玉溪市新型城镇化建设面临的问题及策略

张颖婕 许亚萍 李安亮

（中共玉溪市委党校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

玉溪市新型城镇化建设面临的问题及策略

张颖婕 许亚萍 李安亮

（中共玉溪市委党校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

以人为核心的新型城镇化建设是提高城镇人口素质和居民生活质量，实现城乡一体化协调发展的必然选择。云南省玉溪市位于滇中经济圈的核心位置，但仍存在“半城镇化”现象。在破除城乡二元经济社会结构变革中，玉溪市必须在以往城镇化的基础上认真思考、大胆创新，一是深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化。二是以民生为导向，加大公共服务建设。三是发挥政策性金融的引导和作用，拓宽资金的来源渠道。四是提高领导新型城镇化工作的能力和水平，才能保证玉溪市新型城镇化建设的有效实施。

玉溪市；新型城镇化；市民化；公共服务；金融作用

以人为核心的新型城镇化建设是提高城镇人口素质和居民生活质量，实现城乡一体化协调发展的必然选择。云南省玉溪市位于滇中经济圈的核心位置，在地理区位和经济发展环境等方面都具有得天独厚的优势。2014年，玉溪市城镇化率45.1%，远低于全国54.8%的数据，仍存在“半城镇化”现象。在建设“美丽玉溪”、塑造“美丽乡村”的浪潮中，如何把建得起、建得好、建得美、建得有特色作为玉溪市城乡一体化发展的目标，不断提高发展质量，是顺应党中央、省市委的要求，探索玉溪市城乡发展统筹的新路子。这就要求我们要及时查找、梳理城市建设中面临和存在的问题，站在以往城镇化的成果上认真思考、大胆创新，探索适合玉溪市特色的新型城镇化之路，加快推进新型城镇化进程，确保玉溪市新型城镇化建设的有效实施。

一、玉溪市新型城镇化建设面临的问题

玉溪市的城镇化建设虽然取得了一定的成绩，但土地城镇化快于人口城镇化、建设用地粗放低效、城市管理服务水平不高等“城市病”问题却日益凸显，要继续推进城镇化，走让广大市民享受美好城市生活的新型城镇化之路，就必须正视并破解这些现实问题。

（一）户籍改革没有发挥实质性作用，人口城镇化明显滞后

城镇化进程中，城市的边界不断扩展，规模不断扩大，而一部分生活在城市的人却并没有真正实现城镇化，他们没有城镇户口，未能享受城镇居民待遇，呈现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。玉溪市就存在这样的“半城镇化”现象，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率，虽均高出全省平均水平，但两项指标差距较大，且与全国平均水平都还有一定的差距，给城乡统筹工作带来新的制约。

1.户籍改革中出现新的人口问题。伴随着近年来省委省政府在户籍上的综合改革，玉溪市已经基本建立了双向选择的劳动就业制度，大致完成了医疗保健制度改革和住房制度改革，但新的二元分割结构问题日益凸显。［1］城镇户籍改革在为更大范围的人口合理流动创造平台，让其自由居住和迁徙到城镇得以实现的同时，入驻中心城区的门槛越来越高，中心城区资源也越来越紧张。

2.新的不平等问题不断涌现。伴随着住房、医疗保险、劳动就业等体制方面的改革，原来附着在城镇居民户口上的福利待遇已经所剩无几。相反，农民在宅基地审批、土地流转、人口计划生育政策等方面享有优于城市居民的利益。例如，在土地流转方面，农民不仅可以保留原有的承包土地权益，还能带土地进城，享有与城镇居民同等的待遇；在土地利益分配方面，撤村建居后，原“城中村”居民仍然享有土地盖店铺、厂房出租，分取红利的福利。

3.城镇化中区位差异因素更加突出。从玉溪市城镇化水平看，仅有红塔区、通海县高出全市平均水平，且鉴于在城镇搞生产经营费用较高、住房限制较多、缴纳税费项目较多等生产生活成本问题，玉溪市部分乡镇陆续出现企业经营者、村民不愿意把户口转向城镇的现实问题，“农转非”和“村转镇”对外地人较有吸引力，本地人兴趣不大的新格局日益凸显。

