实现程序正义之我见

文/季卫东

实现程序正义之我见

文/季卫东

程序正义被视为“看得见的正义”。这源于一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。所谓“看得见的正义”，实质上就是拒绝暗箱操作，要使法官的心证过程可以在一定程度上可视化，以便追踪监控或者复盘问责。主要体现为加强当事人抗辩和论证活动，以确保裁判过程的公平、正当、合理。程序正义原则重视法律的目的，但更重视实现目的之手段是否稳妥；重视办案的结果，但更重视形成结果之过程是否经得起检验。

怎样在当今中国坚持程序正义原则，这是一个很有挑战性的难题，需要找一个在中国能够普遍接受、稳健、有共识的方式来推进，也就是要考虑出一个既符合理想，又符合国情的机制设计。我曾经提出了“三审制”的主张。有些人没有细读我的文章就产生了误解，把这个“三审制”与诉讼上的三审制混为一谈。其实，我说的“三审制”具有完全不同的意思。我认为，这样的“三审制”就是在中国实现程序正义的现实可行的方式。

第一个“审”是指预算审议。这是我国立法机关、人民代表大会制度改革和政治生活有序民主化的一条最重要的路径。就是说，我们要有步骤地把各级人大转化成财税民主的论坛。首先，我们在乡镇、县这个层次上全面推广的话，是没有任何制度上的障碍的，既符合中央的利益，也符合地方的利益，更符合老百姓的利益。问题只是我们在什么时候、以什么方式逐渐扩大到省、市、自治区乃至全国层面上。最重要的是，预算审议没有把政治的对抗轴设在敏感的政治问题上，不会涉及到其他非常容易引起情绪化反应的问题，而是民生问题。它使得政治改革与经济改革无缝对接。经济改革的成果是做大了中国的馅饼，下一步的政治改革，就是如何分匀这张馅饼。分馅饼的工作就是中国今后政治改革的核心任务，而预算审议的宗旨就是如何把这张馅饼分得更好、分得皆大欢喜，此时此刻特别需要强调程序正义原则，否则就会分配不公。

如果把预算审议作为政治改革的主轴，将有利于推进人大代表的专业化，因为看懂各种数字报表和计算结果，需要专业知识和洞察力；也有利于群众的参与，因为财政预算牵涉到老百姓的切身利益。在不同利益的权衡中，进行选择、决定，有利于培养公民的政治商谈能力。当预算审议一旦产生实质性效应，公民就会更关注人大的活动，更重视讨论和决定的结果，更进一步追问谁真正代表纳税人的利益、谁真正代表我的诉求之类的问题，这就会促进选举制度改革。也就是说，公民会对法定权利更较真。一旦较真，制度逻辑的连锁反应就会出现，政治改革就会波澜不惊地逐步推进。

第二个“审”是指问责审计，涉及行政权的重新定位。20世纪80年代，在中国经济学界最风行的是匈牙利经济学家科尔奈提出来的“企业预算制约软化理论”，认为在政府的父爱主义氛围里，无论经营得好坏，政府都会兜底，都会在困难时伸出援手，所以企业效率无法提高。当时，经济改革的基本思路就是加强企业的预算制约，让经营者感受到经营失败的风险、工人失业的压力、倒闭清算的责任，以提高效率。破产制度的导入，引起那么广泛的关注，和预算制约的刚性化主张有关系。其实，中国预算制约的软化，不仅可以在企业中看到，也可以在政府中看到。地方政府之所以敢盲目上大工程，是因为它知道出事之后中央政府会埋单、会救济。这种对中央帮忙收尾的期待，造成了极大的浪费，使地方政府的经济决策和管理失去合理性和效率。

为此，我们需要通过问责审计的方式来防止行政的预算制约软化，通过财务报表等技术性手段的法制化来限制行政权力。这种行政改革是波澜不惊的，是温水煮青蛙，不会引起强烈的反弹，但实际上很有力量、很有长效。更重要的是，我们要达到的目的不是简单的限制行政权力，因为大变局和打破既得利益格局的彻底改革要求比较强大、有效的权力。问责审计的好处是既可以限制行政权力，又可以提高行政效率。通过问责审计，可以把政治镶嵌到行政中，再把行政镶嵌到财政中，把对政策目标的命令式调整转变成间接的调节或者财税资源的分配。这样一来，政治资源和行政权力就都变成可计算的了。既然它是可计算的，那它就可问责、可预测。从这个意义上来说，问责审计这项改革是非常重要的。特别是目前我们面临地方政府债务危机，不弄清资产负债表就无法作出正确的判断，进而采取对症的举措。所以，清理地方债是一项紧迫的任务。要完成这项任务，必须以审计为抓手。通过审计来问责，就能有效地推动行政改革，精简机构、裁减冗员、惩治腐败、清除浪费等一系列动作都会更加有的放矢。

