生态文明战略下我国城镇化道路研究——基于资源环境问题的反思

■ 袁一仁/洪水峰/王 然/邓楚楚

（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

生态文明战略下我国城镇化道路研究
——基于资源环境问题的反思

■ 袁一仁/洪水峰/王 然/邓楚楚

（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

传统城镇化的快速推进建立在资源能源高度消耗、土地资源占用严重、“三废”高排放的基础上，城镇化进程中的空间扩张失控、人口高度膨胀、国土空间开发格局不合理、城乡区域发展不协调等问题日益突出。生态文明战略下的新型城镇化建设要以资源环境承载力为基础，科学规划各类城市规模；推进资源节约集约利用，大力发展循环经济；细化各类环保标准，促进各类主体环保自律；按照宜居宜业标准，优化国土空间开发格局；推动城乡一体化发展，逐步缩小城乡差距。

生态文明；城镇化进程；资源环境；新型城镇化

0 引言

城镇化是人类生产和生活方式由乡村转向城市的历史过程，主要表现为农村人口向城镇人口的转化以及城市不断发展与完善的过程[1]。在传统的城镇化理论中，资源环境仅仅作为城镇化的投入要素，不是城镇化的限制因素，城市发展更多强调自然资源的经济效益，环境价值以及资源环境承载力对城镇化的约束并未得到充分考虑。我国城镇化进程被誉为人类社会有史以来规模最大的现代化转型过程，城镇化的高速发展促进了社会经济增长，城镇居民生活条件极大改善。但与此同时，人口城镇化滞后于土地城镇化、资源消耗加剧、环境污染严重、国土空间开发格局不合理以及城乡区域发展不协调等资源环境问题也制约着城镇化的健康可持续发展[2]，亟需以五大发展理念来引领新型城镇化建设[3]。本文将首先分析城镇化进程中的资源环境问题，阐明城镇化进程中的资源环境影响，在此基础上，总结归纳生态文明战略下新型城镇化建设的要点。

1 我国城镇化进程中的资源环境问题

长期以来，我国工业化与城镇化发展不协调，使得我国资源相对短缺与生态环境恶化的压力越来越大[4]。我国高速发展的城镇化进程带来了人口城镇化落后于土地城镇化，土地利用效率低下、资源能源需求持续加大并伴随着严重的环境污染以及国土空间开发格局不合理、大中小城市发展不均衡、城乡区域发展不均衡等资源环境问题。

1.1 人口城镇化滞后于土地城镇化，土地利用效率低下

在快速城镇化进程中，我国人口城镇化与土地城镇化不协调问题突出。2000-2014年，我国城市建成区面积扩大了2.23倍，而城市人口仅仅增长了1.63倍，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.37倍。表1为2000-2014年我国人口、土地城镇化基本状况，受土地财政的驱使，大量耕地资源流入非农部门，一定程度上威胁到了国家粮食和生态安全[5]。城镇化进程中的空间扩张失控越发严重，城镇人口的增长速度滞后于城市建成区面积的增长速度，存在着人口城镇化进程落后于土地城镇化的现象[6，7]。

表1 2000-2014年我国人口、土地城镇化基本状况

此外，城镇空间扩张呈现蔓延态势。大城市空间“摊大饼”式地向周边扩散，小城镇建设用地快速增长，城市规模急剧扩张，马路越修越宽、广场越建越大，开发区、工业园区以及新城、新区等大量布局，导致城市建成区人口密度偏低，土地利用效率低下。

1.2 城镇化资源消耗巨大，能源利用效率偏低

城市是工业化较为密集的地区，也是资源能源消耗最为集中的地方。我国长期重外延扩张、轻内涵发展的粗放型城镇化，伴随着资源能源的高消耗与低效益[8]。一方面，能源消耗急剧增长。我国城镇能源消费量占全国能源消费总量的比重大致在80%左右，且呈现出上升趋势。就能源消耗的总量来看，由2000年的11.07亿t标准煤增加到2013年的32.35亿t标准煤，增长了近192.2%。高速的工业化、城镇化进程加大了城市化地区对资源能源的需求，能源紧缺状况还将进一步加大，预计到2020年能源需求将达到45.3亿t标准煤[9]。另一方面，城镇能源利用效率偏低。如表2所示，我国城镇单位GDP能耗由2000年的10.87t标准煤/万美元下降至2013年的4.96t标准煤/万美元，但与世界先进水平相比，能源利用效率仍然偏低。从主要高耗能产品单位能耗来看，与发达国家日本相比，我国主要高耗能产品的单位能耗均处于高位，差别最大的纸和纸板综合能耗为日本的2.06倍，而这些高耗能产品主要集中在城镇生产和消费[10]。