4.基层民主和政权建设弱化乃至虚化。新一轮的城镇户籍制度改革，不仅打破了城乡居民的身份限制，还加大了农村人口的流动性，给村民自治和基层政权建设带来新问题，例如，何谓“本村村民？”选民资格如何界定，需要具备哪些条件？其中，最迫切的问题，还是农村政治资源流失严重。大批农村青壮劳力，具有组织、活动能力的人外出经商务工，村民自治长期处于一种弱化乃至虚化状态。［2］人口大规模的迁徙和流动，导致农村高素质管理和文化人才匮乏。

（二）公共服务设施投入不足，城镇综合承载能力较弱

随着玉溪市的快速发展，城镇基础设施配套建设不足的问题日益凸显，成为提升城镇发展质量的一个关键结点。例如，活动广场、农贸市场、停车场、公厕、垃圾库等配套建设滞后，或建成但管理难以跟上城市发展的速度，造成“管理难、难管理”；城市的道路、给排水、燃气、电力电信等基础设施规划建设缺乏统筹，反复开挖给群众生活带来许多困难；城乡的教育、医疗、商业服务等建设不均等；环境道路体系建设与城市发展不相匹配，城市交通恶化等问题，极大地影响了城镇的质量和功能。

1.部分县区供水和污水设施缺乏。伴随着城镇化的高速发展，全市对供水和污水处理的需求不断增加。玉溪市现有自来水厂16个，能基本满足周围片区的城镇供水，已建成并投入运营的污水处理厂10座，城镇污水处理率虽达到80%，但各县区污水处理能力却大相径庭，玉溪市七县两区的污水处理厂计划总建设规模为12万吨/日，但目前已经建成的污水处理厂项目的建设规模只有3.5万吨/日，离总体规划建设目标还有较大差距，部分县区污水处理能力令人担忧。

2.交通设施不健全。目前，玉溪市已形成完善的公交网络化营运格局，为全市公路运输客运量和货运量的逐年上升提供了强有力的保证。与此同时，市内道路断面比较混乱、断头路多、路网分布不合理、道路功能不明确、道路等级分配不均匀、技术参数普遍偏低等现实问题，一直得不到有效解决。伴随着玉溪市经济的高速发展和市民生活水平的不断提高，特别是全市私家车拥有量急剧上升，道路系统分布与交通量分布不一致的问题更加凸显，上下班高峰期，交通拥堵不堪。

3.环保设施滞后。长期以来，玉溪市把生态作为立市之本，全市建成区面积达84.2平方公里，其中建成区绿地面积2645.9公顷，绿化覆盖率31.42%，公园绿地面积997.2公顷。但是，大面积的绿化与环保设施滞后、环保队伍的严重不足，形成了强烈的反差，给玉溪市环境治理与生态文明建设带来了前所未有的挑战。

4.教育、医疗卫生、文化娱乐和商业金融服务设施不完善。第一，中心城区优质教育医疗卫生资源短缺。虽然玉溪市教育资源与医疗卫生资源丰富，但由于历史原因，两种资源分布都存在不平均现象。伴随城镇化的快速发展，玉溪市还未能及时调整此类资源的分布，致使玉溪市中心城区教育、卫生资源严重短缺，村镇教育、卫生资源过度荒废的双重矛盾，中心城区原本就存在的“读书难、看病难”的问题，更是雪上加霜。第二，文化娱乐产业趋同性较高。玉溪市有文化经营单位1799家，其中演出团体6家，歌舞娱乐场所533家，网吧210家，印刷企业121家，音像制品经营及出版物零售单位594家，打印复印影印企业335家。虽然基本形成发展速度快、场所分布广、门类品种全，集欣赏娱乐、健身休闲为一体的文化娱乐产业，但存在产业间趋同性较高、明星产业少、创新成果匮乏等现实问题。第三，商业金融服务设施不完善，限制了中小企业的快速发展。玉溪市共有产险公司14家、寿险公司11家，代理公司1家。商业金融业正在高速发展，但与之配套的商业金融服务业设施却不完善，一定程度上限制了新兴的中小企业与小微企业发展速度。

