染叠加，对杭州饮用水源和生态环境构成了直接威胁。酸雨污染处于严重水平，城市河道黑臭水体比例仍然偏高。大气环境质量防治形势总体严峻，2014年杭州市区环境空气优良只有62.5%，PM2.5为首要污染物，城市扬尘和机动车排气污染问题突出。杭州市每年产生大量工业固体废弃物，虽然综合处置和利用率已达90%以上，但仍有一部分未得到妥善处置。工业结构性污染依然严重，污染企业搬迁工作进展不够理想。解决杭州的生态环境问题，同样需要从区域整体出发，实施联防联治。临安融入杭州大都市，有利于发挥杭州金融业和高新产业优势，将大量无污染、高回报的高科技产业落户青山湖畔，可以推动两地产业结构调整，减轻机动车排气、生活用水排放、工业固体废弃物处置等环境压力；有利于杭州、临安的生态优势互补，做大做强生态旅游产业，打造世界级的休闲养生区域；有利于充分利用临安居于杭州主城区上游的特点，统筹环境保护事宜，特别是保护杭州赖以生存的水源，提升杭州城市生活用水质量，改善区域生态环境水平，提高城市宜居性。

（三）临安融入杭州大都市，有利于优化杭州空间开发格局。杭州城区的产城分离问题比较突出，这种不合理的空间格局进一步加剧了各种城市问题。一旦临安融入杭州城区，一体化管理的杭州城西科创产业集聚区，将就地带动大量就业岗位，促进土地多功能、混合式利用，逐步缓解城西地区严重的职住分离问题。杭州核心区建设用地严重不足，而临安有大量的低丘缓坡地可供开发利用，临安承接杭州的产业转移项目不仅可以显著降低用地成本，也可以少占耕地，促进资源可持续利用。临安是浙江省最大的山区市县，空间回旋余地大，又有临近杭州城区的优势，融入杭州大都市，可以在大杭州市域范围内对交通建设、生活居住、社会发展等方面进行统筹协调，实现基础设施互联互通，推动产业平台共建共享，提高资源利用效率，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间发展格局。

（四）临安融入杭州大都市，有利于弘扬两地悠久璀璨的历史文化。临安和杭州两地的历史文化具有一致性与补充性：临安是五代十国时期吴越国创始人、“上有天堂，下有苏杭”奠基人钱镠的出生地和归息地，临安与杭州都深受吴越文化和钱王文化影响，与主城区有着极高的文化认同感；两地长期属于同一个府级政区，历史沿革一致，居民文化、习俗基本一致，没有心理隔阂；临安融入杭州后，由萧山（史前跨湖桥遗址）、余杭（良渚文化）、西湖（秦汉的钱塘县）、上城和下城（南宋的都城）、拱墅（隋唐运河）、临安（五代吴越国开创者钱镠故乡）等地的文化传承，将串起整个杭州的历史脉络，同时又各有所重，互为补充，杭州的城市形象将更加丰满，有利于传统优秀文化在新时代发扬光大。

