俄罗斯自然资源管理体制及其启示

■ 苏轶娜/王海平

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

俄罗斯自然资源管理体制及其启示

■ 苏轶娜/王海平

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

俄罗斯的自然资源管理由自然资源与生态部、能源部、农业部、经济发展部、建设与住房公共事务部等5个联邦部级机构负责实施，各联邦部的职能分工和管理权限清晰明确。俄联邦自然资源与生态部是涉及资源类型最多、管理范围最广的联邦执行机关，在行政地位与管理职责方面类似于中华人民共和国国土资源部的地位。研究俄联邦自然资源与生态部的资源资产管理机制和资源与生态一体化管理机制，可以为我国的国土资源部管理体制改革提供借鉴，促进我国自然资源管理体制的深化和完善。

俄罗斯；自然资源；资源资产；资源与生态一体化；管理机制

1 俄罗斯自然资源管理机构概述

俄罗斯对本国自然资源实行相对集中的分类、分部门管理，土地、农用地、建筑用地、能源、矿产等资源被划分成五种类别，分别归属经济发展部、农业部、建设与住房公共事务部、能源部、自然资源与生态部等5个部级机关实施管理（表1）。

在5个部级管理机构中，俄联邦自然资源与生态部是涉及资源类型最多的管理机构，在行政地位上类似于中华人民共和国国土资源部，在管理职责方面也最具典型性与代表性。分析研究俄罗斯自然资源与生态部在资源资产管理机制、生态环境管理机制运行的经验，对我国相关改革具有启示和借鉴意义。

表1 俄罗斯自然资源管理机构简况

2 俄罗斯自然资源管理体制

2.1 机构设置

俄联邦自然资源与生态部是涉及自然资源管理职能范围最广的联邦执行机关，在其管理范围内，各种自然资源类型均有涉及。除其内设的10个司以外，还包括5个联邦级直属机关（2个署、3个局），负责矿产资源、油气地质、水资源、森林资源、林用地、动物及其生存环境、水文气象、生态监督与监测等自然资源领域内相关的法律法规制定、国家政策调整、政策实施监督与评价。俄罗斯自然资源与生态部机构设置情况见图1。

图1 俄罗斯自然资源与生态部机构设置

2.2 职能分工

在职能分工方面，俄联邦自然资源与生态部实行决策权、监督权、执行权相分离的机构设置方式。自然资源与生态部作为俄联邦政府的决策机关，进行自然资源领域内国家政策、法律法规的制定与宏观调控；3个联邦局作为俄联邦政府的执行机关，是连接自然资源与生态部与地方单位协调工作的桥梁和政策实施主体，直接或通过联邦局下属单位、各地区资源管理机构实现对全国自然资源的调控与管理；2个联邦署作为俄联邦政府的监督机关，对自然资源利用与保护实施监督管理，以保证资源的合理利用和可持续发展。在隶属关系上，3个联邦局和2个联邦署之间是平级关系，他们都隶属于自然资源与生态部的领导（图1）。

3 资源资产管理机制

3.1 总体流程

资产是一种经济资源，它可以给企业带来一定的经济利益。自然资源的开发和利用可以给资源利用者带来经济效益，因此，自然资源作为一种资产已经取得国际共识。自然资源资产管理是指自然资源管理部门作为自然资源国家所有权的代表，将自然资源的使用权转让给资源利用者，在从资源利用者一方获取产权收益的同时，在资源开发过程中，实现宏观调控与市场经济的有机结合，既要保障国家利益，又要遵循市场规则。

俄联邦自然资源与生态部的3个司（地质、矿产利用与国家政策司，水资源管理与国家政策司，森林资源管理与国家政策司）和3个局（俄联邦地下资源利用局，俄联邦水资源局，俄联邦林业局）负责资源资产管理工作。在职能分工方面，俄联邦地下资源利用局（以下简称“地下资源利用局”）在地质、矿产利用与国家政策司的指导下负责地下资源资产管理[6]；俄联邦水资源局在水资源管理与国家政策司的指导下负责水资源资产管理；俄联邦林业局在森林资源管理与国家政策司的指导下负责森林资源资产管理。上述3个联邦局作为联邦资产所有者代表，通过招标、拍卖两种方式，将资源使用权转给资源利用者，并定期从资源利用者一方获取产权收益，实现了资源向资产的转化。下面，以地下资源利用局为例，分析俄罗斯的资源资产管理机制。