5.社区服务水平较低。全市共有城市社区262个，近年来，虽然在构建和谐社区、社区机构和队伍建设方面取得了不菲的成绩，并能够以社区自筹、盘活资产、社区捐款、街道办事处补助等办法筹集部分资金，但滞后的社区基础服务设施，限制了文化活动广场、社区广场、卫生室、健身场及便民商业网点等公益性设施的建设。

（三）城镇化发展资金短缺，融资方式面临挑战

1.新型城镇化面临的财政环境不容乐观。从宏观经济环境看：近年来，我国经济增速放缓，政府收入弹性降低，特别是在储蓄率持续下降、银行资本金缺口较大，持续通胀的压力下，政府收入增速有可能在今后的一段时间内保持下降的趋势。

2.社会资本参与不足。从微观经济环境看：玉溪市正处于升级转型和创新发展的战略机遇期，用于发展民生、市政基础设施建设的总体资金需求量不断加大，用于新型城镇化投融资空间将更加狭小。［3］目前，玉溪市新型城镇化建设的资金投入仍然以政府投入、土地财政及银行贷款等传统融资渠道为主，还未能积极发挥金融市场的作用。很明显，如何吸引社会资本参与新型城镇化，已成为玉溪市创新融资方式的重要问题。

3.土地财政的弊端日益凸显。从城镇化发展的国际经验看，仅依靠土地这种有限的稀缺性资源来批租筹资的城镇化之路，是不科学、不具备可持续发展性。特别是地方政府在“政绩”激励下，以抬高地价的短期行为来获得城镇化建设的资金的行为，必将转嫁在消费者身上，与城镇化发展初衷相违背。

4.城镇化投融资平台运转存在风险。近年来，玉溪市地方政府纷纷以城建公司、地方商业银行和城投公司等形式，建立地方政府投融资平台，调动社会资金和银行贷款。这样的地方政府投融资平台，以土地招拍、商业银行贷款、国企改革和出让城建开发权等方式，对土地资源、城市无形资产和国企资源等进行盘活，一方面确实筹集了大量建设资金，推动城镇化发展进程，而另一方面却给地方政府形成巨额的隐性负债，隐忧重重。另外，省、市、县各级政府都纷纷设立了属于资金的专门化融资平台，而这类融资平台不同程度上都存在设立和运作不规范、治理结构不尽合理、管理人员缺乏必要的市场经营经验等现实问题，一旦地方政府忽视自身还款能力，盲目扩大融资量，必将超出政府财政的实际承受能力，引发政府诚信等社会问题。

5.支撑城镇化投融资有序运转的财税管理体制不畅。新型城镇化，迅速增加了城市基础设施和公共服务建设等方面的资金需要，致使县乡政府财政运转困难，为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。例如，在城乡分割的财税政策方面，农业财政因资金来源、支付方式、渠道和对象分散、制度管理和监督检查缺失等客观问题，造成了专款没有完全专用，甚至资金流失的不良局面。［4］

（四）专业人才和经验缺乏，新型城镇化还处于初级阶段

第一，推进新型城镇化，终究要靠人，尤其是要靠各级领导干部，但玉溪市对新型城镇化的建设和发展仍处于摸索阶段，基本停留在对国家、省级政府相关文件的上传下达，或是直接到东部沿海发达地区参观考察的学习阶段，而结合省情、立足市情绘制适合玉溪市实际情况的新型城镇化发展方案，尚处于探索中。第二，新型城镇化工作需要各方面专业性较强的人才和丰富的实践经验。玉溪市严重缺乏用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设和管理城市的各领域专业人才，导致玉溪市新型城镇化的工作能力，在较长时间里停留在初级水平，一味处于被动的模仿状态。

