试论新常态下我国农业发展的路径选择

中央党校省部级干部进修班课题组



试论新常态下我国农业发展的路径选择

中央党校省部级干部进修班课题组

新常态下，我国农业发展面临的挑战愈加严峻。通过大力推进农业供给侧结构性改革，开辟新途径寻求新突破，推动我国现代农业持续健康发展。

新常态；农业发展；路径选择

一、新常态下农业发展面临的挑战

随着我国经济进入新常态，面临三期叠加的挑战，农业也不能置身事外。由于国内外环境条件的深刻变化和长期粗放式的经营积累，农业发展的各种风险和结构性矛盾不断积聚，制约农业发展的问题在未来一个时期内还将长期存在，现代农业发展所面临的挑战将愈加严峻。

（一）经济增速放缓，稳定农业发展的外源动力削弱

在我国进入经济新常态的过程中，由于增长方式和增长动力发生转换，经济出现减速。据国家统计局数据，2015年我国GDP增速为6.9%，低于2014年7.4%的增速，更低于1979～2013年9.8%的平均增速；财政收入为15.2万亿元，比2014年增长8.4%，增速创下1992年以来的新低，连续4年低于1979～2013年14.5%的平均增速。经济增速、财政收入增速放缓，使现代农业发展面临更加严峻的宏观环境，给支撑现代农业发展的高投入这一因素带来变数，对农业作为工业原料的需求也产生不利影响

（二）资源环境约束趋紧，保障农产品供给难度增加

近年来，我国农业快速发展，粮食的持续增产，从一定程度上来说是建立在对土地、水等农业资源过度开发超强利用基础之上的。我国人均耕地和淡水资源分别仅为世界平均水平的1/3和1/4，不仅先天不足，还面临城镇化、工业化进程中的挤占和污染的威胁，土地、水资源的刚性约束将进一步加剧，守住18亿亩耕地红线和解决300多亿立方米的农田灌溉用水缺口的压力将会越来越大。同时，化肥、农药、农膜的过量低效使用和温室大棚的广泛推广，造成的土壤盐渍、养殖环境污染、农业面源污染等问题日趋严重，在影响农业生态安全的同时，也对农产品品质安全造成了很大压力。有报道显示，我国年施用化肥量达5900万吨，使用量居世界第一，占世界的三分之一，相当于美国、印度的总和，而当季利用率仅为30%；年农药使用量约190万吨，为世界第一农药生产和使用大国，单位面积化学农药用量已经比世界平均用量高2.5～5倍，有效利用率为35%；年使用农膜238万吨回收率为40%；全国中重度污染耕地已高达5000万亩显然，农业资源趋紧和生态环境恶化的双重制约，使得我国农业生态环境面临前所未有的压力和挑战，而由人口增长和消费结构升级带来的农产品刚性需求仍将持续增加，保障供需平衡的难度逐渐加大。

（三）农产品生产成本大幅上涨，农业生产比较效益持续低下

近年来，随着农业生产要素特别是土地流转费用、劳动力成本的快速上涨，带来整个农业生产成本的大幅度增长。而农业生产资料价格、生产经营所需物化投入的不断攀升，挤压了农民务农的收益空间。有数据显示，我国稻谷、小麦、玉米三种粮食亩均成本从2008年的62.42元/亩上涨到2014年的1068.57元/亩。而在生产成本不断上升的同时，主要农产品价格却不断下降。一方面，受全球经济低迷的影响，国际市场大宗农产品价格进入下行通道。由于国际农产品成本优势明显，农产品到岸税后价已全面低于国内农产品批发价，目前国际大豆、玉米、小麦、大米价格分别比国内价格每吨低1175元、923元、626元和1143元，粮棉油糖等大宗农产品的进口完税价每吨大体比国内低800～1000元，猪肉、牛肉、羊肉集市均价更比进口到岸税后均价高出近50%。由于国内外农产品存在巨大价差，进口农产品数量不断增加，使得我国成为世界上第一大农产品进口国，导致粮食呈现出生产量、库存量、进口量“三量齐增”“边进口、边积压”“洋货入市、国货入库”的怪象，既挤压了我国同类农产品价格上升的空间，也进而影响了相关产业的利润空间和持续发展。另一方面，由于近年来中央持续加大对三农”的投入，尤其是农业补贴不断增加，渐渐逼近世贸组织规定的约束“黄线”，即我国加入WTO承诺补贴的上限不超过农业产值的8.5%。譬如，我国对小麦、玉米、稻谷等的支持已接近承诺上限，对棉花的支持已超出约束上限，加大“黄箱”支持也遇到了“天花板”。正是在成本与价格的双重挤压下，我国农业生产比较效益持续低下，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，保护农民生产积极性难度加大。

