论全面从严治党的法治路径

李剑文 吉龙华 和芳

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

论全面从严治党的法治路径

李剑文 吉龙华 和芳

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

从严治党是我党夺取政权和执政的根本保障。“四个全面”战略布局的全面从严治党，是根据党内法规制度和国家法律的依法从严治党。全面从严治党的法治路径，要坚持法治思维引领之下的实践路径，恪守正当程序，特别注意处理好党纪处分与司法处理的关系，使权力在阳光下运行，确保程序的规范，进而体现公平正义。

全面从严治党；全面依法治国；法治思维；程序规范

习近平同志一再警醒全党同志，要充分认识党风廉政建设和反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性，坚持不懈地推进党风廉政建设和反腐败斗争工作。［1］他提出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”［2］协调推进“四个全面”战略布局，必须坚持依法治国的理政方略，必然要求全面从严治党务必遵循法治路径。

一、依法从严治党的依据

（一）党内法规是从严治党的主要依据

纪律严明是从严治党的前提。习近平同志指出：“要加强纪律建设，把守纪律、讲规矩摆在更加重要的位置。”［3］最严明的纪律和规矩，就体现在党内法规中。党内法规，是指由中国共产党省以上组织按照规定程序制定的，以党的纪律作为强制力，所有党的组织和全体党员的行为规范的总和。其中，最重要的党内法规是《中国共产党章程》（以下简称《党章》），明确规定了党的性质、宗旨、组织原则、组织机构，以及党员的义务和权利等内容。作为最根本的党内法规和总章程，是制定其他党内法规的依据。

目前，已初步形成以《党章》为核心的较为完备的党内法规体系。具体包括：第一，《党章》这部“根本大法”。第二，《关于党内政治生活的若干准则》和《党员领导干部廉洁从政若干准则》这两个重要《准则》。第三，《党政领导干部选拔任用工作条例》《党员权利保障条例》《党内法规制定程序暂行条例》《党内监督条例（试行）》《纪律处分条例》《巡视工作条例（试行）》和《干部教育培训工作条例（试行）》等一批重要条例。第四，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政机关公务用车配备使用管理办法》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《党政机关国内公务接待管理规定》和《电子文件管理暂行办法》等一系列规定和办法。

（二）国家法律是党员干部必须遵守的规矩

1.依法治国和从严治党具有本质上的一致性。

从严治党关键是依规治党，即依据宪法、法律制定的党内法规体系治党，就是要将党的权力、党的活动规范在宪法法律范围内。这就意味着，全面从严治党与全面依法治国具有本质上的一致性，都强调通过具有至上权威的宪法、法律来规范和控制权力主体及其行为。因此，全面从严治党必然需要依托于全面依法治国。全面依法治国，第一，通过提升整体的规范意识和控权环境，促进全面从严治党。第二，通过完善宪法法律，设定党的活动的整体框架，从而指引全面从严治党。第三，通过形成完善的党内法规体系，保障和推动全面从严治党。

2.制度和法规是从严治党的载体。这个系统包括集体领导制度、民主集中制度、党的纪律监督与检查制度等党的基本制度，也包括党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法等党内法规。国家法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行，是党员、干部必须遵守的规矩。“党纪国法的红线不能逾越。”［4］任何人搞“独立王国”、自行其是，凌驾于国家法律之上、徇私枉法，把司法权力作为私器牟取私利、满足私欲等行为，都是把党的政治纪律和政治规矩当儿戏、胡作非为，违背中央的大政方针，必须坚决反对。

二、依法全面从严治党的根本要求：养成法治思维，善用法治方式

实施全面从严治党的战略布局，必须提升运用法治思维和法治方式的能力。一方面，法治思维支配法治方式，养成法治思维是自觉运用法治方式的前提。另一方面，法治方式是法治思维的外化和具体体现，法治思维只有通过法治方式，才能真正发挥作用。