二、切实推进玉溪市新型城镇化发展的策略

（一）深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化

深化户籍制度改革，是打破一直以来由户口管理所造成农业、非农业两种身份下的不平等待遇，建立城乡统一户口登记管理制度的重要途径。玉溪市农业人口基数本来就比较大，户籍制度改革应从实际出发，有序推进转移人口市民化。

1.逐步放宽户口迁移的限制。允许拥有合法固定住所、稳定职业、生活来源的居民及其直系亲属，如父母、配偶、子女，根据本人意愿，办理玉溪市城市常住户口。

2.实行差别化落户政策。第一，合理确定玉溪市主城区落户条件，适当放宽主城区以外的城镇落户限制，特别是将深化改革户籍制度的工作重点放在农业转移人口就近就地进城落户和城镇有合法稳定住所、合法稳定职业的农民工、新生代农民工、农村籍大中专学生、农村籍退役士兵转户进城上，以政策优惠吸引他们在城乡结合带有序迁移和适度聚集，引导他们到中心城区以外的城镇落户定居。第二，切实将过去的城中村居民和已征地未转城人员转户进城等历史遗留户籍问题解决好，促进具备条件的农业转移人口自愿、持续、有序的转变为城镇居民。

3.健全完善促进农业转移人口市民化的各项措施。认真领会、贯彻、实施中央推进农业转移人口市民化的各项政策，在城乡户籍管理制度融合、公共政策衔接、保障措施配套等方面，健全完善农转城的各项措施，确保农业转移人口尽快享受转户进城后国家、政府所承诺的各项政策。

4.逐步剥离附着于户籍上的各种利益分配制度。在深化户籍制度改革基础上，清理基于户籍对城乡居民的差别服务与管理，附着于户籍上的各种利益分配制度要一体化，明确对农转城人口及其家庭成员的基本公共服务职能，在劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等方面拥有平等的权利和待遇。

5.认真研究常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的关系问题。在统筹城镇节能减排指标的基础上，规范数据管理，逐步实现相关数据的对接、统一，有序推进农业转移人口市民化，让农业转移人口进得来、留得住、融得进、能发展，真正融入城市，稳步提高户籍人口的城镇化水平。

（二）以民生为导向，加大公共服务建设

加大公共服务体系建设是推进农业转移人口快速融入城镇的助推剂，玉溪市必须认真对照《国务院和关于加强城市基础设施建设的意见》的精神，尽快出台符合玉溪市情的实施意见及管理方案，进一步建立完善适应新型城镇化发展的公共服务体系。

1.抓好生活用水的供给及治污设施营运管理。第一，在保证水源、水质达标的情况下，加大各县区的供水能力，将“惜水、爱水、节水，从我做起”的用水意识和方法，通过学校、工厂、商业区、行政办公区等公共场所的宣传栏、广告牌广而告之。第二，合理确定不低于城市污水生活垃圾处理设施正常营运成本的征收标准和范围，实行排污减排差别制，将“谁污染谁治理”的征收责任落在实处，加大征缴力度。

2.加大交通设施建设。第一，加强中心城区的道路维护，特别是不畅、断面严重的主干道修筑工作。第二，完善城市公交始末站规划，优化公交路线，推进城南城北客运和公交换乘中心建设，提高公交出行分担率。第三，加快城乡结合部重要交通通道的拓宽及修筑工作。第四，通过当地电台、广播等媒体，及时通报上下班高峰期的交通实情，在主干道及交通要道，灵活疏导，缓解交通压力。

3.加强环保设施建设。第一，坚持环保为民的根本宗旨，从城郊结合部、新农村做起，把小城镇、新农村长期存在的面源污染治理与城乡环境综合治理工程、社会主义新农村建设结合起来，做好面源污染治理工作，提高广大人民群众生活质量。第二，加大中心城区现代化环保设施建设，用更具科技含量、更具智能性的环保设施，逐步提高环保工作的速度和质量。第三，加强环保人才队伍建设，着力培养研发污染控制、生态保护和环境风险防范等方面的高新技术、关键技术、共性技术人才，积极引进环境管理、执法、环境监测、环境教育、法律及标准、信息与统计、环保产业等方面的人才，适当提高保洁人员待遇，稳步发展一线环保队伍。

