全球气候治理新秩序下“三可”技术的管理规制

郝海青,毛建民

(1.青岛大学法学院，山东 青岛 266071；2.青岛产权交易所，山东 青岛 266100)

全球气候治理新秩序下“三可”技术的管理规制

郝海青1,毛建民2

(1.青岛大学法学院，山东 青岛 266071；2.青岛产权交易所，山东 青岛 266100)

全球气候治理新秩序下“三可”(可监测、可报告、可核查)技术面临着调整。通过综合运用管理学和法学的交叉研究方法，对欧盟、日本、美国的“三可”技术体系及管理规制进行比较研究，探讨其可借鉴之处，分析中国的现状及不足。中国应制定高位阶的法律及实施细则，从建立与国际接轨的技术标准、加强过程监管、制定参与主体的工作规范、加强对从业人员的培训和监管等方面实现对“三可”技术的管理规制，为建立全国统一碳市场奠定基础。

气候治理；三可；管理规制

2015年12月12日举世瞩目的联合国气候变化大会在巴黎落下帷幕，经过两周的艰苦谈判，最终达成《通过<巴黎协定>的第1/CP.21号决定》，该文件的重大意义在于设定了全球应对气候变化的长期目标，将全球平均气温升幅限制在低于前工业化时期2℃，并争取限制在1.5℃，这份《决定》不需要各国立法程序批准，对参会国家均具有约束力。其附件《巴黎协定》涵盖发达国家和发展中国家为实现温控目标应采取的全部措施[1]，首次对发展中国家减排提出要求，该协定覆盖196个国家，标志着全球气候治理新秩序的起点。

中国积极参与全球气候治理,2015年6月向联合国气候变化框架公约秘书处递交了“国家自主贡献文件”，承诺中国的自主贡献目标是2030年碳排放达到峰值，并争取尽早达峰。中国还宣布提供200亿元人民币，设立中国气候变化南南合作基金，帮助其他发展中国家应对气候变化[2]。

中国正在加快向绿色低碳经济转型的步伐，在全球气候变化新框架下“三可”技术作为碳交易市场的基础，面临着调整。本文的创新之处在于综合运用管理学和法学的交叉研究方法，通过比较研究欧盟、日本、美国等发达国家的“三可”技术规制，探讨中国在全球气候治理新秩序下制定相应规则时应采取的对策。

1 “三可”技术体系的含义和价值

1.1 “三可”技术体系的含义

“三可”技术体系即可监测、可报告、可核查(Monitoring、Reporting、Verification，也称MRV)，是碳交易机制中对温室气体排放和减排监测的基本要求。具体而言，“可监测”是指应根据已建立的标准，明确监测的对象、方式，并客观认知监测的局限性；“可报告”是指能够按照联合国气候变化框架公约或者其他国际一致的要求进行报告，应明确报告的主体、内容、方式和程序等；“可核查”是指应当明确核查的主体和条件，核查主体目前主要是指经过认证的独立第三方[3]。

“三可”技术在国际立法层面上处于停滞状态，缺乏统一的国际法管理与规制。但在区域碳交易机制和缔约国国内取得突破[4]，最为成功的例子是欧盟碳排放权交易机制中的“三可”技术法规对各成员国形成统一的监管标准，澳大利亚、日本、德国、美国等在国内及区域排放交易体系中也有关于“三可”技术的规制立法，促进了区域性“三可”技术管理制度的成熟与定型。

1.2 “三可”技术体系在碳排放权交易机制中的价值

“三可”技术体系是碳交易机制建立的基石，是碳交易市场运行的先决条件和制度保障，是衡量配额分配与核定企业履约的标准。“三可”制度作为碳交易监管的核心制度，也是《联合国气候变化框架公约》下国家温室气体排放清单和《京都议定书》下三种履约机制实施的基础。

