论民族地区县域新型城镇化发展问题——以广西南宁市为例

周志超 李耿民 韦忠 李锦

（中共南宁市委党校 经济学教研部，广西 南宁 530000）

论民族地区县域新型城镇化发展问题
——以广西南宁市为例

周志超 李耿民 韦忠 李锦

（中共南宁市委党校 经济学教研部，广西 南宁 530000）

加快县域城镇化进程，进而全面提升新型城镇化发展的水平和质量，才能增强城镇的辐射力、影响力和带动力，缩小城乡发展差距，实现与全国同步全面建成小康社会的目标。广西南宁市县域城镇化取得显著成效，但由于管理主体缺位、思想观念落后、城镇建设资金短缺、农村劳动力整体素质不高、相关配套政策及改革相对滞后等，抑制了新型城镇化的发展。为此，要从完善县域城镇建设规划、强化城镇产业支撑、提升城镇建设管理水平、推进基本公共服务均等化、深化体制机制改革创新等方面着力，方能加快南宁市县域新型城镇化的发展。

县域；新型城镇化；建设规划；产业支撑；公共服务

县域城镇化是新型城镇化的重要内容，它的质量高低，影响着新型城镇化的总体水平。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，到2020年，我国常住人口与户籍人口城镇化率应分别达到60%、45%左右。党的十八届五中全会明确提出要加快提高户籍人口城镇化率。目前，南宁市县域城镇化率与国家的目标要求差距较大，因此，必须加快县域城镇化进程，才能增强城镇的辐射力、影响力和带动力，缩小城乡发展差距，实现与全国同步全面建成小康社会的目标。

一、南宁市县域城镇化的发展现状

（一）县域城镇化率差异较大

2014年，南宁市共有12个县级行政区划，包括6个区、6个县。根据县域城镇化的概念，本文县域单位仅指武鸣、隆安、马山、上林、宾阳、横县6个县。目前，关于新型城镇化率的衡量有常住人口与户籍人口城镇化率两个常用指标。

从纵向对比看：南宁市及6县常住人口与户籍人口城镇化率均不断提高。2014年，南宁、武鸣、隆安、马山、上林、宾阳和横县常住人口城镇化率分别为58.39%、40.75%、27.09%、23.31%、29.31%、38.86%、35.77%，户籍人口城镇化率分别为40.27%、29.48%、19.62%、16.00%、20.39%、29.29%、28.73%。

从横向对比看：南宁市的城镇化率在西部省会城市中排名靠后。2014年，银川、贵阳、成都、昆明、西宁、呼和浩特常住人口城镇化率依次为75.45%、73.2%、70.3%、69%、68.61%、66.9%，分别比南宁高出8.51—16.06%。南宁市户籍人口城镇化率是全国省会城市里最低的，且低于区内的柳州、北海等。

6县常住人口与户籍人口城镇化率均低于全市平均水平，且平均增幅分别低于全市城镇化率平均增幅0.3和2.39%。2014年，六县中常住人口与户籍人口城镇化率最高的武鸣分别低于全市17.64、10.79个百分点，而最低的马山分别低于全市35.08、24.27个百分点。

各县域常住人口与户籍人口城镇化率差别较大。隆安、马山、上林三县常住人口城镇化率均低于30%，远低于武鸣的40.75%，也低于2013年的全区的34.1%。2015年，武鸣县改区后，5县的常住人口城镇化率平均水平会进一步下降。而隆安和马山户籍人口城镇化率还不到20%，低于武鸣10个百分点左右。

（二）县域城镇化的发展极不平衡

根据欧美国家城镇化规律，美国著名经济学家诺塞姆提出S曲线，将城镇化进程分三个阶段，即起步阶段（城镇化率小于30%）、快速发展阶段（城镇化率在30%-70%之间）、稳定发展阶段（城镇化率超过70%）。对照S曲线和2014年常住人口城镇化率，上林、马山、隆安3县处于城镇化发展的起步阶段，武鸣、横县、宾阳3县处于城镇化的快速发展阶段。若对照S曲线和2014年户籍人口城镇化率，仅武鸣县进入了城镇化的快速发展阶段，而其它5县均处于城镇化的起步阶段。