4.调整教育和医院卫生资源分布格局。针对玉溪市中心城区与村镇在教育资源、医疗卫生资源上供不应求及过度荒废的双重矛盾，调整资源分布迫在眉睫。例如，有计划地组织村镇教师、医生进行定期选调，是调整现有人才结构，满足广大村镇专业技术人才渴望进城发展的双赢办法，将优秀的村镇专业技术人才有序地补充至中心城区，一方面促进村镇教师不断学习、提升自我，形成良性的竞争氛围；一方面为名校、名院在中心城区人口集聚地或重要社区设立的分校、分院不断补充人才，有益于缓解“上学难、就医难”的现实问题，保障更多进城务工人员子女的教育问题及广大城乡人民的医疗卫生问题，让他们更有归属感，尽快融入城市生活。

5.促进文化娱乐业及金融服务业的发展。文化娱乐业是一个城市居民的精神食粮，针对玉溪市娱乐业趋同性较高的特点，第一，强化市场监督，重新整合市区资源，做出科学合理的规划，通过政策扶持，提升产业层次，把文化娱乐引向高度文明，营造健康和谐的发展氛围，为广大市民创造舒适、高雅的休闲环境。第二，加强商业金融业相关配套设施的发展，不仅能促进就业问题的解决，为服务贸易业发展奠定了基础，也是“招得来商引得进资”的硬件需求，对帮扶中小企业、小微企业、乡镇企业的发展具有较大的促进作用。

6.完善统筹城乡的社会保障制度。第一，农民工进城后流动性较大，政府应从农民工实际需求出发，按照“城乡一体、分档缴费、自愿选择”的思路，进一步落实城镇化进程中不断出现的被征地农民“先保后征”政策、创造在外打工农民的“新农保”与城镇养老保险对接机制，增加社保流动性的同时，实现应保尽保，从根本上打破参保身份限制，对跨省转移基本养老保险关系的农民工，给予其拥有与城市居民平等社会保障的待遇。第二，加强廉租房、公租房、限价商品房、经济适用房等保障性住房的建设、分配、管理机制，逐步将城镇保障性住房建设延伸到乡镇，将城镇稳定就业的省内农村进城就业人员、失地农民、扶贫生态移民、外来务工人员、毕业大学生等纳入城镇住房保障体系，确保城市生活的低收入者享受同等的城镇居民最低生活保障。

7.加强社区管理。随着城市居民生活水平的提高和住房、医疗、养老、就业等各项改革的深入，一大部分社会公共服务下移至社区，对社区服务、卫生、治安、环境、文化、组织等方面的建设，提出了新的要求。这就需要在社区管理中以社区党组织建设为抓手，发挥党员的先进模范作用；要善于依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务；通过扩大民主参与程度，增加居民对社区的认同感；合理整合社区规模和现有资源，增强社区服务水平，不断提高社区成员的生活水平和生活质量，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、和谐幸福的社会生活共同体。

（三）发挥政策性金融的引导作用，拓宽资金的来源渠道

新型城镇化建设需要庞大的资金，仅靠财政的投入，无疑是杯水车薪。为此，要放宽准入条件，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，是创新融资方式、降低财政风险、拓展融资渠道的有效途径。

1.明确政府的主导地位。从法律法规层面明确政府与企业在项目中各自需要承担的责任、义务和风险，并通过培育地方主体税种，壮大地方财政收入规模，增强地方政府的基本公共服务能力。

2.努力探索新的融资模式。要逐渐将政府直接进行基础建设的注意力转移到动员社会资源进行基础建设和经营，推动政府从大包大揽搞建设的模式中退出来，在PPP、BOT、BT、BOO、TOT的试点工作中，不断探索适合自身的融资模式。