表2 2000-2014年我国城镇能源消费情况

此外，水资源供应严重不足。我国城市水资源消耗量由1978年的78.7亿m3急剧增加到2014年的514.3亿m3，年均耗水量增加12.1亿m3。我国有将近400多个城市缺水，其中严重缺水的城市达200多个，大部分城市由于过度开采地下水，造成地面沉降加速，地质灾害频发。当前我国华北、西北、华东地区的不少城市地下水位持续下降，出现了大面积的降水漏斗和地面沉降现象[11]。

1.3 城镇环境污染问题严重，生态压力日益凸显

城镇是人类经济活动的主要场所，环境污染问题严重[12]。从地级及以上城市各项污染物指标来看，城市生活污水排放量由2000年的220.9亿t，增长到2014年的424.3亿t，增长了近92%（表3）。2014年，在全国开展空气质量新标准监测的161个地级及以上城市中，仅有16个城市空气质量达标，占9.9%；145个城市空气质量超标，占90.1%。在470个监测降水的城市（区、县）中，酸雨频率均值为17.4%，出现酸雨的城市比例为44.3%，酸雨频率在25%以上的城市比例为26.6%，酸雨频率在75%以上的城市比例为9.1%。

1.4 国土空间开发格局不合理，城市宜居宜业水平不高

“人多地少”是我国的基本国情，与此同时，约60%的国土为山地和高原，生态脆弱地区占国土面积的一半以上（参见表4）。脆弱的生态环境，使得大规模、高强度的工业和城镇建设只能在有限的国土空间展开[13]。而长期以来，传统城镇化进程中的产业集中与人口集中不匹配，国土空间开发格局不合理。一方面，人口向城市大规模集聚，产业在城市大量布局，大部分城市生活、生产空间得到很大程度的扩张，而城市生态空间被迫缩减、甚至破坏消失，城市“三生空间”没有得到有效融合，部分大城市的资源环境承载力日益趋紧。另一方面，城市边界的扩张，城市半径的扩大也使得绝大多数城市居民的生产与生活空间分离，拉长了居民的生活、生产的通勤距离，提高了通勤成本，降低了居民生活的幸福感，也降低了城市宜居宜业水平。

1.5 城乡区域发展不均衡，城乡差距依然巨大

大中小城市发展不均衡。我国大中小城市及小城镇发展不协调问题长期存在，大城市有“独大”之势，中小城市和小城镇发展却相对缓慢。北上广深等超大型城市率先发展，资源、政策等要素向大城市倾斜，大批区域性中心城市纷纷崛起，而中小城市受到规模、投入、功能等约束，发展缓慢，基本公共服务明显滞后。

东中西部区域布局失衡。我国东中西部城镇化发展水平存在明显的“东高西低”特征。2014年我国东中西部城镇化率分别为62.2%、48.5%、44.8%。此外，根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，2014年全国共有7座超大型城市，其中5座位于东部地区，1座位于中部地区，1座位于西南地区；特大型城市共有11座，其中7座位于东部地区、2座位于东北地区、2座位于西部地区。从城市分布来看，东中西部城市规模结构不协调。

城乡发展差距居高不下。城镇化滞后于工业化带来了我国人口分布结构与资源配置结构的失衡，大部分社会固定投资向城镇倾斜，城镇居民较乡村居民享有更好的公共服务，城乡差距扩大，城乡二元结构加剧[14]。1978-2013年，我国城镇居民人均可支配收入由343.4元增长到26955.1元，农村居民人均纯收入由133.6元增长到8895.9元，人均收入增长的同时，城乡收入差距也在扩大。

2 生态文明战略下的新型城镇化道路

中国特色的新型城镇化是中国特色新型工业化的孪生姐妹，是体现中国工业化、现代化水平的重要标志[15]。我国城镇化的特殊性、紧迫性决定了我们必须选择符合我国国情和现阶段经济社会发展水平、具有中国特色的新型城镇化道路[16]。我们认为建设中国特色的新型城镇化道路应当充分贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，重点从以下几个方面展开。

2.1 根据资源环境承载力，科学规划各类城市的建设规模和开发强度

表3 2000-2014年我国城镇化进程中的主要污染物排放情况

表4 我国城镇布局适宜性评价（按地理因素）

第一，合理发展大城市，增强大城市的辐射能力。合理控制大城市发展规模，根据城市资源环境承载能力，通过科学论证，严格限制建设用地审批，合理确定城市开发边界，避免城市无序盲目扩张，杜绝“摊大饼”现象。根据城市特点明确功能定位，疏解大城市的非主要功能，合理推进产业转移，重点发展高新技术产业和高端服务业，充分发挥大城市的规模效应和辐射能力。

第二，积极发展中小城市，完善中小城市功能。中小城市是我国城镇化的基础，积极发展中小城市，是促进人口与资源合理集聚，形成规模效应，让全社会享受进步福利的主要途径。中小城市的快速发展要通过形成强有力的产业支撑，积极推动县域经济发展，适当引导大城市非主导产业向资源环境承载能力较强的中小城市转移；积极推动中小城市配套设施建设，推进基本公共服务均等化；落实简政放权、政企分开，促进人口向中小城市适当转移，实现大中小城市协调发展。