三、临安融入杭州大都市的路径选择和政策建议

（一）适时重启临安撤市设区。撤销临安县级市建制，设立杭州市临安区，是推动临安融入杭州大都市最直接、最有效的途径和举措。但调整行政区划设置并非易事，直接关系到政权稳定、管理效率，关系到社会经济发展速度和质量，十分敏感复杂。2014年，浙江省政府向国务院上报了富阳和临安撤市设区的请示，理由是杭州市辖区面积偏小，市区空间资源紧张，空间形态受到限制，城市承载力不足；区县规划建设不一，政策差异性大，阻碍了临安、富阳融入杭州市的正常过程，市区对富阳和临安两市辐射带动性差；与杭州在长三角城市群中的地位不符合，不适应长三角城市群发展的需求。有关科研院所论证认为，两市撤市设区有利于拓展优化杭州的主城空间，提升综合服务功能；有利于杭州城市统筹发展，实现城乡一体化；有利于疏解杭州主城功能，缓解日益严重的大城市病；有利于更好治理社会污染，保护好杭州的生态环境；有利于改善民生，提升杭州市市域城乡居民的生活水平。此外，富阳、临安撤市设区全面融入主城区，是广大人民群众多年期盼的一件事情，文化历史上具有一致性和补充性，管理体制比较通畅，干部思想较好统一。2014年12月，国务院批准了富阳首先撤市设区，同时依据目前撤市设区的原则，直辖市一次可以批两个市和县设区，省会城市一次只能批一个县或者市设区，没有批准临安撤市设区。应当说，这一决定符合国家有关规定，体现了审慎稳妥的精神，但没有也不应就此堵死临安撤市设区之路。临安是否和何时撤市设区，主要应看是否有利于临安和杭州的整体发展，是否有利于落实新发展理念和国家对杭州的发展定位，是否反映群众意愿、符合民众利益。临安融入杭州大都市的必要性与可行性前已述及，而撤市设区的时机业已成熟。一是落实新发展理念，特别是实施创新驱动发展战略，必须加快建设青山湖科技城、打造杭州城西科创大走廊，这对临安加快融入杭州大都市提出了新要求。二是国务院最新发布的《长江三角洲城市群发展规划》和批复的杭州市城市总体规划修订方案，对杭州市提出了新定位、新要求，临安撤市设区、加快融入杭州大都市宜提到重要日程。三是随着G20、亚运会在杭州的举办，以及杭州西部交通枢纽中心的建设，杭州乘势而上、加快建设长三角区域中心，也对临安撤市设区提出更迫切要求。四是杭州应对经济下行压力，缓解交通拥挤、房价高涨等城市问题，推进供给侧结构性改革是根本出路，临安的土地、人文和生态优势有利于优化杭州相关要素配置，提高要素供给效率，促进经济长远持续增长。五是临安撤市设区符合优化市辖区设置的政策取向，《国家新型城镇化规划》和中央城市工作会议，都要求统筹空间、规模、产业结构，形成城市规模结构更加完善、中心城市带动作用更加突出的城市化格局，临安撤市设区有利于优化杭州市空间结构格局，增强城市综合承载能力和带动力，提高城镇化质量和效益，这与优化市辖区设置的政策取向是一致的。总体上看，临安撤市设区利多弊少，风险小，建议进一步开展相关研究，加快撤市设区进程。

（二）强化杭州城市空间统一规划。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。落实这一要求编制杭州统一的空间规划势在必行，而这也为临安加快融入杭州大都市创造了有利条件。近年来临安在推进融入杭州大都市过程中，也把规划融入放在优先地位，并开展了“多规融合”试点，但由于临安与杭州的规划是各自安排、独立运作的，特别是缺乏统一的空间规划，因此在空间布局、基础设施、环境保护等方面未能充分衔接协调，出现种种矛盾，如临安与主城余杭区直接毗邻地带的规划、建设的矛盾，青山湖科技城建设要求与人才引进困难之间的矛盾，交通等基础设施、公共服务设施的延伸与均衡分布的矛盾，生态保护与生态补偿难以到位的矛盾等等。编制杭州全市域统一的空间规划，无疑为解决上述矛盾和问题提供了契机。空间规划的编制，要落实生态文明建设的总要求，坚持以经济社会发展战略为引领，以主体功能区规划为基础，强化土地用途管制，优化空间开发布局，节约集约利用资源，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。

（三）坚持差异化发展。临安加快融入杭州大都市，但不是要跟杭州一刀切、一个模式、亦步亦趋，而是要保持特色、个性化、多样化发展，事实上，也只有特色突出、个性鲜明、产业多样，才能在优势互补、功能互补中深度融合、做大做强。临安因山而名、因水而灵、因业而兴、因文而成，就要继续做好山水资源文章、特色产业文章、传统文化文章。尤其在追求“慢生活”方面，临安要发挥自己的区域优势和环境优势，不单纯追求GDP，不搞建设大跃进、洋跃进，把功夫更多放在生态保护、文化传承和民生改善上。产业发展，也要实施差异化战略，将临安国字号品牌的产业做优做强，成为杭州大都市发展的重要补充，在错位发展、特色发展中不断夯实融入杭州大都市的经济基础。

（课题组顾问：许志功，课题组长：白占群，课题副组长：吕奕红，课题组成员：郭焕永、范玉刚、张红宇、董祚继、李伟、王忠明、刘锋）

责任编辑：李冬叶