3.2 地下资源利用局的资源资产管理

地下资源利用局代表俄联邦以资源所有者身份全权行使权利，其中包括对其下属单位（联邦主体1联邦主体，指俄罗斯联邦境内的行政区域单位，包括22个共和国（克里米亚计算在内）、49个州、6个边疆区、10个自治区、1个自治州等88个联邦主体。的资源管理机构、单一制联邦所有企业）所拥有的资源所有权的管理。地下资源利用局同各联邦主体的资源管理机构一起对地下资源资产进行管理，通过招标或拍卖的途径将相应资源地块的使用权转让给资源利用者，招标或拍卖的结果由自然资源部、地下资源利用局、相关联邦主体的资源管理机构共同决定。资源利用者在获得资源使用权之后，由地下资源利用局负责颁发《地下资源使用许可证》，并定期收取法律规定的地下资源使用费。地下资源使用费的费率根据资源所处地块（大陆架区域、经济特区、俄联邦境外但归俄司法管辖的区域、外国租赁区、国际利用区）不同而各有差异，具体依据《俄联邦地下资源法》的相关规定收取。

《俄联邦地下资源法》[7]第1.2条款规定，俄罗斯境内所有地下资源均为国家所有。第39条款规定，已获得《地下资源利用许可证》的地下资源利用者，除了交纳各种规定税费之外，还需要定期向国家资源管理机构交纳地下资源使用费。第43条款规定，根据经济地理条件、资源地块面积、使用期限、矿产种类地质调查程度、风险程度等因素的不同，地下资源使用费的收费金额也有差别（表2），国家资源管理机构将收缴的地下资源使用费以资金的形式纳入联邦、联邦主体和地方财政。

表2 地下资源使用费一览表

4 资源与生态环境一体化管理机制

4.1 总体流程

生态环境监督指对自然资源赖以存在的自然环境或资源开发和利用过程中的环境进行不间断地监测，防止因资源的开发与利用而造成的环境损害与毁灭，必要时要采取措施，限制或禁止资源开发，以恢复稳定、平衡的生态环境。

俄联邦自然资源与生态部的2个司（环境保护与国家政策司，水文气象、环境监测与国家政策司）和2个联邦署（俄联邦自然资源利用监督署，俄联邦水文气象与环境监测署）负责自然资源生态环境保护工作。在职能分工方面，俄联邦自然资源利用监督署（以下简称“自然资源监督署”）在环境保护与国家政策司的指导下进行陆地、海洋、大陆架、经济特区、自然保护区等区域内自然资源利用与保护的生态环境监督[8]；俄联邦水文气象与环境监测署在水文气象、环境监测与国家政策司的指导下进行水文气象及其相关领域的环境污染监测。上述2个联邦署作为联邦资源生态环境管理者的代表，严格依据各项联邦法律、政府决议、政府命令、管理机构指令等法律法规履行各自工作职责，建立了较为完善的环境影响评价、生态许可、生态监察等生态环境管理机制。下面，以自然资源监督署为例，分析俄罗斯的自然资源生态环境管理机制。

4.2 自然资源监督署的生态环境监督

自然资源监督署作为联邦执行机关，对自然资源利用进行监督，对自然环境加以保护，对废物（放射性废弃物除外）再利用施以号召，将防止环境恶化与毁坏、保证自然资源可持续利用、保障俄罗斯生态与经济安全作为战略目标。

自然资源监督署在各联邦主体区域内都有其下属的监督机构，依据各自然资源领域内的联邦法有针对性地开展监督工作：地质调查和地下资源合理利用的监督（《俄联邦地下资源法》）；国家土地监督（《俄联邦土地法典》）；水资源利用与保护监督（《俄联邦水法典》）；自然资源保护区内森林保护监督（《俄联邦森林法典》）；动物保护监督（《俄联邦动物资源法》）；号召废物再利用（《俄联邦生产与消费废物法》；大气环境保护（《俄联邦大气保护法》）；海洋及领海的生态监督（《俄联邦内海、领海与毗邻区法》）；大陆架区域的生态监督（《俄联邦大陆架法》）。监督对象既包括从事自然资源开发的法人及团体，也包括独立的自然人。