二、南宁市县域新型城镇化发展中存在的问题

（一）城镇规划滞后，小城镇缺乏特色

长期以来，由于对县域内的城镇体系科学规划重视不够，导致城镇规划缺失或滞后现象严重。第一，多数城镇缺乏科学统一规划，城镇发展缺乏明确定位，导致城镇布局混乱、无序发展。如居民建房存在不少乱搭乱建现象，房屋朝向不一，使得城镇整体布局杂乱无章。第二，对城乡融合发展理念的认识不足。有些虽然有小城镇规划，但规划建设水平低、功能定位不准确、特色不突出，城镇间缺乏分工协作。很多小城镇建设中地方和民族特色不突出，原有特色风貌被破坏，现代建筑风格单调，大多城镇建设仍停留在乡村小街道的层次上，不少还是“一条柏油路”、“一排卷闸门”、“一行地街市”，“千镇一面”火柴盒式建筑。

（二）城镇总体规模偏小，集聚效应不强

一般理论认为，只有镇区人口达到1万人，才能产生一定的经济集聚效应；超过5万人，才可以带动周边经济发展。南宁市县域城镇数量多、规模小，对周边辐射带动作用不强。［1］目前，南宁市有102个乡镇，其中86个建制镇，16个乡，而6县包含78个乡镇（63个镇、15个乡）。据统计，南宁市县域城镇的建成区面积、人口规模普遍较小，其中大部分城镇建成区面积集中在0.5—3平方公里内，2平方公里以下小城镇数量占很大比例，5平方公里以上小城镇数量仅占约10%；常住人口1万人以下的约占全部乡镇的75%，超过5万人的约占5%，小城镇空心化现象十分严重。

（三）城镇基础设施和公共服务供给不足，承载力不强

县域城镇基础设施不完备，道路交通、供水、排水等基础设施配套有待进一步完善。第一，乡村公路等级低，道路建设标准不高，路面宽度大多在3.5—5米之间，同时不少乡村公路缺乏日常专业养护，通车能力很差。第二，大部分城镇排水和污水处理等设施落后，目前6县仅有8个污水处理厂，无法满足城镇污水处理需要，污水直接排入河道现象普遍存在。第三，公共服务功能不健全。学校、医院等公共服务设施供给数量少且质量不高，入学难、看病难等问题突出。城镇配套设施和公共服务水平低，导致城镇承载力不强、吸引力不足。

（四）县域经济实力不强，产城融合度低

南宁市县域经济基础薄弱，6县中有3个为国家级贫困县。县域总体竞争力不强，在广西75个县域竞争力排名中，武鸣、横县、宾阳、隆安、上林、马山分别排第3、8、19、66、73、74位。［2］2014年，6县户籍总人口占全市总人口的61.03%，但6县的地区生产总值、规模以上工业增加值、财政收入、全社会固定资产投资额的总值分别仅占全市的25.95%、27.55%、12.2%、28.53%，制约了城镇化发展。县域占全市6成多的人口，生产总值仅占全市的比重1/4强。6县的一、二、三产增加值分别占全市三产增加值的65.89%、27.84%、15.21%，工业增速全部低于全市平均水平，尤其横县、马山工业增速呈负增长，分别为-4.20%、-6.18%，非农产业发展较落后，产业支撑能力不强，吸纳就业不足。此外，县域产业园区大企业和知名企业少，产业集聚度不高，吸纳就业能力有限。园区服务业发展乏力，难以集聚当地居民就地就近就业，制约了园区与城镇的融合发展。

