稳步推进我国公共信息资源开放共享

石友康

（中国信息通信研究院 技术与标准研究所，北京 100191）

稳步推进我国公共信息资源开放共享

石友康

（中国信息通信研究院 技术与标准研究所，北京 100191）

公共信息资源开放就是要把分散、封闭、沉睡在各级政务部门和公共企事业单位中的信息资源向社会开放，通过再次开发利用，发挥其潜在的社会和经济价值。目前，信息资源日益成为重要的生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。要稳步推进我国的公共信息资源开放共享，一是提高认识，统一思路。二是制定公共信息资源开放共享政策。三是推进数据开放，研究构建公共信息资源开放共享平台。四是建立数据需求互动机制。五是研究建立标准体系。六是适时开展评估。

电子政务；公共信息资源；开放共享；网站系统

公共信息资源是指政务部门和公共企事业单位所产生或管理的，具有原始性、可机器读取、可供社会化再利用等特征的数据集。公共信息资源开放，就是要把分散、封闭、沉睡在各级政务部门和公共企事业单位中的信息资源向社会开放。通过再次开发利用，发挥其潜在的社会和经济价值。目前，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡，成为国家软实力和竞争力的重要标志。2011年以来，美国、英国等国家在全球掀起了政府开放数据热潮，至今全球超过65个国家已加入公共信息资源开放的世界性运动，普遍建立了依托互联网面向社会提供开放数据的统一网站系统，政务部门和公共机构依托数据开放网站实施公共信息资源开放。2014年11月，国务院办公厅印发了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求进一步加快人口、法人单位、空间地理、宏观经济等国家基础信息资源库共建共享，推动其分别在国家电子政务内网、外网平台上部署；促进各地区各部门可开放的信息资源分别在国家电子政务内网、外网平台上普遍共享；研究建设国家公共信息资源开放平台，有序推进政府数据开放和社会化利用，逐步推动部门信息资源按需共享。因此，稳步推进公共信息资源开放共享，进一步落实好《指导意见》精神，是当前十分重要而又紧迫的任务。

一、稳步推进公共信息资源开放共享的重要性与紧迫性

（一）盘活信息资源，繁荣网络文化

从建设网络强国，实现信息内容要强的必然要求看：稳步推进公共信息资源开放共享，是实现建设网络强国目标的重要保障之一，也是我们今后的努力方向。公共信息资源开放共享，有利于破除部门间、行业间信息壁垒，加速信息流动，提高服务水平；有利于加强网络空间健康向上信息内容供给，补齐内容短板，增强正能量，是实现信息服务丰富全面，网络文化繁荣发展的重要途径。

（二）转变经济发展模式，促进信息经济发展

从发展信息经济，创造信息服务业发展机遇的基本前提看：稳步推进公共信息资源开放共享，将公共信息资源作为全社会重要生产要素和社会财富，充分发挥信息资源作为重要生产要素的核心作用，能够有效释放信息资源特有的可共享、可循环利用潜能，优化经济发展的资源结构，促进以物质生产、物质服务为主的经济发展模式向以信息生产、信息服务为主的经济发展模式转变，形成实力雄厚的信息经济。

（三）优化公共信息资源配置，增强企业自主创新能力

从实施创新驱动战略，增强自主创新能力的关键支撑看：建立国家公共信息资源开放共享统一平台，开展公共信息资源开放利用，促进社会高效便捷的加工、分析和挖掘公共信息资源，发挥数据价值和市场主体优势，促进互联网与公共服务融合，优化资源配置，第一，可以使社会公众享受到更公平高效和优质便捷的服务，推动“大众创业，万众创新”。第二，可以使企业能够充分整合信息资源，增强自主创新能力，形成一批竞争力强大的民族企业，推动国家掌握新一轮全球科技竞争战略主动的关键资源，实施创新驱动战略，带动核心技术自主创新和基础设施建设，提升信息采集、处理、传播、利用、安全能力。

二、当前国际领先国家数据开放的经验

早在2009年，美国已经开始了数据开放的进程。近年来，世界领先国家在政府、产业和社会各界的共同努力下，推动了数据开放从无到有、从小到大的健康持续发展，基础设施加快建设，法律环境持续完善，创新能力不断提升，产业规模迅速壮大，网络应用日益丰富，网络文化繁荣发展，初步形成了具有一定国际竞争力和影响力的数据开放产业格局。