在一国内部，“三可”体系是国家推行减排政策的技术支撑和平台，也是进行碳排放总量控制、初始分配的制度基础，建立具有可比性、一致性和透明性的评价指标体系是碳减排评价的依据。同时，通过立法制定碳排放监测、计量和核查方法，使得减排量具有法定的公信力，获得社会对其价值的认可，从而促进碳排放额的交易与流通。可以说，如果没有“三可”体系，碳交易制度就失去生命与活力，碳市场无法运转下去。随着碳市场的国际化，“三可”标准和规则将趋向统一，加强对“三可”技术规范的研究、争取在国际“三可”技术规则的制定中享有话语权是各国面临的重大挑战。

2 国内外“三可”技术体系研究及管理规制

2.1 国外“三可”技术体系研究及管理规制

(1)欧盟“三可”技术体系研究及管理规制。欧盟碳交易机制是世界上运行最早、范围最广的区域碳交易机制，从2005年发展到今天，经历了三个阶段，碳减排量的监测、报告和核查制度一直是碳交易立法的核心，欧盟碳交易机制的顺利运行有赖于“三可”体系的技术保障。随着每一个阶段的改革，监测、报告和核查制度也与时俱进，其系统化的立法推进过程，是欧盟碳交易机制的示范点所在，值得我们学习和借鉴。

欧盟委员会是“三可”体系的管理机构，前期各国可以执行自己的监测标准，欧盟委员会在第三阶段实现了对“三可”体系的统一管理。建立科学的“三可”体系，需要长期充足的排放数据做技术支撑，欧盟从1999年就开始对成员国及不同行业的排放企业进行温室气体排放清单的评估，为碳交易机制2005年的初始运行奠定了基础，在第一阶段没有欧盟层面的统一监测标准，各国采用预测计算方法，对本国内部碳排放量进行监测、报告和核查，这种国家利益导向下的监测数据和结论缺乏客观公正性，导致碳价的暴跌。这一阶段“三可”体系的立法文件是欧盟委员会制定的《监测和报告温室气体排放量的指南》(Monitoring and Reporting Guidelines,以下简称2004 MRG)。各国可以根据自己国内情况执行，导致在对关键术语的解释、样本数据的选取、提交报告的要求上分歧较大。第二阶段对该指南进行修订，2013年欧盟碳交易机制进入深度改革的第三阶段，欧盟委员会重新制定《监测和报告温室气体排放量的指南》及《认证与核查指南》，旨在建立稳健、透明、统一、科学的“三可”体系，提高社会公众对碳减排额的交易信心。欧盟委员会为了加强统一管理，在欧盟层面制定统一的监测标准，提高各国排放监测报告的质量和有效性[5]。欧盟MRG立法中具有借鉴价值的规定是收紧监测计划中关于证明符合相应层级的要求，提出不确定性和风险评估；将基于计算的方法分为标准化方法和质量平衡方法，强调基于计算和基于测量方法的结合使用；改进核查中关于数据流和质量控制的方法；增加了关于不合理成本的说明等。

欧盟“三可”体系由温室气体监测、报告、核查、质量控制和免责机制五个部分构成。欧盟委员会高度重视第三方核查机构的作用，对第三方核查机构和独立核查人员的入门资质及工作程序进行统一管理，2012年在《温室气体审定和核查机构要求》中制定统一的监管标准，规范核查活动，使得核查报告具有可比性和公信力。具体规定包括核查的范围、核查计划、原则及流程等方面。核查流程又规范化为：了解生产活动、熟悉数据管理系统、分析数据风险、制定核查计划、按计划进行核查、出具核查报告等。

欧盟委员会2013年提出的关于“航运业二氧化碳排放监测、报告和核实机制”法规于2015年7月正式生效，2018年1月1日开始首个监测周期，监测对象是进出欧盟、并在欧盟港口停靠的5000总吨及以上的所有船舶，针对其船上所有燃料燃烧所产生的二氧化碳排放，届时减排将成为一个具有统一核查标准的强制问题，欧盟航空碳税的征收并不顺利，但随着全球碳减排协定《巴黎协定》的签署，航运业减排的命运应当相对乐观，在全球气候治理的新框架下，各国航运界都应当积极应对减排问题。