除上述各个专项法律之外，自然资源监督署及其下属的各联邦主体监督机构在整体工作开展过程中依据2002年1月10日发布的《俄联邦环境保护法》履行监督职责。《俄联邦环境保护法》[9]第5条款、第6条款分别对自然资源监督署、各联邦主体监督机构的职权予以明确规定：联邦执行机关必须从整个国家层面制定并发布生态发展规划，保障国家生态发展政策的顺利执行；各联邦主体的环境保护机构在国家环境保护要求与标准基础上制定各自的区域性政策，且区域性政策不得低于国家标准。第9条款对自然资源监督署、各联邦主体监督机构的权限划清界限：联邦执行机关分别同各个联邦主体责任机构签署“环境保护移交协议”，对各方的权利和义务予以明确，且“协议”不得违背《俄联邦宪法》的相关规定。第63条款和第65条款指出，自然资源监督署及其下属的各联邦主体监督机构同时承担国家生态监测和国家生态监督两大职责：国家生态监测的主要内容是在统一国家生态监测体系下建立观测网络和信息统计数据库；国家生态监督的主要内容是对土地、地下资源、地表水和地下水、森林和其他植物、动物和其他生物体、大气层等自然资源的保护与合理利用进行监督。

5 对我国的启示与建议

中俄两国同为新兴经济体，同处于向市场经济转型过程之中，都将资源管理与生态环境治理作为经济发展和国家复兴的重要任务之一。中俄两国发展战略的高度契合，使得双方在自然资源领域的相关问题上可以相互学习与借鉴。俄罗斯自然资源管理体制遵循集中化、资产化、生态一体化的原则，自然资源与生态部与其直属的联邦局、联邦署之间协同合作，实现了综合管理与专业管理的有效衔接。我国的自然资源管理体制改革或许可以从俄罗斯的经验中得到启示。

5.1 推进“部-局-署”三位一体的国土资源管理体制改革

俄联邦自然资源与生态部管理体制的典型特征是，采用“部-局-署”三位一体的管理模式，对俄罗斯的矿产、水、森林、动物、水文气象等自然资源进行集中化管理，在管理过程中实现决策权、执行权、监督权的相互分离，联邦部、联邦局、联邦署等管理部门之间既相互制约又相互协调，从而保障自然资源管理的宏观性、可操作性和公正性。

自然资源管理可以在“部-局-署”的基本框架内，重新寻求与建立自然资源决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权益运行机制[10]。我国国土资源部可以参考俄罗斯自然资源管理体制，实施资源管理体制改革：区分矿产资源所有权管理与行政监督管理两种政府职能；进一步强化政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和资源环境保护职能；遵循自然资源整体性、系统性原则，坚持陆海统筹、地表与地下统筹、可再生与耗竭性自然资源统筹原则，强化资源综合规划、综合调查评价、综合开发、综合整治和综合监管职能。

5.2 建立自然资源资产管理机制

俄罗斯针对资源资产管理进行过许多探索与尝试，最终形成了目前的管理机制，联邦局作为联邦资源所有者的代表，对自然资源实行资产化管理，将资源使用权转让给资源利用者，在对资源利用进行宏观调控与指导的同时，定期获取资源开发利用所得的合理收益，并将这部分资金纳入中央财政，用于国家的资源勘查、环境保护等公益性事业。由此可见，俄罗斯自然资源管理是“以政府管理为主，市场管理为辅的资源、资产、资本的综合管理模式”[11]。