（一）高度重视信息资源的开放共享与开发利用，充分释放公共信息资源蕴含的巨大经济价值和社会效益

1.数据开放内容逐步做大做强。第一，数据开放范围不断扩大。围绕民生，逐步覆盖了交通、气象、农业、健康、能源、金融、消费、教育、商务等众多领域。第二，开放数据集数量不断上升。截至2015年底，美国开放数据集近20万个，英国、法国、德国、日本、韩国、印度、新加坡2万以上。第三，开放数据主体不断增多。截至2015年底，美国有40多个州参与了数据开放，英国有近30个政府部门和近400个社会机构参与。

2.基于开放数据的业务创新带来新的经济增长点。第一，产业规模持续稳定增长。2013年，美国在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络、电子商务领域产生的潜在价值达到2万亿美元。第二，信息服务企业由小做大。英国一家公司基于开放数据创建了在线房产交易平台，市值达到10亿英镑；美国一家公司基于开放数据提供优化导航服务，2013年被谷歌以13亿美金收购。第三，行业投资收购活动增加。根据世界银行统计，2013年上半年在数据开放领域共有22笔并购交易，3家公司上市在该领域投入了12.8亿美金，127个项目。

3.数据开放在社会发展中的重要作用进一步凸显。第一，提高了社会公众生活质量。英国开放医疗质量数据，为患者就医提供帮助；法国开放铁路数据，帮助游客选择出行路线。第二，以新型模式提升政府部门效能，帮助政府节约财政支出、改善行政效率，提高公民对公共部门服务管理的满意度。第三，带动了信息服务业就业。加拿大的“空间地理数据基础设施”项目，一年可创造16000个职位。

（二）完善管理体系，强化财政支持和开发利用

1.健全法规体系，完善体制机制。通过修订法律、出台政策文件、发布国家行动计划和国家战略等举措，促进数据开放。目前，全球共提交了超过1000项关于开放政府的承诺。第一，美国、澳大利亚、英国修订了《信息自由法》。第二，美国先后发布了《开放和透明的政府》总统备忘录、《政府信息公开和机器可读总统行政令》、预算管理办公室《开放政府指令》和《开放政府数据政策》。第三，美国、英国、日本均发布了数据开放的国家行动计划。

2.加大支持力度，推动数据开放进程。加大财政支持力度，保证数据开放所必需的经费。美国行政管理预算局于2009年底通过了《开放政府的指令》，命令各联邦部门必须在45天之内至少再开放3项高价值的数据；英国要求各部门各自制定并执行数据开放计划。

3.规定数据开放的格式，方便数据再利用。美国《开放数据政策》备忘录规定，信息收集和创建信息格式必须支持信息处理和传播；建立信息系统，支撑互操作和信息接入。

4.加大个人信息保护力度。将减少用户信息采集作为国际通例，除为提供更好的用户服务外，不要求用户注册。根据英国1998年《数据保护法》规定，其数据开放网站有法律义务保护收集的用户信息。

（三）加强安全管理，构建密切配合的监管体系

第一，建立规章制度和标准体系。以信息自由法案、信息处理标准等在内的法律框架，保护国家安全信息、个人隐私信息、商业秘密信息，保证数据的保密性、完整性和可用性要求。第二，安全保障工作机制有效推进。基本建立了涵盖网络、系统、终端、应用的网络安全防护体系，加强网络信息安全管理。第三，落实数据网站安全管理责任。通过强化网站安全防护管理，加强网络安全技术能力建设，有效保护了网站和数据安全，防范损害网站的行为。