（四）农业综合生产能力薄弱，靠天吃饭问题未能根本解决

目前，我国农业综合生产能力与全面建设小康社会的要求和人们对农产品不断增长的需求相比，还显得较为薄弱。我国是一个耕地、淡水资源稀缺的国家，再加上我国人口众多，人均耕地面积仅1.4亩，不足世界人均耕地面积的一半，并且耕地资源消耗较大。人均淡水资源每一年仅有22立方米，仅相当于世界平均水平的1/4。由于我国对农业的投入不足和基础设施产权、经营以及管理制度不完善、不健全，导致基本农田水利、道路交通等农业基础设施薄弱，全国主灌区骨干建筑物的完好率不足4%，配套率不足7%，中等产田的比例占全国耕地面积的2/3，50%以上耕地属于水资源紧缺的干旱、半干旱地，1/3耕地易受洪水威胁，这不仅制约了农业综合生产能力的增强与提高，同时也加大了农业遭受自然风险的成本。我国农业发展的现代化程度还普遍较低，很多地方的农业生产仍然处于一种较为传统的耕作手段，主要依靠人力与畜力来从事农业生产。农业科技创新和农技推广支撑能力不强，农业科技成果大都处在“实验室”与“试验田”中，不能及时有效推广到生产中转化为现实农业生产力。农业自然风险和市场风险抵御机制不健全，农产品和农业信息市场导向功能不强，导致农业生产面临较高的自然风险和市场风险，农业生产成本居高不下。农业金融体制不完善，造成农业发展过程中资金大量流失，使农业丧失了增加农业投入、改善生产设施、提高技术水平的基本条件，严重削弱了农业自我发展能力。

（五）农村劳动力大量转移，农业劳动力结构性短缺突出

人力资本是农村经济社会发展的关键，而农业劳动力的素质则是农村人力资本积累的核心。由于我国农业生产规模化经营水平较低，农业生产环节的劳动力投入量仍然很大。随着我国工业化、城镇化进程的加快，农村青壮年劳动力大多转移外出就业，导致农业劳动力供给的知识结构、年龄结构严重失衡，务农劳动力的素质出现结构性下降，留在农村的从业人员出现了以老人、儿童、妇女为主的人口结构，导致农业发展的高素质劳动力资源需求缺乏，农业生产的兼业化、农民老龄化、农村空心化的问题突出，农业劳动生产率低下，阻碍了农业产业化和农业科技推广。据国家统计局公布的数据显示，2015年全国农民工总量约2.77亿人。其中，80后、90后出生的新生代农民工占70%以上。由于农业比较效益的低下，新生代农民工大多不愿回乡种地，而留在农村的妇女和中老年农民虽愿意种地，但素质相对较低，小学及以下文化程度比重高达50%以上。随着农业产业结构的调整和新农村建设的不断深入，农业劳动力结构性短缺的矛盾将会更加突出，农业后续乏人问题将严重影响我国现代农业的发展。

二、新常态下农业发展的新路径

做好“十三五”时期“三农”工作，必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持“三农”工作重中之重的战略思想，突出问题导向，转变发展理念，破解发展难题，通过大力推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，提高农业发展的质量效益和竞争力，推动我国现代农业持续健康发展。

（一）在提高粮食生产能力上挖掘新潜力

“悠悠万事，吃饭为大”。粮食事关国计民生，粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”，是治国安邦的首要之务。只有稳固了粮食生产能力，才能始终把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。挖掘粮食生产新潜力，必须加快构建现代农业生产体系，切实转变生产方式，促进农业生产更好适应资源与环境条件，降成本提效益，实现可持续发展。

挖掘粮食生产新潜力，必须坚持“一稳、两保”，即总体稳定粮食播种面积特别是谷物播种面积，加大政策扶持和投入力度，保护调动好农民务农种粮和主产区重农抓粮两个积极性。探索建立粮食生产功能区，全面开展永久基本农田划定工作，坚决守住耕地保护红线，将口粮生产能力落实到田块地头。加强农田水利建设与管护、中低产田改造和高标准农田建设，确保完成2020年全国建成8亿亩高标准农田的目标，落实好“藏粮于地”战略。完善科技创新体系，加快推进现代农业科技示范区建设，开展粮食绿色增产模式攻关，推动农业科技在现代种业、智能农业、农机装备、生态环保、农副产品精深加工等关键领域取得突破，实现好“藏粮于技”战略。要充分发挥好多种形式农业适度规模经营引领作用，形成有利于现代农业生产要素创新与运用的体制机制，重点培育和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型规模经营主体发展壮大。加快新型职业农民培育步伐，造就一大批懂技术、会经营的新型农业人才，彻底破解“谁来种地”“如何种好地”难题，促进我国传统农业向现代农业的快速转变。