三、南宁市县域新型城镇化发展中存在问题的原因

（一）管理主体缺位

2011年，南宁市成立了城镇化工作领导小组，办公室设在市城乡建委，明确了相关部门工作责任，并于2012年印发了《南宁市“十二五”小城镇建设发展规划》，但是，缺乏与之相配套系列政策支撑，部分职能部门之间协调配合欠缺，城镇建设工作推进措施不具体、落实不到位。2015年3月，南宁参照国家和自治区新型城镇化机构设置，将牵头单位和领导小组办公室调整到市发改委，职责任务尚未明确，职能还未能有效发挥。此外，多数城镇规划建设管理起点比较低，特别是2006年取消乡镇规划建设管理收费项目以后，多数乡镇规划建设管理处于无机构、无人员、无管理的“真空”状态。2011年后，全市乡镇规划建设管理站虽得到恢复，但仍然存在人员力量不足、职能不清问题，没有行政执法权限，城镇规划建设管理工作依然薄弱。

（二）思想观念落后

当前，全国新型城镇化建设已经进入快车道，但是南宁市不少干部群众对新型城镇化建设还存在模糊认识。从调研情况看，第一，不少领导干部认为城镇化主要做大、做美中心城市，对县域城镇建设重视不足，导致中心城市一家独大，县域城镇发展缓慢。第二，不少干部最重视、最关心的是如何加快城镇基础设施建设、扩大城镇规模，而对产业发展、公共服务和人口城镇化等方面关注较少。这表明一些干部仍然固守传统思维定式，存在“重建设轻管理”、“重外延扩张轻内涵提高”的观念，没有真正把握“以人为核心城镇化”的要求，没有真正把工业化、城镇化、农业现代化、信息化和绿色化统筹协调推进，实现全面发展。

（三）城镇建设资金短缺

1.政府财力有限。在“乡财县管”体制下，南宁市除极少部分乡镇有产业支撑、财力相对宽裕外，绝大多数乡镇依赖上级财政转移支付，才能维持正常运转，自身没有足够财力投入城镇建设，部分县的城镇基础设施是通过土地出让换取资金进行建设。虽然6县有17个镇被自治区列为重点镇，其中有8个还为全国重点镇，但上级没有专门资金支持。

2.资金投入不平衡。各县大多把财力投入到县城建设上，投入其他城镇的资金较少，如横县近年来投入30多亿元到县城，而其他乡镇获得的建设资金很少；武鸣每年支持每个重点镇500万元专项资金，其他乡镇得不到支持。而且，这些资金除了维持办公经费、公共设施修缮外，已所剩无几，真正用到新建基础设施的资金十分有限。

3.融资渠道狭窄。不少干部缺乏经营城镇理念，存在“等、靠、要”的思想，融资手段匮乏，不善于用市场机制调动企业资金、社会资本参与城镇建设，绝大多数城镇的建设主要靠有限的财政资金投入。

（四）农村劳动力整体素质不高

农村人口受教育文化程度总体偏低。2014年，南宁全市初中入学率99%，义务教育巩固率93.75%，高中毛入学率93.36%。而县域人口受教育水平明显低于全市平均水平，例如，九年义务教育巩固率，武鸣、上林、隆安分别为91%、78.50%、91.12%；高中阶段毛入学率，武鸣、横县、宾阳、上林、马山、隆安分别为85%、87%、87.40%、90%、55%、92.30%。目前，产业正进行转型升级，对劳动者素质和技能要求更高。农民较低的文化素质与企业的高技能要求不匹配，导致农民就业难、就业质量不高、创业能力不强，阻碍了农民有序转化为市民的进程，阻碍了县域城镇化的发展速度。