我国国土资源部可以参考俄联邦自然资源与生态部的资源资产管理机制，将资源资产管理落实到指定部门，工作内容主要包括以下三方面：第一，提高资源开发利用的准入条件，调高资质、资金等方面的准入门槛，严格探矿权、采矿权许可证的发放管理，定期从资源利用者一方收取权利金，以实现维护国家合法权益与合理利用资源相统一的目的；第二，对权利金的使用作出合理规划，如征收方式、中央与地方的分成、专项用途等内容；第三，实施矿产资源税费制度改革，将体现矿产资源所有者收益的矿业权使用费、矿业权价款、矿产资源补偿费等税费全部纳入权利金范畴，由国土资源部代表国家进行征收，所得资金纳入中央和地方财政。

5.3 建立资源与生态一体化管理机制

俄联邦自然资源与生态部历来重视自然资源利用与生态环境保护关系的协同管理，成立专门的联邦署负责监督工作。这种资源与生态一体化的管理机制符合国际发展趋势，代表了世界上自然资源管理改革的主流发展方向。

2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，体现了国家对加快生态文明建设的重视。我国生态环境保护的主体责任在环境保护部，但是矿产资源的开发利用与环境保护密切相关。我国国土资源部应当充分考虑资源利用和生态保护的整体性、关联性，强化对资源生态环境的源头保护，将资源利用监督的责任落实到指定部门，专门针对土地、矿产资源开发利用过程中的生态问题进行规划，制定政策，严格监督，在国家统一战略部署指导下，不断探索，逐步建立完善的资源有偿使用和生态合理补偿的管理机制。

[1]俄联邦自然资源与生态部.机构设置[EB/OL].（2015-11-16）[2016-01-06].http://www.mnr.gov.ru/mnr/ structure/.

[2]俄联邦能源部.机构设置[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.minenergo.gov.ru/aboutminen/ structure/.

[3]俄联邦农业部.机构设置[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.mcx.ru/navigation/docfeeder/ show/324.htm.

[4]俄联邦经济发展部.机构设置[EB/OL].(2015-11-16) [2016-01-06].http://economy.gov.ru/minec/about/ structure/.

[5]俄联邦建设与住房公共事务部.机构设置[EB/OL]. (2015-11-16)[2016-01-06].http://www.minstroyrf. ru/about/#departments.

[6]俄联邦地下资源利用局.职能与权限[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.rosnedra.gov.ru/ page/11.html.

[7]俄罗斯联邦政府.俄罗斯联邦地下资源法[Z].莫斯科：俄罗斯联邦政府，2015.

[8]俄联邦自然资源利用监督署.职能与权限[EB/OL]. (2015-11-16)[2016-01-06].http://rpn.gov.ru/ node/120.

[9]俄罗斯联邦政府.俄联邦环境保护法[Z].莫斯科：俄罗斯联邦政府,2015.

[10]吴初国,霍雅勤,苏轶娜,等.转型中的俄罗斯自然资源管理兼与中国对比——访俄见闻与思考[J].国土资源情报,2015(11):3-9.

[11]金玺,杨宗喜,张涛.聚焦俄罗斯矿业“三资”管理改革[J].国土资源,2015(7):53-55.

Natural Resources Management Systemin Russia and Its Implications

SU Yina, WANG Haiping
(Chinese Academy of Land &Resource Economics, Beijing 101149)

Natural resource management in Russia is comprised by the Ministry of Ecology and Natural Resources, Ministry of Energy, Ministry of Agriculture, Ministry of Economic Development, Construction and Housing Public Affairs and five other ministerial federal agencies. The responsibility, functionsand management authority of all these Federal Ministry is clear. Federation Ministry of Natural Resources and Ecology inRussia is involved in the most resource types, the most widely used management of the federal executive bodies, in which it is similar to the status of People's Republic of China Ministry of Land Resources in executive positions with management responsibilities. Through the analysis of resource and asset management mechanism and its integrated management of resources and the ecological management system of Federation Ministry of Natural Resources and Ecology in Russia, we can get some reference for China's land and resource management system, and promote the deepening and improvement of natural resource management system reform.

Russia; natural resources; resource assets; integration of resources and ecology; management mechanism

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0054-05

2016-01-25；

2016-02-26

地质矿产调查评价项目（12120113093200）

苏轶娜（1980-），女，河北省衡水市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，俄语博士，主要从事中外能源与矿产资源经济对比研究。