3.拓宽市场运作和社会参与渠道，做好发行市政债券的工作。第一，认真分析研究国内外通过债券融资方式推动城镇建设的成功经验和做法，吃透国家最新的财政精神。例如，2014年4月，国务院常务会议提出的由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券。这项措施，不仅为城镇化建设增添了一条新的资金来源渠道，而且有利于规范和管理政府举债行为。玉溪市应结合实际财政状况，提出切合实际的工作方案，努力在债券融资等领域实现新的突破。第二，创新城镇化资金保障，多渠道推动股权融资。一是通过风险评估，探索公共基金、保险资金和社会资本参与到具有稳定收益的城市基础设施、公用设施投资和运营项目。［5］二是设立专项贷款、专项债券和专项基金，支持新型城镇化建设，特别是将政府财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，提升专项转移支付政策的引导性。三是放宽准入、完善监管，创新金融产品和服务。第三，拓展市政建设融资渠道，保障资金的持续供给。通过建立投融资市场监测预警系统，引导社会投资方向，保障重点项目的建设，鼓励财政投入和市场运作相结合的多元化融资体制，从源头上保障新型城镇化建设的资金；切实将城市维护建设税、城市公用事业附加税、市政公用基础设施配套费等税费收入主要用于市政公用设施和公共服务设施建设；［6］完善特许经营政策、用地政策、价格政策、退出机制、优先审批政策的保障机制，依靠经营城市来筹集建设资金，提高市政设施运营水平。

（四）提高领导新型城镇化工作的能力和水平

城镇发展是一个持续的、渐进的、漫长的过程，也是关系一个城市子孙后代生命、生存、生活的民生问题，这就需要在市委市政府的带领下，大胆创新、边做边总结经验教训，在提高领导新型城镇化工作的能力和水平的同时，不断探索适合玉溪市的发展方式。

1.转变观念。广大领导干部要转变过去“贪大”、“求洋”、“追新”的旧观念，努力把城市当作精品艺术来建设，杜绝“千城一面”、“千镇一面”、“千楼一面”的拿来主义思想。

2.追求质量。与城镇化建设相关的职能部门，要严格按照规划要求、工程技术标准与施工单位衔接，将建筑质量放在第一位，严把勘察、设计、施工、竣工验收关等每一个建设环节。

3.科学管理。加强人性化、精细化、信息化、社会化管理，将工作重心下移，发挥街道、社区的基础性作用，推进城市网格化管理，做到全覆盖、无缝隙。例如，通过各种媒体准确、及时地将城镇化的规划、实施、建设向广大人民群众进行公告；建立群众监督机制，力求把每一幢建筑都建成经得起群众和历史检验的安全工程、放心工程、精品工程。

［1］高爱雄.刍议城乡户籍制度调整与经济发展关系［J］.商业时代，2011（23）.

［2］杨莉英，高国忠.城镇化进程中的户籍制度改革刍议［J］.人民论坛，2012（29）.

［3］胡伟.玉溪市城镇化发展面临的问题及对策［J］.中共云南省委党校学报，2013（04）.

［4］李万峰.新形势下城镇化投融资存在的问题与政策建议［N］.中国经济时报，2013-02-06.

［5］齐凯君，梁丽辉.供给侧结构性改革助推新型城镇化［N］.人民日报，2016-05-16.

［6］魏志甫.河南支持新型城镇化发展的财政政策研究［J］.财政论坛，2012（13）.

责任编辑：许如江

F303.3

A

1671-2994（2016）06-0135-05

2016-01-18

张颖婕（1982-），女，云南玉溪人，中共玉溪市委党校公共管理教研室讲师。研究方向：区域经济，公共管理。许亚萍（1986-），女，云南新平人，中共玉溪市委党校党史党建教研室讲师。研究方向：西南边疆社会问题，党的建设。李安亮（1968-），男，云南江川人，中共玉溪市委党校副县级组织员，副教授。研究方向：党的建设，行政法学。

*本文系玉溪市社科联课题《玉溪市推进“以人为核心”新型城镇化研究》（Yxsk85）的阶段性成果。