（一）养成法治思维，善用法治方式是新时期对党员干部的要求

党的十八大提出领导干部要提高运用法治思维和法治方式推动发展、深化改革、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届三中全会再次强调，要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十八届四中全会进一步指出，要加强法治工作队伍建设，特别强调了领导干部作为关键少数人的作用。提出选拔领导干部的重要条件之一，就是善于运用法治思维和法治方式推动工作；从加强和改进党对全面推进依法治国领导的高度，给党员干部提出了要自觉提高运用法治思维和法治方式能力的要求，强调了领导干部尤其是高级领导干部作为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者的责任担当。这个要求，是针对领导干部来说的，要提高的是领导干部的能力，而不是或者主要不是针对老百姓来说的。这是党的十五大以来，我们对执政党和干部队伍建设提出的一系列要求中最新、最全面、最重要，也是最严格的要求。

回顾一下，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。党的十六大提出依法执政，接着提出要提高依法执政的能力，到党的十八大要求在推动发展、深化改革、化解矛盾、维护稳定各个方面，都要用法治思维来考虑问题，都要用法治方式来处理问题。全面涵盖了改革发展，有效化解矛盾，维护稳定等各个方面，覆盖治国理政的方方面面。过去，我们讲法治思维、法治方式，通常都在解决法律问题、推动法制建设的范围上来讨论这个问题，后来扩大到维稳这个层面。而党的十八大强调要用法治思维和法治方式解决所有问题，是治国理政的基本方式。

（二）养成法治思维，善用法治方式是从严治党走群众路线的体现

党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的生命线和根本工作路线就是群众路线。也就是，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线，是党在长期革命和建设中制胜的法宝，要在新形势下发扬光大。要带领群众发展致富，把解决好群众的利益问题作为坚持群众路线的重要内容，维护好群众的合法利益。为此，从2013年下半年开始在全党自上而下分批开展了以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下坚持党要管党、从严治党的重大举措。群众路线最核心的问题，就是从根本上维护人民群众的利益。人民群众想什么我们就做什么，民有所呼我有所应。对一个执政党来讲，最重要的问题，就是努力去发现人民群众有什么愿望和诉求，然后把这个愿望和诉求归纳出来、表述出来，形成法律和政策，制备行动计划和工作方案，而后动用一切执政资源，不遗余力地实现它，这就是执政党的政治功能。

执政的中国共产党能不能得到人民群众的真心拥护和支持，执政合法性的根基牢不牢，人民群众支持度高不高，很大程度上看我们党顺应不顺应人民群众要求，有没有把人民群众的愿望加以实现。宪法和法律是党领导人民制定的，集中体现了党的主张和人民的意志。严格依法办事，严格执法、公正司法，就是在实现人民的意志，维护人民的利益。所以，按照法治思维和法治方式的要求解决问题，与按人民群众的要求解决问题根本是一致的，是贯彻党的群众路线的最好体现。从这个意义上说，我们走群众路线，就是要依法办事；依法办事，就是走群众路线。

（三）养成法治思维，善用法治方式是新时期依法执政行政的要求

从革命战争年代，到社会主义建设时期，乃至改革开放初期，属于社会急剧变化的年代，党的领导主要是依据政策。新的历史时期，社会主义市场经济基本确立，社会主义法律体系基本形成。要增强改革的合法性和有效性，于法有据，要求立法先行。依法执政行政，要求党员干部具备较高的法治思维水平和运用法治方式的能力。这也是对世情的及时回应。改革开放，成绩显著，同时，社会转型中的一些问题也变得更为尖锐，必须依法、稳妥和有序地化解，同时，及时总结经验，形成长效机制。

1.化解社会矛盾要求依法办事。随着社会的发展，各种矛盾日益突出、尖锐，越需要法律来调节，最终都要靠法律方式来解决问题。环境保护的问题，最终是环境保护法和环评法的实施问题；打人的事情，也涉及法律问题；食品安全甚至小摊小贩的管理，都与法律有关。这就要求我们党要学会用法治方式化解社会矛盾，处理社会问题。如果不在法律的基点上把握事情，各种社会矛盾和纠纷，我们往往处理不了，或者一时处理了，但难以形成长效机制。

2.做好群众工作要求依法办事。人民群众依法维权的意识不断觉醒，要求越来越高，给我们运用法治思维和法治方式解决问题提出了新的更高的要求。我们面对的老百姓，我们的工作对象，越来越有权利意识，并且学会了用法的方式维权。如果我们不能用法律的方式来跟他们打交道，不懂得用法治思维和法治方式化解社会矛盾，处理社会问题，我们就会面临很多的问题和困难。人家讲法律，你不跟人家讲法律，就会说不上话。所以，学会用法治思维和法治方式来处理事情，是人民群众的权利意识不断增强、法治意识不断增强、依法维权的意识不断增强的必然要求。

