加强民主监督 推进民主执政

龚建明



本刊专论

加强民主监督推进民主执政

龚建明

［摘要］社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。加强民主党派在国家政治生活中的民主监督作用，有利于提高中共执政能力，有利于我国社会民主政治的建设。健全民主党派的监督机制，切实提高民主监督实效，推进民主执政建设。

［关键词］协商民主；监督；执政

中共十八大首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，确认“协商民主”概念，将其摆在与“选举民主”并列的地位，这是对于协商民主以及中国政党制度发展的一大突破。①

中国共产党“一肩挑两个民主”，一头是选举民主，一头是协商民主。而协商民主中，政治协商又是其中非常核心的部分，政治协商是民主党派与中国共产党的直接协商，是参政党与执政党之间的直接对话。习总书记说：“无论是中国共产党执政，还是国家机关施政，都必须坚持贯彻群众路线，紧紧依靠人民”。②执政者、施政者，再加上一个参政者，怎样处理好这三者的关系，既是一个老课题，也是一个新课题。

（一）

执政者要善于通过参政者密切联系群众，广泛汇集民意民智，并反映到重大决策中去。同时又要善于把执政者的主张转化为国家的意志，用法律形式固定下来；再由施政者去认真执行落实。通过参政者所联系的群众宣传贯彻执政者的路线方针政策，形成共识，形成合力。

“政治协商”讨论的应该是重大的政治议题。按照制度设计，协商民主可以讨论政治、法治、经济、民生、社会、文化、环境、生态等等问题，但政治协商的议题涉及中国共产党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题，是国计民生中迫切需要解决的问题。民主党派和政协聚集了全国各个行业、各个阶层最前沿的人士，清楚地了解社会发展中存在的问题，见解独到。我们在经济初步发展之后，要进一步加大对政治问题、制度建设、政党发展等关注的力度。

共产党与民主党派“互相监督”是毛泽东同志提出来的。③建国之初，中国共产党之所以保留民主党派，形成中国共产党领导的多党合作制度，重要的考虑就是为了让民主党派对已经执政的中国共产党实行“民主监督”。

首先，民主监督的着眼点是国家的法律、大政方针和人民群众关切的民生问题。维护国家法律法规的公正实施，对重大政策的出台提出建设性意见，对行政机关施政过程出现的失误及违法乱纪行为提出批评，对群众关心的社会问题重点跟踪督办。

第二，民主监督的性质是政治监督。民主党派居于民主监督的主体地位，是国家民主政治制度的反映。这种监督虽然不具有法律约束力，但是与国家权力机关的法律、行政监督相辅相成，是一种高层次、有组织、有广泛群众性的监督。

第三，民主监督的载体是协商民主制度。依靠社会主义参政党“民主监督、参政议政”的重要职能，利用爱国统一战线组织这一优势特点，突破各种部门利益的局限，跳出权力机关的官僚制藩篱，通过互相监督，有组织、有序地对执政者和施政者的工作提出建议和批评。通过人大的法律监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督有机结合起来，互相配合，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体制。

第四，民主监督的途径多元化。广泛探索多种监督的途径，开展学术研究，对相关部门进行廉实力评价和民主测评；深入田间地头、工厂医院，广开言路，听取人民群众的意见，真正发现共产党自身难以发现的错误和缺点，充分发挥咨询、反馈、警示、督责四大功能，形成各党派有特色的监督形式。

第五，民主监督的过程全息化。民主监督不是各党派只针对某一领域的单一结果，而是全息性的监督。一项政府行为或者一项政策从制定到实施包含许多环节，每个环节又有复杂的流程，民主监督要对重要问题的各个环节做到全覆盖，只有真正了解全部信息才能真正发挥有效的实质性作用，才能反映实情、感染他人，让决策者心悦诚服地接受建议和意见。

民主执政是中国共产党正在探索的一条具有中国特色的执政路径，也是加强执政能力建设的一个重要课题。如基层民主，广大人民依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治等。同时，民主执政离不开民主党派的民主监督。“互相监督”是中国共产党和各民主党派“长期共存”监督体系的重要组成部分，也是中国共产党对各民主党派的历史承诺。

（二）

当前我国多党合作事业蓬勃发展，充满生机活力，处于历史上最好的时期。为了推进民主执政更好的发展，特提出以下几点建议：

1.进一步提高各民主党派的社会影响力

根据领导科学原理，影响力可分为权力性影响力和非权力性影响力。权力性影响力是一种强制性影响力，是赋予的职位和权力，带有法定的性质，具有不可抗拒性。非权力性影响力没有授予的形式，这种影响力的本质在于自发性。参政党需要提高的社会影响力指的是非权力性影响力，与党派代表性人士的品德、知识、感情等因素密切相关。我们可以发现，执政党通过领导力领导整个国家，善于把党的意志主张变为国家意志；施政者需要的是权力影响力，通过权力机构的授权赋予权力来执行执政党的意志；而参政党通过提高非权力影响力，来协助执政党做出更为完善和科学的决策，并带动群众执行施政者的行政命令。

扩大参政党的非权力影响力，实质就是把民主党派建设成为一个能够得到社会民众认可并接受其影响的政党。民主党派组织虽小，发声不能小，发挥民主党派作用，就是宣传共产党的统战政策，宣传国家的基本政治制度。要做到小党派大声音，发出正能量，产生真影响。通过广泛的媒体宣传扩大民主党派的社会影响，通过良好的、正确的社会影响力来贯彻执政党的决策，以期达到治国理政的效果。

2.适度调整人民代表大会和政协会的召开时间

习总书记指出：“协商就要真协商”④，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的工作，从制度上保障协商成果落地。要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。按照这种理解，我国的“两会”制度，尤其是会议召开时间可以考虑调整，先开政协会，再开党代会、然后开人代会。政协会主要是三点：一是通过各民主党派和各界别人士反映人民群众最关心最直接的问题；二是按照中共中央讨论的重大内容进行研究和提出建设性的意见；三是就治国理政一系列战略性问题向中国共产党提出建设性意见。中共中央在召开党代会时，认真分析研究政协会提出的问题，结合中共的治党治国方略形成决定和意见。然后提交给全国人民代表大会或常委会，在立法修法的过程中融会到法律之中，由国务院执行落实。这样就可使选举民主与协商民主有机结会起来，协商民主与党的领导有机结合起来，必将有利于提高协商民主的科学性和实效性。

3.认真开展立法协商，做好执法监督的文章

中共中央1989年14号文件指出，民主党派可参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。中共中央2005年5号文件指出，民主党派的监督内容第一项就是国家宪法和法律法规的实施情况。所以，民主党派要为国家立法做出贡献，就要为依法行政做好监督。

在全国人大确定一个时期立法工作计划后，民主党派可以在各自熟悉的领域进行立法的前期调研，提出相应的意见建议。

在立法过程中，要征求各民主党派的意见，以党派的名义出席有关部门就法律草案举办的座谈会、听证会或论证会，促进国家立法、法律体系的具体落实和逐步完善。

在法律执行过程中，针对重要法律以及与党派界别相关的专门法律，专门组织党派联合执法检查，监督法律的执行情况，并将存在的问题反映给中共中央或人大。民主党派通过监督法律的制定和执行情况，对中国共产党实现监督，践行了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，用制度保障了互相监督的落实。

［注释］

①胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告；

②习近平在庆祝人民政协会议成立65周年大会上的讲话；

③毛泽东《论十大关系》讲话；

④习近平在庆祝中国人民政协会议成立65周年大会上的讲话。

（本文作者：农工民主党中央专职副主席）

责任编辑：张颖智