关于化解钢铁过剩产能的几点思考

潘盛洲



关于化解钢铁过剩产能的几点思考

潘盛洲

针对当前钢铁行业面临的形势以及存在的问题，宜综合施策、多措并举，加强顶层设计、拓展国际空间，才能有效化解钢铁行业的过剩产能。

产能过剩；多措并举；国际合作

钢铁行业是国家确定的化解过剩产能的两大重点行业之一。国务院宣布，从2016年开始，用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，为钢铁行业去产能明确了目标任务。

一、当前我国钢铁行业的现状

目前我国钢铁行业的产能过剩问题相当突出。据统计，2015年我国国内钢材消费量约为6.6亿吨，而当年全国的粗钢产量约为8亿吨，全国的粗钢总产能约为11.3亿吨。依此计算，目前我国的钢铁产能利用率尚不到71%，与国际公认的合理产能利用率80%相差10个百分点左右（而按照欧美等发达国家的标准，产能利用率低于75%就意味着产能严重过剩）。产能过剩导致的直接后果就是钢铁产品的价格“跌跌不休”和企业利润大幅下降。据统计，中国钢材综合价格指数2013年同比下降5.86%，2014年又下降16.19%，2015年则大跌32.16%；2015年全行业平均销售利润为负，超过50%的企业亏损，企业平均负债率达到70%，有些企业已资不抵债。这种状况如果延续下去，后果将不堪设想，不仅亏损企业、僵尸企业将倒闭，好的盈利企业也将被拖垮。所以，必须下定决心，以壮士断腕、断臂求生的勇气化解过剩产能，特别是要把处置僵尸企业作为化解钢铁行业过剩产能的“牛鼻子”。

但当前的形势是，在钢铁行业中，虽然存在相当数量的亏损企业、僵尸企业，但它们正在通过各种方式求生存：有的搞恶性竞争，即使是明显赔本，也忍痛降价销售钢铁产品；有的在欠薪欠税欠材料费的情况下，宁愿借高利贷，也硬挺着继续生产。从当地政府的角度看，由于这些企业往往既是地方经济的台柱子，又是就业大户，如果它们停产倒闭，不仅将影响地方财政收入，还将造成大量人员失业，影响社会稳定，所以通过多种方式和渠道帮扶企业、维持经营，是相当多地方政府的共同做法。如财政补贴；扶持政策；鼓励发电厂为钢铁企业低价提供直供电等。从贷款银行的角度看，由于这些企业的债务规模较大，如果破产清算，不良贷款将迅速增加，银行只能心照不宣，无可奈何地参与维持这些企业的生存。因此，无论是企业本身，还是地方政府、银行，都想帮助这些企业再扛一段时间，“都想让别的地方的企业先死，自己地方的企业尽可能活下去。”尤其是目前钢铁市场价格有所回升，使一些企业和地方政府更加坚定了坚持下去的信心和斗志。

二、宜多措并举化解钢铁过剩产能

首先，宜抓紧制定钢铁行业的生产力布局规划。组织相关专家对现有钢铁行业的生产力总体状况进行深入分析，搞清楚哪些产能是落后必须淘汰的，哪些产能是过剩但不落后的，哪些产能是满足不了国内需求而还要积极发展的。在此基础上，根据当前和今后一个时期我国经济社会发展的需要，特别是根据统筹国内国际两个大局、更好利用两个市场、两种资源的需要，综合考虑各地区的区位优势和资源能源环境条件，以省（区市）为单位确定全国钢铁行业的生产力布局方案。在这个方案中既要有各省（区市）保留的钢铁生产份额，又要有所承担的去钢铁产能的份额。一旦确定了总的生产力布局方案，就要严格按照此方案实施，并在实施中切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，优胜劣汰，决不允许地方政府给自己的所属企业吃偏饭，取缔一切明的、暗的保护支持措施，所有银行都要停止对拟淘汰的“僵尸企业”贷款，以确保该退出的企业尽快退出、该保留的企业尽快发展壮大。