(2)日本“三可”技术体系研究及管理规制。日本曾是国际气候谈判的积极倡导者，1997年在日本签订的《京都议定书》是气候变化史上揭开强制减排序幕的国际法律文件，第二年日本国会就通过了《全球变暖对策推进法》，这是日本第一部专门应对气候变暖的法律，2006年4月日本正式建立碳排放监测、报告和公布制度。2010年4月日本东京都总量限制碳交易体系正式启动，次月通过的《气候变暖对策基本法案》是其基础性法律文件，该法案对日本一直非常重视的“可监测、可报告、可核查”机制做出系统的规定，内容涵盖监测、报告和核查的主体、程序、方法学等方面[6]。

日本的“三可”体系主要由监测、报告、核查、披露四个环节构成。监测环节包括确定排放源，确定排放目标活动的监测点和监测方式，编制监测手册，规范监测标准和流程。报告环节包括排放量的核算，即由活动量乘以排放系数得出，提交排放报告。核查环节指由第三方核证机构主要针对排放报告、减排项目的合规性、核查单位的认证、对交易系统外的碳信用的来源等进行核查。与其他国家不同，日本在“三可”体系中增加合计、公布和披露制度，按照企业行业、都道府县的行政区域分别统计，披露统计结论和排放信息。这是日本“三可”体系的特色，与《巴黎协定》里碳披露制度的要求是一致的，日本在“三可”体系建立之初就将披露制度化，体现了日本制定环境法时对公众参与原则的重视，这种理念值得我们学习与借鉴。

(3)美国“三可”技术体系研究及管理规制。美国一直以发展中国家(例如中国、印度)不承担减排义务为借口，退出《京都议定书》，游离于国际碳减排框架之外，但美国在排放权交易体制运行方面积累了很多有益的经验，著名的“酸雨计划”为各国构建碳交易体系提供了范例。美国的自愿碳交易体系和区域强制交易体系也走在世界前列，美国在碳排放权交易的技术层面有许多可以借鉴之处，其“三可”体系具有先进、独特的地方。目前美国“三可”体系的管理机构是环保署，依托的法规是其2009年10月30日发布的《温室气体强制报告法案》，通过立法明确温室气体排放核算方法学、涵盖的排放源、报告界限值、提交报告的周期以及核查方式等。收集数据的主要方法是实测法和计算法，为了确保数据的科学性和准确性，美国应用实测法[7]，并对实测的现场和收集程序有严格的质量控制要求。

美国“三可”体系包括监测、报告、核查、质量保证和控制四个部分。其独到之处是采用了自行核查方式以及电子系统核查和第三方审核员现场核查相结合的方法，首先通过电子系统内置的质量控制程序核查企业报告中的数据，将其与历史排放数据及同类排放参数进行对比，如果不一致，则对电子系统检查出的数据错误和缺失，再交由独立的第三方核查员进行现场核查。这样将大大提高核查的效率，由现场核查负最终责任同时能保障核查的公正性与准确性。第四个环节是质量保证和控制，这需要制定监测计划时做出特别说明，是“三可”体系运行的最后一道保障。

自从2014年11月中美发布气候变化联合声明之后，美国对待碳减排的态度已经大有转变，开始正面应对气候变化和碳交易机制问题。巴黎气候峰会上美国大力促成《巴黎协定》的通过，可以看出未来美国将会力争在全球碳交易市场中的优势地位，利用其话语权将美国的碳排放规则推行到全世界，因此我们研究其碳排放立法和技术具有重大意义。