3.法律对依法办事的要求越来越严格。中国特色社会主义法律体系已经形成了，越来越完善的法律给依法行政提供了更加充分的依据。但法律是把双刃剑，在给政府依法办事提供法律支撑的同时，也给政府依法行政提出了新的、更高的要求。科学发展强调以人为本，在维护人民群众长远利益、根本利益的同时，也要关注到老百姓的眼前利益、局部利益和具体利益。所以，我们宁可速度慢一点，也不能重复过去那种粗放的发展方式，要以人为本、统筹兼顾，全面协调可持续发展。由此可见，法律不断完善，不仅给依法管理提供了更有力的依据，也给政府依法管理提出了新的更高的要求。

4.依法治国是中国参与世界和平发展的重要条件。中华民族在融入民主、和平发展的世界大势的伟大进程中，面临一个很重要的问题：怎么向世界说明和介绍中国，向世界展示一个什么样国家形象？当前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，尊崇法律讲法治，强调建设法治中国，主张依法治国、建设法治国家，崇尚民主、自由、平等，追求正义是我们要展示给全世界的形象。要告诉全世界：中国共产党人是用法治思维来思考问题，用法治方式来处理问题的，依法治国是我们党执政治国的基本方略。

三、依法从严治党要求处理好党纪处分与法律处罚的关系

坚决反腐败，是全面从严治党的根本举措。依法反腐，是依法全面从严治党的具体要求。全面从严治党的法治路径，重要的问题之一，就是处理好党纪处分与法律处罚之间的关系。

（一）恪守正当程序

坚持全面从严治党的法治路径，反腐执纪移送司法衔接程序问题必须特别强调：第一，党纪和国法都是行为规范，而行为规范发生作用的主要机制就是责任承担，必然就要涉及反腐执纪和司法实践。第二，反腐执纪移送司法已经有了大量的实践，以后还有很多案件的办理涉及这个问题，而且要走一条法治化的道路，必然要认真研究。这不仅是一个理论问题，更是一个实践问题，甚至是一个技术问题，实质上是设置一个科学程序的问题。程序关乎正义的实现，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平和正义”，必须依赖程序的设置。感受到公平和正义，是一种客观见之于主观的东西。一定程度上，要办理出公平正义的案件可能更容易，要让人感受到这种公平正义的要求更高、更难完成。毕竟，这种主观感受因人而异，因时因地而异，都要感受到公平和正义太难了，想让所有老百姓从公平和正义的结果中来获得这种感受和体验，几乎就是不可能完成的任务。比如，在反腐执纪司法案件中，腐败分子被绳之以法，群众拍手称快，感受到了公平正义；但是，腐败分子的亲人，尽管可以让他们认识到腐败分子的错误，但是，亲人受到法律严惩这个在群众看来公平正义的结果，大多数腐败分子的亲属恐怕难有公平正义感受和体验。因此，要恪守正当程序，把权力置于阳光下运行，自觉接受监督，不仅要努力让老百姓通过公平正义的结果得到感受，更要通过严格公开的办案程序让老百姓监督办案，体会公平和正义。经过努力，这是能够做到的。这样，老百姓能够看到是不是严格执法、公正司法？是不是法律面前人人平等？只要办案行为于法有据，法律面前人人平等，办案人员在整个过程中都在努力调查取证，核实情况，追求公平正义，那么，即便结果不尽如人意，不是人人可以期待的公平正义，然而，在这个过程中，体会了公平正义，结果也就可以接受了。

（二）处理好党纪处分与司法处理的关系

1.善用法治思维和法治方式反对腐败。党风廉政建设和反腐败斗争，是全面从严治党的重要任务。尤其是党的十八大以来，党中央把党风廉政建设和反腐败斗争提到事关生死存亡的高度。党的十八届四中全会提出要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，建立中国式反腐的法治体系。党特别强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败。关于党纪和国法的关系，明确“要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。”［5］为此，适时修订了《刑事诉讼法》和《纪律处分条例》等法规，明确了纪法分离的原则，进一步规范了反腐办案党纪处分和司法处理移送的程序。这为巩固党风廉政建设和反腐败斗争成果，坚持全面从严治党提供了法律依据。

