城郊结合部：新的矛盾聚焦点

吴传毅



城郊结合部：新的矛盾聚焦点

吴传毅

近年来，城郊结合部农民建房形成了新的矛盾聚焦点，原因在于规划滞后带来农村建房无序，当地国土部门制定的建房标准不合农村实情以及城建执法不公等。化解城郊结合部农民建房的新矛盾，地方政府的规划必须先行，建房标准必须符合实情，建房执法必须规范。

城郊农民；困境解构；路径探究

近年来，城郊结合部形成了新的矛盾聚焦点，一些农民为建房与当地国土部门发生矛盾纠纷，甚至建房农民与执法人员发生肢体冲突，执法人员被打伤的情况时有发生，政府形象、党群干群关系受到影响，一定程度上影响到农村基层政权的稳定。

一、盖建新房：城郊农民富裕后的普遍诉求

社会主义新农村建设以来，农村面貌发生了根本改变，农民生活水平普遍有所提高，富裕起来的农民大多有盖建新房的愿望和需求，城郊结合部的农民把在农村建房当作投资选项。可以说，盖建新房成了城郊农民富裕后最直接最突出的利益诉求。

1、城郊农民拥有盖建新房的经济基础

改革开放以来，农民生活水平有了很大提高，主要基于以下原因：一是农业税的停收。2006年1月1日，我国废止了《农业税条例》。意味着沿袭千年之久的传统税收的终结。停收农业税的同时，农民还获得种粮补贴款，这不出反进”的差距，使得农民收入有了较大提高。缘于此，我国城乡差距开始缩小；二是国家启动了农村养老保险和农村医疗保险的投入。使“老有所养”的目标得以进一步实现，它有利于破解城乡二元的经济和社会结构，有利于扩大内需和国民经济发展，从而间接地提高了农民收入。虽然农民报销的医药费用比例不高，但减轻了农民负担，从而让农民增收；三是农民工工资的提高。过去农民外出务工，一天大概只有几十元，现在不一样，农民外出务工一天可收入一二百元，全年除去个人开支可节存三四万元，若务工三五年大概可有十来万元存款；四是由于城镇化的推进，征地拆迁进度快，部分农民因征地拆迁可获得一定数额的补偿款，借此为盖建新房提供了条件。

2、社会主义新农村建设的内在要求

城乡差异一定程度表现在住房差异上。改革开放之前，农民基本上住的是泥土房。改革开放之后，农民生活水平得到提高，住房条件理所当然要改善。中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。“生活宽裕”是新农村建设的目标，也是衡量我们工作的基本尺度。只有农民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新农村建设才能取得实实在在的成效。而“生活宽裕”是以农民盖建新房作为标志。盖建新房既是社会主义新农村建设的考量指标，也是社会主义新农村建设的内在要求。

二、困境解构：城郊农民建房的矛盾

1、规划滞后带来农村建房无序

按照社会主义新农村建设的要求，农民盖建新房要进行总体规划，以保证农村经济的发展。但是，由于农村建房规划没有及时跟进，于是，农村新房建设出现“各自为政”“各显特色”，不利于农村日后的发展。农村无序建房主要表现为两个方面：一是未批先建。少数村民置国土法律法规于不顾，在未取得合法审批手续的情况下擅自动工兴建；二是随意乱建。有的为了抢占地盘，超面积多建；有的突破政策底线，擅自占用耕地或基本农田，违法用地现象屡禁不止。加上城郊结合部建了高铁，占用一些农田和鱼塘，使土地的使用更加紧张。

2、建房超标准带来的问题

据笔者调查，城郊结合部地方国土部门规定新建农民住房标准是地面面积120平方米，楼层不超过三层。对此规定，农民普遍不能接受，认为不合农村实情。一般而言，农民盖建新房面积大多在160平方米。即便农民盖建新房得到了地方国土部门批准，建房面积也会超过标准，执法部门就会认定为违规建房。在检查过程当中，往往出现执法人员以执法为名借此索取“好处”现象。建房户一般会送个红包，或送几条烟，此次执法人员不再干预，但几天后又有另外的执法人员过来，如此反反复复，建房户需多次“打点”，直到房子最终建下来。此外，房子在报批过程当中，也要走关系，助长了不正之风，败坏了党群干群关系。

3、执法不公加剧了农民建房的矛盾

从宏观方面讲，国家出台了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》。但是，这两项法规都规定得比较原则，需要根据各地情况加以细化，以便具有操作性。由于主客观方面原因造成标准执行不到位。一些关系户通过找关系打招呼，一些村委会干部因为与当地执法部门熟识，也可能不遵循规定标准，建的房子比一般老百姓大很多，建的地方有的是农田农塘，甚至是风景区，这让老百姓不服。他们说，“有关系的可以建，没关系的不能建不公平；村干部可以建，村民不能建没道理”。于是，不管报批与否，老百姓都动手建房。某些村干部打着向国土部门疏通关系的幌子，向建房户私自收钱。极少数执法人员不给好处或好处给的不多，以执法名义阻止建房，态度十分恶劣，上来就推墙。与建房户发生冲突，甚至造成流血事件，引发群众强烈不满。

三、路径探究：解决城郊农民建房矛盾的对策

农民建房是发展中的问题，需要通过发展来解决。城郊农民建房问题，处理不好可能引发群体性事件。

1、农村建房规划必须先行

从根本上解决城郊结合部建房矛盾，政府首先需要加强农村建房规划，规划既要符合土地利用总体安排，又要符合村庄发展建设。要本着尊重历史、方便群众、便于管理、有利发展的原则。一些人大代表提出议案：“农村规划管理不到位，对宅基地审批控制不力、建设违法现象查处不严，造成违法建筑在农村蔓延。时间拖得越长，解决这一问题付出的成本越高，最终将影响到新农村建设的进程”。“治理农村建房乱象，必须加强制定农村村庄规划，让纸上规划落实到实实在在的建设中去”。政府应把新农村建设规划做在前面，把道理给农民讲清楚、讲明白，通过“三通一平”，帮助农民减少建房成本。

2、建房标准必须符合实情

据了解，160平方米的地面总面积，农民能够接受执法人员对合标的农民建房不应干扰。有人大代表建议：“完善土地规划，健全科学管理模式。已制定规划的乡村，要结合当地实际，尊重农村风俗，考虑农民意愿，尽快加以补充和完善，以减少执行规划过程中可能产生的阻力”颇有道理。

3、执法队伍必须规范执法

执法人员规范执法才能带来公平公正，做到一视同仁。事实上，许多矛盾纠纷的产生都与执法不公有关，一些群体性事件的发生常与农民建房相联。个别农民说“过去基层执法人员靠计划生育捞取好处，现在农民不想多生了，捞不到好处，就想办法在农民建房上捞取好处”。这个说法一定程度上反映了某些端倪。欠发达地区基层公务员待遇不高，养家糊口有困难，而他们手中掌握了一定权力，这就难以保证他们不进行权力寻租。所以，提高基层公务员待遇是保证基层执法人员公正执法的重要条件。

（本文作者：中共湖南省委党校副校长、教授）

责任编辑：张翔