三、推进我国公共信息资源开放共享的思路

（一）我国公共信息资源开放共享面临的问题

目前，从整体上看，我国已具备统筹推进公共信息资源开放共享的前提条件，上海和北京等地已率先开展先行探索，积累了大量有益经验。与此同时，我国还面临着4大制约。第一，政策制约。无规可循，缺乏开放共享与信息安全统筹指导，各地政府或因缺少上位指引而推行力量不够，或因怕担责任而实施动力不足。第二，观念与利益制约。各地方和部门已将信息资源作为各自的重要资产，但尚未形成公共信息资源开放共享的服务观念，一些部门和单位存在着本位主义，重取轻予。第三，技术制约。网站需新建，满足上传更新、查找下载、大量用户同时在线。第四，基础制约。部分基层、贫困地区基础薄弱，信息资源数字化不足，数字化信息更新不及时，信息分散存储，且处于无序状态。即是说，我国现有政策尚不能适应公共信息资源开放共享的新需要，有利于创新应用开放数据的环境尚未形成，开放数据的质量有待提升，技术标准体系和安全管理制度亟须健全。

（二）稳步推进公共信息资源开放共享的策略

1.提高认识，统一思路。既要高度重视公共信息资源开放共享的核心问题，又要充分认识公共信息资源开放共享的基本属性。第一，坚持开放共享与保障安全相协调，趋利避害、科学发展，统筹解决好网络安全和信息化领域的重大战略问题，确保开放与安全协调可持续发展。第二，坚持政府引导与社会参与相促进，鼓励社会化信息再利用，更多释放市场活力，更好地服务人民群众，稳步推进公共信息资源开放共享。第三，坚持深化应用与发展产业两手抓，着力建立信息资源的资产化管理、社会化应用和市场化开发的制度环境。第四，开放共享的主体是：政务部门和公共服务企事业单位；开放共享的对象是：企业、科研机构、政务部门和社会公众；开放共享的形式是：通过集中的数据开放网站开放原始、初级、可机读、可供社会化再利用的数据集，允许公众和企业再利用开放数据。

2.制定公共信息资源开放共享政策。我国公共信息资源开放共享政策应包括以下内容：第一，开放共享和保障安全相协调，政府主导和社会参与相促进，深化应用，发展产业。第二，以政务部门、承担公共事务职能的市政公用企事业单位、公共服务事业单位和经政府部门授权实施公共服务的企业单位作为开放主体。第三，规范编制开放共享目录，依照目录稳步实施开放共享。第四，建立统一服务渠道，规范发布管理。第五，营造全社会深度应用氛围，建立公众互动参与机制，支持公共信息资源再利用，同时推动政务部门深度应用。第六，提升数据安全保障能力，加强再利用安全管理，健全安全管理制度。

3.推进数据开放，研究构建公共信息资源开放共享平台。目前，世界推进数据开放的重要载体是数据开放网站。从网站形式上看：一是版面简洁。二是专栏鲜明。三是域名中含有数据（data）和政府（gov）字样，契合主旨。为此，开放网站应体现透明、合作、参与精神理念，具备方便用户再利用（检索、下载）的基础功能，应提供丰富的开发工具和技术服务。公共信息资源开放共享平台建议实行国家统一数据门户和国家——省两级系统部署。

4.建立数据需求互动机制。以制定和完善目录、形成清单为过程和手段，建立起公众、企业和数据开放部门之间的信息互动渠道，将数据开放需求传递到数据开放部门，通过不断地、滚动地响应用户需求，扩大数据开放范围，形成数据开放调整、动态、良好的开放机制。

5.研究建立标准体系。我国政府及公共事业部门采集和管理的公共信息资源具有种类繁多、数据类型各异，体积大、增速高、价值大、部门垄断等特点。在进行信息资源开放共享时，需要对其进行规范化、标准化、信息化、数字化等基础性工作。只有建立开放共享标准体系，才能按照标准要求，加强管理；才能在遵循法律的基础上，进一步清晰划定参与主体的权利义务关系，维护各类主体的合法权益；才能形成建立长效机制，对编制数据开放目录、建立运维开放共享网站系统等方面做出科学指引。

6.适时开展评估。开展评估工作是考察现状、总结经验、进一步推进我国公共信息资源开放共享的重要环节。要做到以评估促进建设、以评估促进开放、以评估促进利用、以评估促进发展。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2016）06-0158-03

2016-05-13

石友康（1965-），男，江西上饶人，中国信息通信研究院技术与标准研究所副所长，教授级高工。研究方向：电子政务技术与标准。

*本文系2016年国家行政学院科研项目《网络环境下的国家战略研究》（16ZBXM004）的阶段性成果。