2.党纪处分和司法处理良性互动。早在1978年，中央纪委恢复重建和1979年《人民检察院组织法》修改之时，就已确立了纪委负责违反党纪政纪、检察院负责违法犯罪的工作格局。从1997年前后，纪委和检察院调查重大职务犯罪的关系，开始转为纪委立案调查、查清事实后移送检察院的模式，并逐渐固化成为办理违纪涉嫌犯罪案件的基本程序。这是我党治党管党，开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要模式，其中涉及了党纪和国法关系的处理。党的十八大以来，管党治党被提到一个新的高度，作出了全面从严治党的战略布局，领导执纪机关和司法机关“老虎苍蝇一起打”，形成和保持了对腐败“零容忍”的态势，树立了“永远在路上”的反腐败信心和决心，营造了风清气正的良好基础，为“四个全面”战略布局的实施，中华民族的伟大复兴和持续繁荣提供了保障。从我们党党风廉政建设和反腐败斗争的历史经验看，反腐执纪和司法处理的良性互动，是关乎反腐成败的重大问题。在当今这个重要的历史时刻，我们党已经决定全面推进依法治国，确定了法治这个治国理政的基本方式，由此法治必将是全面从严治党的必由之路。纪法分离是全面从严治党法治路径的基本原则，把纪律挺在前面，坚持全面从严治党法治路径的战略安排，反腐执纪和司法处理的良性互动，是全面从严治党法治路径的运行机制。

3.修订完善法律和党内法规，适时制定新的专门规定。截至目前，从中央纪委监察部网站关于纪律审查的通报来看，现已移送司法机关处理的周永康、蒋洁敏、李东生、李崇禧、申维辰等30余人，都是按执纪审理后移送司法方式处理的。从这个角度看，反腐执纪移送司法主要指反腐执纪系统在纪律审查、行政监察中，将涉嫌犯罪且需要追究刑事责任的问题、线索及所涉款物等移送反腐司法系统依法处理的程序。［6］新的历史时期，反腐执纪和司法处理的良性互动，应体现在反腐执纪移送司法处理程序的法制化、规范化上，需要提高法治思维和运用法治方式的能力。为此，第一，要坚持“纪法分离、纪严于法、纪在法前”的原则进行调整和重构，按照“三转”的要求，“把纪律挺在前面”，实现“纪法分离”。第二，针对反腐执纪移送司法处理的问题，要对法律和党内法规进行修订完善，适时制定新的专门规定（包括法规和规范性文件），以解决目前实际工作依据不足、不明确的问题，彻底改变靠执纪机关和司法机关协调、默契、传统办案的局面。明确规定纪委审查并作出处分决定的所有案件，均应移送司法处理，而不是仅仅移送“涉嫌犯罪”的案件。即是说，把是否犯罪的判断交由司法机关行使，防止以党纪政纪处分代替法律责任的做法；规定司法案件中涉及党员、领导干部的案件，一律通报同级纪律检查部门，由执纪部门判断是否立案审查；规定移交的责任主体、时间、材料等等程序性的规范，以防止拖而不决，推脱扯皮现象，使权力在阳光下运行，受程序的规范，进而体现公平正义。

［1］杨徽财.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争的思想研究［J］.中共云南省委党校学报，2016（01）.

［2］习近平在江苏调研时的讲话［N］.人民日报，2014-12-15.

［3］习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调：深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入［N］.人民日报，2015-01-14.

［4］中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话［M］.北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016：86.

［5］王岐山.用担当的行动诠释对党和人民的忠诚［N］.人民日报.2016-7-19.

［6］张思尧，李佳.反腐执纪移送司法程序衔接问题研究［J］.学术论坛，2016（03）.

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2016）06-0081-04

2016-11-03

李剑文（1972-），男，云南剑川人，中共云南省委党校法学教研部副教授。研究方向：法治理论。吉龙华（1964-），男，江苏南京人，中共云南省委党校法学教研部教授。研究方向：法治理论。和芳（1972-），女，云南迪庆人，中共迪庆州委党校函授科副教授。研究方向：民族法治。