（五）相关配套政策及改革相对滞后

长期的城乡二元结构，造成了城乡二元的政策和管理体制；城乡分割的户籍管理制度、社会保障体系等，导致农民进城后就业受到歧视、住房难、入学难、养老难等问题。第一，部分配套改革相对滞后。虽然南宁市放宽了农民进城镇落户的条件，但是，不少农民市民化愿望并不强，主要原因是户籍管理、土地管理、社会保障等制度改革相对滞后。大多农民在农村享有的一些权益，如拥有农村宅基地和土地承包经营权。由于多数农村土地确权颁证刚起步或者在推进中，农民担心进城落户后这一权益会自然丢失。因此，大量长期在城镇工作的农民，仍保留着农村居民户籍。第二，土地制度制约着城镇发展空间的拓宽。近年来，国家对用地进行严格控制，土地指标紧缺；土地增减挂钩、土地置换等城乡建设用地政策不完善，园区闲置土地得不到有效利用；对被征地农民的回建住房安置滞后，城镇面临征地拆迁难，给城镇化用地保障带来很大困难。这些政策体制方面的因素，制约着南宁市县域城镇化的快速发展。

四、加快推进南宁市县域新型城镇化发展的对策

（一）完善县域城镇建设规划

1.坚持高起点超前规划。城镇发展规划决定城镇化水平，要牢固树立“全域城镇化”理念，实现城乡规划空间全覆盖。第一，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，结合国家和自治区有关城镇化的政策文件，在尽快编制、完善全市城镇体系总体规划基础上，抓好县域城镇建设规划，制定小城镇总体规划和各项详细规划，引领小城镇健康可持续发展。第二，着眼于50—100年不落后，认真处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能等一系列关系，体现规划的高标准、前瞻性、科学性，引领高水平建设。第三，推进“多规合一”，实现城镇规划的空间布局与城乡发展、土地利用总体规划相衔接，经济发展与产业布局规划相衔接，基础设施、市政设施建设与完善服务功能相衔接，县城及重点镇规划要覆盖至辐射区域范围内，形成与一般镇、中心村协同发展态势。

2.注重优化功能分区和布局。根据“增长极”理论，加快建设县域中心，应集中力量优先发展条件基础好的重点中心镇，充分发挥增长极的集聚和辐射效应，带动县域经济发展。［3］因此，第一，构建“县城——重点镇或中心镇——一般镇——中心村”的城镇体系，实施非均衡发展模式。［4］第二，优化产业发展布局，围绕全市总体布局，结合各县特色产业和优势产业，形成县域间富有差异化的主导产业，避免内部同质化竞争。第三，县域各城镇依托自身资源禀赋优势，实行错位发展，努力打造一批经济强镇、知名城镇、特色小城镇，争取实现“一镇一品”或“一镇多品”的新格局。第四，明确各产业园区的发展定位。在招商引资时，严格遵守总体规划，加大产业链招商，促使各产业园区特色化、专业化、差异化发展。合理引导企业进园区，提高园区集聚度。

3.组织好规划的制定和实施。第一，建立开放、竞争的机制，优选高水平的规划设计机构承担制定工作，必要时可由市里统一组织技术审查把关。第二，扩大规划编制过程中民众参与，广泛征求各方意见，进行多方论证，保证规划的科学合理性。第三，要强化规划的龙头地位和严肃性，建立规划督察员制度，加强规划实施监督管理，避免实施过程中随意变动，扎实推进规划实施。

（二）强化城镇产业支撑

1.推动农业“第六产业化”。产业是城镇化的支撑，县域城镇化要以产业发展集聚人口，促进农民就近就地城镇化。第一，延伸农业产业链，以农业为核心，推进一二三产业融合发展，发展农产品精深加工业，积极开发乡村旅游、休闲农业、农村电商等服务业，推动农业“第六产业化”，创造更多就业岗位，提高农业综合效益。第二，用工业理念发展农业，推进土地流转，全面提升农业标准化、园区化、规模化和集约化水平。大力发展有机农业、绿色农业，保护和打造更多具有地理标志的产品，创农产品名优品牌，注重知识产权保护并加大宣传推介。