（二）在优化农业结构上开辟新途径

我国农业大而不强，一个重要原因就是产业发展不足，产业链条短、产品附加值低问题突出。特别是当前结构矛盾凸显，部分农产品出现暂时性或阶段性过剩，而一些农产品却不能满足需求。因此，发展现代农业必须从产业体系整体谋划，着眼推进产业链和价值链建设，实现一产强、二产优、三产活。发挥好区域比较优势，更好地适应个性化、多样化的消费需求，促进农业结构优化升级，使有限的农业资源产出更多、更好、更安全的农产品提高农业整体竞争力，形成结构更加合理、保障更加有力的农产品有效供给。

优化农业生产结构和区域布局，树立大农业、大食物观，在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下，科学确定主要农产品自给水平，加强粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体，扩大市场紧缺、潜在需求大的农产品生产，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求。启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。要加强规划和政策引导，促进主产区农产品加工业加快发展，形成一批优势产业集群，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌，促进一、二、三产业的融合发展，提高农业全产业链效益。积极推进“互联网+现代农业”行动将新技术、新业态和新模式引入到农业产业中来，加快发展订单直销、连锁配送、电子商务等现代流通方式，促进农业产业经营组织方式的变革。

（三）在转变农业发展方式上寻求新突破

长期以来，我国农业发展方式主要是追求产量、拼资源、拼环境。新常态下，要破解“成本地板”与“价格天花板”的双重挤压、“资源红线”与“环境黄牌”的双重制约唯有加快转变农业发展方式，尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

完善农业支持保护政策体系，逐步由“黄箱补贴”转为“绿箱补贴”，在农业基础设施建设、农业保险、扶贫、农民直接收入等方面加大政策扶持力度。健全农业科技创新激励机制，打通科技成果转化应用的“最后一公里”，为农业发展注入新动能，逐步把粮食增产转到主要依靠科技进步、技术创新的轨道上。切实加强农业资源保护和高效利用，划定农业空间和生态空间保护红线，落实最严格耕地保护和用途管制制度。实施水资源消耗总量和强度双控行动，强化用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”刚性约束。推进农业生态治理、保护和修复，打好农业面源污染治理攻坚战。

（四）在促进农民增收上获得新成效

习近平总书记多次指出“小康不小康，关键看老乡”，核心是看老乡的“钱袋子”。能否在经济发展新常态下，促进农民收入继续较快增长，保持城乡居民收入差距持续缩小的势头，是对“三农”工作的重大考验。

要促进农民收入持续增长，必须继续加大强农惠农富农政策力度，优先保证农业农村投入，确保政策力度不减弱、农民实惠不减少。根据市场需求，从各地资源禀赋出发，发展各种特色农产品生产，把资源优势转化为产业优势，促进农民增收。大力发展农产品加工业，提高农产品加工转化率和附加值，延长农业产业链，增强对农民增收的带动能力。发展新产业、新业态、新模式，积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值。发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用，促进农民转移就业和创业，分类推进农业转移人口市民化，拓展农村外部增收渠道。打好扶贫开发攻坚战，加快农村贫困人口脱贫致富步伐。要进一步完善和创新土地财产权制度，积极探索农村集体建设用地、农村宅基地开发和流转方式，让农民以土地入股，参与规模化、产业化经营，更多分享二、三产业增值收益，赋予农民更多的土地财产性收入。

（五）在农业对外开放水平上获得新提升

在全球经济一体化背景下，我国农业已经处于全面开放的国际大环境、大市场中，“国内丰收、进口剧增”的现象日益严重。因此，必须完善农业对外开放战略布局，统筹用好国际国内两个市场、两种资源，加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业安全和农民利益的有机统一，不断提升农业对外开放水平。

要坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，确保口粮绝对安全。坚持“引进来”与“走出去”有机结合，利用国际资源和市场，优化国内农业结构，缓解资源环境压力。加强与“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资、贸易、科技、动植物检疫合作，鼓励支持我国企业开展多种形式的跨国经营，加强农产品加工、储运、贸易等环节合作，参与农业全球供应链，培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团。加大农产品出口的政策支持力度，巩固农产品出口传统优势，培育新的竞争优势，鼓励农业企业到国外主销区进行产品认证和卫生登记注册，扩大特色和高附加值农产品出口。优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系。积极引进国内外资本，消化吸收发达国家农业新技术、新模式，提高农业国际化水平。

全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，重点是“三农”，难点在“三农”，成效看“三农”。没有农业的现代化，就没有国家的现代化。“十三五”是我国传统农业向现代农业加快转变的关键时期，要坚持不懈厚植重农氛围，把农业农村工作放到重中之重位置，以发展新理念破解“三农”新难题，围绕建设现代农业、促进农民增收、城乡发展一体化，真抓实干，主动作为，推动农业农村经济取得新发展、再上新台阶，让农业成为充满希望的朝阳产业。

（执笔人：夏涛；课题组成员：张学武、谢杭生、张定宇、赵华林、潘盛洲、王锦珍、余欣荣、易炼红、阴和俊、夏涛）

责任编辑：李冬叶