在制定钢铁行业生产力布局规划的同时，应根据各省（区市）现有钢铁产业的生产规模和人员规模，结合去产能的总量指标和分配指标，配套设计相关企业人员的安置方案，以便与去产能方案配套实施。否则，即使制定了去产能方案也很难付诸实施，甚至还将引发其他问题。财政、金融、社保等部门应抓紧提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障等政策。

其次，宜加快建立强有力的协调机制。由于化解钢铁过剩产能不可避免地要涉及国有企业在不同地区、不同部门甚至在不同行业之间的重组，从而将直接影响到地方政府和行业主管部门的利益，因此需要尽快建立强有力的协调机制。只有通过这种制度化的政府协调机制，对部门和地区间的利益进行及时协调，才能实现有关企业的跨地区、跨部门的优化重组，降低交易成本，克服政出多门和有令不行、有禁不止的现象，确保钢铁行业中的国有经济能够顺利实施去产能和布局调整。

第三，宜细化并及时出台相关支持政策。既然去产能是一项涉及利益调整的硬性任务，那么仅靠提高认识和行政命令去落实是不够的、也是不妥的，必须尽快出台相应配套的支持政策，通过财税、金融等政策措施支持去产能。比如，可由财政设立专项基金，专门支持解决去产能过程中的职工安置、企业转产等问题；允许和支持银行对少数财务困难但有市场前景的钢铁企业实施债务重组、债转股；对主动削减产能和实施兼并重组的企业给予税收优惠，等等。在实施这些政策时，应严格执行程序，坚持公开透明操作。在处置企业债务问题时，应尽可能让债权银行全程参与，以最大限度地避免逃废债。

需要强调说明的是，尽管债转股目前几乎成为一项众口拥赞的“多赢”措施，但在推进去产能过程中，仍宜慎行债转股。原因不仅在于目前的《商业银行法》不允许银行直接投资，还在于如果大面积地推行债转股，势必导致企业转型升级和去产能的压力与动力显著下降，甚至会促成一些企业继续沿着老路生产经营、盲目扩张。这与去产能、调结构，推动我国钢铁产业实现新的质的飞跃初衷完全南辕北辙。即使对那些财务暂时有困难但产品有需求、经营前景看好的企业实施债转股，也应切实遵循市场化原则，充分尊重债权人、投资人和企业的意愿，决不能采取“一刀切”和“拉郎配”的做法。

第四，宜尽可能多兼并重组、少破产清算。目前我国钢铁行业不仅产能过剩，而且还存在产业结构不合理尤其是产业集中度偏低的问题。据统计，2014年我国共有大小钢铁企业3万多家（而美、日等国钢铁企业仅有两三家大企业，韩国只有一家钢企），其中排名前10位的企业产量仅占全行业的30%多。这是造成我国钢铁行业整体科技水平不高和严重恶性竞争的重要原因。国内外的实践已经充分证明，无论什么产业，在市场供过于求的情况下，只有适当提高产业的集中度，才能使市场份额较大的企业具备做创新式研发的力量和积极性，否则，企业只能把精力用在降低价格、争占市场份额上。因此，应把去产能和提高我国钢铁产业集中度有机结合起来，大力支持和鼓励钢铁行业中的领军企业和优质企业对本行业中的亏损企业、僵尸企业进行兼并。通过兼并，达到既防范系统性金融风险又提高产业市场集中度的目的。同时应鼓励和支持强强联合，加快培育形成若干家具有较强竞争力且空间布局合理的大型钢铁企业集团，使其在国际市场上占据重要位置。

第五，宜大力拓展钢铁产能国际合作新空间。应贯彻落实开放发展理念，围绕利用好国内国外“两个市场”“两种资源”，抓住“一带一路”沿线国家和非洲、拉美地区等发展中国家大规模开展基础设施的历史机遇，积极引导钢铁产品出口和钢铁企业走出去，大力拓展国内钢铁产品的国际销售空间。同时支持国内钢铁企业主动参与国际市场公平竞争，加快我国钢铁产业结构优化升级。

（本文作者：中央政策研究室副主任）

责任编辑：李冬叶