2.2 中国“三可”技术及其管理规制的现状

中国在“两省五市”的碳交易试点工作成果斐然，都经过了数据摸底、规则制定和在线交易等环节，其中深圳和上海在法规建设和平台交易上尤为成功。截至2015年12月31日，全国试点的七家碳排放交易所累计配额公开交易量超过4420.6万吨二氧化碳当量，累计成交额超过12.85亿元。2016年上半年共计成交配额3039.6万吨，比2015年同期增长245%。

虽然中国的碳市场交易额与日俱增，但“三可”技术水平亟待提高。中国现阶段尚未建成全国的碳排放数据库，七个试点省市在监测标准上存在差异，控排企业使用的能源计量器具不统一，监测能力不足。而且目前中国主要采用以排放因子为基础的计算方法，而不是实测法，这会导致碳排放清单报告的结果不科学，同时有的地区出于保护地方经济的考虑，监督企业提交排放报告不力，最终使得报告制度缺乏实效。中国核证市场长期被外方企业占据，核证机构的技术水平也较低，缺乏本土的专业第三方核证人员。国家发改委于2015年1月初步建成国家碳交易注册登记系统，自愿减排交易注册登记部分正式上线运行，但国家统一减排交易部分尚在建设中。提高“三可”技术水平是中国构建统一碳交易市场中的难点与重点，《十三五规划纲要》中明确提出“实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度”，可见对重点单位实现可监测、可报告，可核查，是现在碳交易工作的重中之重。

在“三可”技术的管理规制上，中国目前并未在国家层面建立配套的法律体系，七个试点省市各自出台一系列行政规章、规范性文件和地方标准等[8]，对监测、报告与核查的管理规制做出规定，但不同之处颇多，普遍存在的问题是立法层级较低。现行的全国层面的碳交易法规是2014年12月国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》，属于部门规章，效力等级依然不高，且对“三可”技术制度并未做出具体规定。全国统一的“三可”法律制度尚在构建之中，目前仅有部分规范性文件出台，国家发改委于2014年7月成立全国碳排放管理标准化技术委员会，负责监测、企业项目层面的核算与报告等领域国家标准的制定工作，截至2015年7月份三批共发布24个行业的《企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》，2015年11月国家质监总局、国家标准化管理委员会首次公布《工业企业温室气体排放核算和报告通则》等11项国家标准，但具体规则尚需要在实践中细化及完善。

截至2016年8月8日已有178个国家签署《巴黎协定》,22个国家交存文书，中美均承诺年底完成国内法律程序，预计协定将于2017年提前生效，全球性的减排浪潮已经逼近。中国计划2017年启动全国统一碳交易市场，为此，国家发改委于2016年1月出台《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，在碳排放权交易市场建设攻坚时期，首要的任务是建立完善的“三可”体系，对重点行业、重点企业的碳排放情况进行摸底，确定拟纳入全国碳交易体系企业名单，对其历史碳排放进行核算、报告与核查。《通知》为全国碳市场的启动注入了一针“强心剂”，体现了中国政府的决心和力度，五个附件文件涉及排放交易行业、数据监测及第三方核查人员的管理等问题[9]，但《通知》并不具备法律约束力。因此，中国迫切需要在国家层面以立法的形式确立“三可”规则，为碳市场的运行保驾护航，为国家“三可”体系的规制提供强有力的法律支撑。

3 全球气候治理新秩序下“三可”技术管理规制的发展趋势及中国的应对

3.1 全球气候治理新秩序下“三可”技术管理规制的发展趋势

联合国气候变化框架公约下的“三可”体系对发达国家和发展中国家规定不同的义务。发达国家的“三可”体系主要针对定量的减排目标采取的行动，内容涵盖“三可”的具体形式、通过“三可”比较评价各国的减排行动、构建“三可”的遵约机制及违约责任。对发展中国家，主要针对可持续发展框架下采取的行动，其确定的“三可”具体形式与发达国家不同，监测方法和范围符合发展中国家的国情，更多地集中于政策和行动，同时应建立与发达国家对发展中国家技术和资金支持相关联的“三可”机制。