2.提升城镇工业发展水平。工业是城镇化的重要动力，工业化能有效地推动城镇化，城镇化也会推动工业化向深广度发展。第一，促进城镇化与工业化良性互动，着力加强工业功能区统筹布局和建设力度，鼓励集中连片开发，支持地域相邻、产业相近工业园区的相互协作，鼓励有条件的镇与市合作共建产业园区，引进大企业进行综合性开发。第二，积极培育县域主导产业、打造全产业链和产业集群，引导产业链项目向园区集中，促进产业集聚，形成产业集群，推动城镇产业优化升级。第三，培育壮大龙头骨干企业，政策上向县域骨干企业倾斜，对骨干企业进行重点扶持，加快乡镇企业的兼并重组，提高企业竞争力。第四，打造良好的营商环境，提供周到的政务服务，为产业发展提供人才、资金、技术、信息等支持，提升县域投资竞争力。

3.提升县域人口素质。县域人口素质高低，决定着县域城镇化的水平和质量。第一，努力推进城乡教育均衡发展，改善农村办学条件和质量，提升高中教育普及率，将9年义务教育延长至12年。第二，加强职业技能培训，强化低素质劳动力特别是农村青壮年劳动力的技能培养，提升劳动力就业能力和质量；引导农民回乡创业就业，促进农民就近就地城镇化。

（三）提升城镇建设管理水平

1.要统筹城乡基础设施布局和建设。良好的基础设施是加快县域城镇化的重要保障。围绕南宁市新型城镇化体系空间布局，加快道路交通、供电、供水排水、供气、信息、环保等市政设施向县域城镇延伸。第一，加大交通基础设施投入，进一步完善城乡路网，提升道路等级，畅通县城之间、县镇之间、镇镇之间、镇村之间的交通联系，有条件的城镇开通直达中心城区的公交线路，更好地发挥城镇辐射集聚功能。第二，建议充分利用广西出台县县通高速、市市通高铁的机遇，大力提升交通基础设施水平，打造沿线城镇经济带，如发展高铁沿线旅游经济等。第三，积极加快自来水、燃气、排污管网等同步配套建设，确保城镇内部基础设施适度超前配套。

2.加快完善城镇功能区建设。第一，根据主体功能区划合理设置与之相配套的人口发展功能区，引导人口合理有序流动与适度集聚，促进人口、资源、区域等协调发展，提高城镇化质量。因地制宜地撤并乡镇，适当扩大重点镇或中心镇的行政区域范围，增强城镇集聚效应；相邻城镇也可组团发展，统一布局和共建共享基础设施。［5］第二，按照“工业进园区、住宅进社区、商贸进市场、农业进基地”的要求，因地制宜，统筹安排好工业区、农业区、居住区、商贸区等空间布局，积极稳妥推进人口、产业、土地“三集中”。通过加快城镇的购物超市、物流基地、文体中心等公共设施配套，形成居住、教育、工业、商贸、行政等分区布局合理，结构清晰的发展布局，使城镇具备生产生活必须的各类要素，增强集聚力和综合服务功能。

3.提升城镇品位。第一，树立“精品工程”意识，注重突出民族特色风貌，建设一定规模和数量功能完善的住宅小区、连片集聚的商业街区、富有特色的休闲景观、立面丰富的特色街景建筑，注入民族文化元素，不断提升城镇的形象。第二，要明确城市管理主体责任，理顺各部门间关系，探索大部门管理，加强和创新城镇管理，将数字化城管延伸到县域城镇，着力整治乱摆乱卖、乱搭乱建、乱停乱放等现象，营造整洁、有序的良好人居环境。第三，提高县域城镇治理水平，牢固树立以人为本的新型城镇化思想，转变城市管理理念由“为城市管理人”向“为人管理城市”转变。［6］

（四）推进基本公共服务均等化

1.加强公共服务设施建设。加强城镇文化、教育、娱乐、医疗、卫生、体育等与人们生活密切相关的公共服务设施建设，促进城乡公共服务均等化。第一，加大城镇中心卫生院、社区卫生服务站、村卫生室的建设和改造力度，实现新型医疗服务设施全覆盖。第二，大力建设城镇综合文化服务中心、社区文化活动室、全民健身活动中心、体育场地等设施。第三，建议适度疏散中心城市高职院校、医疗机构等非中心功能，转移到有条件的城镇，既减少中心城区压力，又极大提升城镇的综合服务功能。