还有一点，问责审计如果和预算审议互补、互动，就更有效果了。在这里，对行政部门的问责审计，使得人大代表的预算审议更有抓手，有的放矢，有具体的数据作为基础。反过来，人大代表的预算审议，又使得对政府的问责审计变得更有压力、更有效力。这两者是互补、互动的，而这种互补、互动的舞台就在人民代表大会。由此，人民代表大会的功能得以强化；将预算审议和问责审计结合起来，会形成一种基于信息和数据的统治，使得治理方式更合理、更合法。

第三个“审”是指司法审查。通过司法审查，可以实现法律的一元化，保证法治的统一性、正当性。通过司法审查，可以加强审判权，可以在法院激活宪法，激活公民依法维权的行为，可以树立法治的权威。司法审查还有一个重要的功能，就是把我们的法律体系变成可以预测、可以计算的。也就是说，通过法律概念的计算，使不同利益的权衡成为可能。没有司法审查，微观层面的具体的违法、违宪行为就无法发现和纠正，法律体系的内在矛盾就无法化解，因此就会产生混沌现象。司法审议的结果，使法律规范之间的逻辑关系变得严密、清晰，法律推理就可以做到一环扣一环。所以，司法审查对中国的法制改革也是非常重要的。但在这里，我们会碰到一个很大的障碍。因为司法审查制度的有效运作是需要前提条件的，对整个法律系统的信任，对法官的信任，这两点缺一不可，但目前这样的前提条件还不完全具备。当然，这个问题也不是无法解决的，只要我们认识到了，并且希望解决。

此外，由于程序正义最典型的表现在司法制度之中，所以司法改革就是落实现代法治构想和程序正义的关键。中国既有司法体制最根本的问题是什么呢？答案是审判没有独立。当然，我们谈审判独立、司法独立的时候，总是碰到一些很敏感的问题：向谁要独立？独立了干什么？还要不要党的领导？还有，既然司法腐败这么严重，还能让司法独立吗？独立了岂不是更容易腐败？其实，这些也是很多普通民众抱有的疑问。别的不多说，就说对司法的问责吧，即使从对冤假错案追究责任的角度来看司法改革，也绕不开司法独立的意义。因为审判不独立，审判主体就必然多层多样化，结果究竟是谁作的决定、根据什么作的决定，就会变得暧昧不清。也就是说，司法独立了，司法责任的所在也就清楚了，问责也就容易了。反过来，司法不独立，司法的责任也就无法弄清楚，浑水摸鱼、逃避责任的机会也就层出不穷，司法腐败随之蔓延而无从防止。这几年，有很多冤假错案被发现了，但纠正起来都困难重重，人们觉得不可思议。其实，就是因为责任主体不清楚，无法问责。

司法改革看起来很难，但与政治体制改革比起来，司法改革还是相对容易的。司法改革千头万绪，到底抓什么，才能立竿见影？司法腐败似乎成了不敢承认司法独立的主要理由之一。其实，正因为司法不独立，所以司法公正很难有保障，这是我们面临的最大困境。

那么，怎样才能在承认司法独立的同时防止司法腐败呢？其实，有一个措施是低成本、高收益的，但我们没有做，或者做得很不够。这就是加强判决的理由说明，并让所有的判例都公开。判例公开是无从拒绝的，这项工作基本上不需要花什么钱。但这件事一旦做成，就使得司法腐败的余地大幅度缩小，而司法监督的成本会大幅度下降。判例公开之后，谁都可以监督。从理论上讲，有十三亿双眼睛不断审视判决内容，看过了以后还可以回放，可以反复推敲。不仅本案当事人和律师，而且其他律师以及法学研究者都会对判决进行研究、批评以及诠释。于是，根本不需要再设那些叠床架屋的监督机构了。在其他法治国家，司法权之所以被认为是最不容易腐败的权力，除了其他制度条件外，判例公开也是非常关键的一招。

另外，还有一个重要措施，就是加强律师在审判中的作用，鼓励行家里手在事实认定和法律推理上挑刺。律师在鸡蛋里挑骨头是有些让人烦，甚至可能让检察官和法官很丢面子。但正因为有律师老在那儿挑毛病，在法庭技术上跟你较真儿，所以你不太容易犯错误。打个比喻说，检察院、法院在办案时要习惯并且善于进行“跨栏赛跑”，而不要总想乘坐畅通无阻的“儿童滑梯”。有能干的律师不断提出反驳和抗辩，必然产生更能干的检察官和法官不断进行适当的回应、判断以及选择。如果判决到了律师挑不出毛病时才宣布，那这个判决就真正具有了权威性。所谓办成铁案，就是跨越律师设置的各种合理的障碍，让律师也服气。靠压制律师来随心所欲地办案，结果必然是纰漏百出。

总之，推进的重点，一个是判例公开，另一个是律师较真儿，有了这两条，司法改革何愁不能推进？程序正义又何愁不能实现？

（本文作者系上海交通大学法学院院长）