这体现了国际环境法“共同但有区别的责任”原则，中国在构建“三可”技术体系时应遵循对发展中国家的要求，建立符合中国国情的“三可”体系。但是《巴黎协定》的签署势必大力推动减排的全球化，发达国家和发展中国家的联系会更密切，在某些领域出现融合，对发达国家和发展中国家的义务要求越来越趋同，发展中国家的“三可”义务要求将会提高。因此中国应当借鉴发达国家的“三可”技术，结合中国国情，并具有一定的前瞻性，制定科学合理的“三可”规则。

3.2 中国管理规制“三可”技术的应对

(1)制定专门的单行法，建立国家统一的、与国际接轨的“三可”标准。制定统一的立法、建立统一的标准是一个国家构建“三可”体系的前提和保障，因此中国在运行国家碳交易体系之前首要的工作就是通过立法建立统一的国家“三可”标准，用以指导碳排放的监测、核查工作。中国目前的相关立法层级较低，框架性规定较多，与碳市场的快速推进相比，立法进度明显延迟，导致有关主管部门前期工作难以展开，且缺乏可持续性。建议制定较高层级的专门单行法及配套的实施细则，提高其权威性和可操作性。具体内容至少应当包括三部分：企业排放的监测、量化与报告；关于核查对象和核查方式的界定；第三方核查机构及人员的认定管理等。

中国政府在巴黎气候峰会上举办以‘MRV体系建设’为主题的专场活动，介绍中国运用“三可”技术推动应对气候变化能力建设的经验，彰显中国在应对气候变化国际治理机制中的成果，但中国还应当参考国际法中的相关规定来完善国内立法，“三可”机制应当是一种鼓励所有国家实施减排行动的方式，而不是约束性的，这是国际“三可”机制形成的理念。中国制定立法时应采用这种理念，探讨与国际接轨的操作规范，充分发挥“三可”机制的效能。

(2)细化监测、报告、核查规则，加强对“三可”技术的过程监管。国家通过明确的立法细化监测、报告、核查规则，制定统一的碳排放监测、报告和核查指南，并建立监督全部流程的评估机制，加强对“三可”技术全过程的监管。首先，制定《企业碳排放监测报告指南》，指导并规范企业的碳排放监测和报告工作，统一采用标准化的碳排放数据核算方法学，严格企业制作及提交排放报告的规范和程序。在企业开展碳排放数据核算报告与核查中存在很多难题，国家对数据的要求细化到设施端，但普通企业盘查、核算数据并不容易[10]，这就需要碳交易主管部门进行专业到位的指导与监督。同时，针对独立核查机构和政府监管部门制定不同的核查规则，强化执法监督，从而实现排放报告的质量保障，发挥报告制度政策监管的效能。

(3)制定参与主体的工作规范，加强对从业人员的培训和监管。“三可”技术的参与主体主要是排放企业和核查机构。国家应当为排放企业制定统一的工作规范，要求排放企业设置专岗人员，负责企业的监测和核算、与相关方的对接、及时提供合规的排放报告。企业能否理解共性化的关键指标和阈值范围，按照碳交易的要求完善内部碳排放、碳报告、碳资产的数据，对“三可”机制的运行有重大影响[11]。因此，加强对企业碳交易专岗人员的培训是提高“三可”技术水平的基础。

发达的核证市场和专业的核证机构是碳市场运行的保障，中国碳管理能力一直比较落后，因此加强对第三方核证机构的认可管理，培育中国自主的第三方核证机构及专业人才是当务之急。为了避免滋生权力寻租问题，在大力推动第三方核证市场发展的同时，应当通过立法制定准入要求，对核查机构及工作人员的资质条件严格把关，规范其内部管理流程，完善责任追究机制。不同的核查机构、不同的核查人员对核查规则的理解不同，执行的结果也会不同，为了保障核查报告的客观性，主管部门应制定关于碳交易的培训规则，统一培训机构，统一从业人员对核查技术标准的认知。