2.提高城镇社会保障服务能力。第一，统筹城乡社会保障，稳步推进城乡就业、低保、医疗保障、养老保障、住房保障和社会救助等制度并轨，进一步提升县域城镇社会保障标准水平，解决农业转移人口市民化的后顾之忧。第二，积极争取更多的扶持资金，提高城乡居民社会保障水平，重点加强贫困人口的社会保障服务。要保证进城务工农民子女教育与城镇居民享受同等政策待遇，对进城务工的农民提供廉租房、经济适用房、住房补贴等。建立城乡一体的劳动力市场，消除城乡用工歧视。

（五）深化体制机制改革创新

1.深化城乡户籍改革制度。积极推动户籍相关配套改革，加快建立城乡一体的社会保障制度。建立鼓励农村人口落户县域城镇的激励机制，使有能力有条件在城镇生活的农民在城镇安居下来，提高城镇人口集聚度。在充分尊重群众意愿的基础上，引导处于生态环境脆弱的禁止开发区、限制开发区的群众进行城镇化移民。

2.建立农业转移人口土地权益保障机制。第一，完善土地政策，加快推进农村集体土地使用权、宅基地使用权的确权登记颁证工作，进一步明晰农村土地产权。第二，充分尊重农民意愿，允许落户城镇的农民继续保留一定期限土地承包权和宅基地使用权，落实好国家《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，推进土地承包权、宅基地抵押贷款等，实现农村和农民土地财产资本化，让进城务工农民自筹一部分“市民化”成本。第三，探索建立农业用地、宅基地有偿退出机制，实现城乡要素平等交换，可以土地承包经营权置换城镇社会保障、以宅基地使用权置换城镇住房“双置换”，妥善解决进城务工农民市民化后的承包地和宅基地问题，让农民享受到土地转让和土地增值过程中的利益和好处。［7］

3.加大投融资体制创新。人口市民化和城镇建设需要巨额的资金投入，应创新投融资体制机制，建立多元化的投融资渠道。第一，建立以政府为引导，市场为主体的投融资机制。充分发挥政府引导资金作用，实现财政资金杠杆放大效应，撬动社会资金支持。第二，完善县乡财政金融体制改革，构建以县为核心的财政资金管理体制，为县域城镇化提供资金支持。做大做强县（区）统一的融资平台，鼓励金融产品创新，优化农村金融服务。第三，加快农村基础设施产权制度改革，把城镇基础设施作为产业来经营。按照“谁投资、谁受益”的原则，大力引进社会资本参与城镇建设。

［1］赵润田.欠发达地区城镇化与县域经济发展［J］.理论学刊，2012（11）.

［2］加大要素投入助力县域经济高速发展［N］.南宁日报，2015-03-31.

［3］蔡国华，李苗.县域城镇化发展探析［J］.生产力研究，2006（12）.

［4］黄亚平，林小如.欠发达山区县域新型城镇化路径模式探讨.城市规划，2013（37）.

［5］刘桂文.推进县域城镇化的对策研究［J］.经济纵横，2010（05）.

［6］政治局:加快提高户籍人口城镇化率［N］.北京青年报，2015-12-15.

［7］马庆斌.就地城镇化值得研究与推广［J］.宏观经济管理，2011（11）.

责任编辑：许如江

F061.5

A

1671-2994（2016）06-0140-05

2016-03-21

周志超（1980-），女，河南太康人，中共南宁市委党校经济学教研部讲师。研究方向：产业经济。李耿民（1969-），男，广西武鸣人，中共南宁市委政策研究室副主任，助理研究员。研究方向：城市经济，综合政策。韦忠（1980-），男，广西宾阳人，中共南宁市委政策研究室城建科科长。研究方向：城市经济，综合政策。李锦（1982-），男，广西南宁人，中共南宁市委政策研究室城建科副科长。研究方向：城市经济，综合政策。