(4)建设全国统一的注册交易平台和电子配额登记系统。欧盟碳交易机制成功运行的经验之一就是建立了完善的电子登记系统，能够准确统计配额的签发、持有、交易以及注销，提高交易的效率和安全。欧盟层面和各成员国之间的交易平台相对接，可以自由地交流信息数据，有利于提高碳排放监测统计制度的运行效率。

碳排放及减排信息数据的登录、注册和交易流转平台，是碳排放监测管理制度的重要物质保障，中国目前的7个试点交易平台，存在各地市场割裂、配额不同质、会员资源未能共享的问题。建议制定《国家碳交易注册登记系统管理办法》，整合现有的地方交易所，加快国家层面统一注册交易平台的构建，建立标准化和安全的电子数据库形式的注册登记系统，实现对碳排放信息数据的实时管理。中国构建国家交易平台要充分考虑与国际的接轨，数据库的构建应尽量采用国际通行的方法和标准，有利于未来建立碳减排额相互承认机制，符合共同认可的碳信用签发规则，从而确保中国迅速融入国际碳交易市场。

4 结束语

全球气候治理的新格局正在形成，碳排放权交易作为应对气候变化的重要手段，必将在更多的国家推行，中国应当尽快建立能与国际接轨的全国碳交易市场。这就需要中国借鉴欧盟、日本、美国的先进经验，建立内容完备、协调性好、适应性强的“三可”法律制度体系，明晰各方主体的权责，从建立与国际接轨的“三可”标准、加强对其过程监管、制定参与主体的工作规范，加强对从业人员的培训和监管等方面构建顺畅协调的管理制度，从而为建立便捷透明的全国碳交易体系奠定技术基础，为中国实现低碳减排的目标提供制度保障。

[1]ICIS.The Paris Agreement at COP21:Carbon Markets Almanac 2016[R].Reed Business Information Ltd.,2016-05-24.

[2]李慧.应对气候变化迎来新希望[N].中国能源报，2015-12-28.

[3]高翔,滕飞.联合国气候变化框架公约下“三可”规则现状与展望[J].中国能源，2014(02):28-31.

[4]崔金星.碳监测的概念演变及其法律价值[J].企业经济，2012(8)：15-18.

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[7]成锴.美国联邦碳排放限额交易立法解析[J].河南财经政法大学学报，2013(1)：150-158.

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[9]陈阳.2017年启动全国碳排放交易市场进入倒计时[N].中国经济导报，2016-01-29.

[10]吴璇,张宁,陈颖,贾睿,康磊,王文美.碳交易MRV体系构成要素分析及天津市建设应用研究[J].城市发展研究，2015(11)：19-24.

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(责任编辑 刘传忠)

Management Regulation of MRV Technology Under the New Global Climate Governance Order

Hao Haiqing1，Mao Jianmin2

(1.School of law,Qingdao University,Qingdao 266071,China;2.Qingdao Property Rights Exchange,Qingdao 266100,China)

Under the new order of global climate governance,MRV(monitoring,reporting,verification)technologies face being adjusted.Through comparative study on MRV system and management regulations of EU,Japan and the United States,it explores the lessons,analyzes China’s present situation and the insufficiency.China should formulate the laws and the implementation detailed rules,establish international standards,strengthen the process of supervision,strengthen training and supervision of personnel,and lay the foundation for the establishment of national carbon market.

Climate governance；MRV；Management regulation

国家社会科学基金项目“碳排放权交易制度中的国际法问题研究”(15BFX198)，山东省社会科学规划项目“建设美丽山东，推进绿色发展——山东省碳排放权交易法律制度研究”(13DFXJ02)。

G311；D912.17

A