第三，有重点地发展小城镇，促进人口就近城镇化。发展小城镇是推进县域经济发展、缓解城市人口与资源环境压力、建设社会主义新农村的迫切需要。要以县城为中心，建制镇为主体，重点中心镇为重点，以基础设施为骨架，以工业、服务业发展为支撑，走“统一规划、合理布局、突出特色、配套建设、综合开发”的路子。选择在区位、产业、技术、资源和规模上具有优势的中心镇，推进“镇改市”进程，把有条件的重点镇发展成为中小城市；鼓励大城市周边的重点镇承接部分转移产业，注重统一规划和配套功能建设，缓解大城市及中心城市资源环境压力。

2.2 推进资源节约集约利用，大力发展循环经济

第一，坚持转变经济发展方式，控制资源能源消费总量。要严格控制建设用地供给，严守耕地红线；科学制定与分配能源消费控制目标，实行能源消耗总量与强度双向控制；加强水资源管理，“以水定需，量水而行”[17]，全面监督和引导经济发展与水资源相匹配。

第二，加大资源能源利用的研发投入，提升技术创新能力。要大力调整技术结构，完善节能减排的技术支撑体系，加快技术更新改造，推动工业企业节能降耗，努力提高资源能源利用效率；加强水资源供给侧管理，重视开发利用再生水、矿井水、空中云水、海水等非常规水源；重点推行生态修复、可替代能源开发、循环经济等符合环保要求的技术手段，推进产业园区循环化改造，建立城市循环经济生产体系；改善城镇能源消费结构，建立高能效、低污染的能源利用系统，提高优质能源的消费比重，促进城镇居民生产、生活、消费等过程绿色化。

2.3 细化各类环保标准，促进生产者和消费者行为自律

第一，强化资源环境管理，建立资源环境约束机制。我国城市依法治理环境的措施还不够精细，环保标准缺乏、环境标准落后、环保标准不执行、违规违法事件处理太轻导致的“违法成本太低，守法成本过高”的现象依然存在。要加强工业化、城镇化进程中的资源环境管理，细化各类环保标准，因地制宜地制定地方环保标准与行政法规体系；加大环境执法的监管力度，实施严格的环境影响评价、资源能源消费总量及强度的双重控制、排污许可证制度、限期治理制度等资源环境利用约束机制。

第二，统筹政府、社会、公民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。要强化各类行为主体对资源环境保护的责任意识，并在生产过程与消费过程中严格自律。通过建立专门的社会组织，形成有影响的民间力量，发挥公众的主观能动性，促进公众与政府之间良性互动；通过创建绿色学校、绿色社区、绿色工厂等，营造保护环境的良好氛围；完善公众参与制度，通过建立信息反馈机制，城市规划和重大工程环境影响评价要通过听证、公示制度听取公众意见和接受社会监督，让公众参与城镇化建设的全过程。

2.4 按照宜居宜业标准，优化国土空间开发格局

第一，围绕主体功能区规划，优化城镇化格局。城镇化格局调整与优化需要着力培养新的核心城市与增长极。要加大基础设施建设的投入，加强城镇道路建设，完善城镇综合交通体系，大力推进绿色出行；推进中心城市建设，引领区域发展，形成辐射效应；推进城市群建设，加强城市群内部一体化，促进城市群内部基础设施建设、基本公共服务、产业发展与布局、生态环境治理一体化；城镇化布局要围绕主体功能区规划，调整定位，明确方向。

第二，依托区域一体化发展，优化城市群格局。城市群发展要以中心城市为依托，加快与周边城市的一体化进程；在京津冀、长三角、珠三角城市群的基础上，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等增长极；城市群内部要加强分工与合作，依托各自优势资源发展互补产业，壮大现代产业体系；完善城市群基础设施建设，完善跨区域城市协调发展机制，实现区域合作深入化。

第三，根据宜居宜业标准，优化城市格局。宜居是城市生态文明建设的根本目标[18]，城市经济发展的同时，要注重提升公共服务和人居环境质量，加快城市功能完善与城市宜居标准建设。要改造提升中心城区功能，注重修复与保护，优化提升旧城功能，改善人居环境。合理规划大城市城区边界，严格规范新城新区建设，统筹生产、生活、生态空间，推进建筑与山水融合、城区与田园融合，建设有生态隔离带链接的功能混合、职居合一和产城融合的城市多中心空间布局体系，促进城市宜居宜业。

2.5 推动城乡一体化发展，逐步缩小城乡差距

第一，有序推进农民市民化，改善城乡二元结构。推进农民市民化是城乡协调发展的关键环节[19]。要重点加快户籍、土地、社会保障以及行政体制改革，稳步有序推进农民市民化，改善城乡二元结构；推进有意愿、有条件的跨省转移人口在流入地落地定居，鼓励农业人口通过非农产业转移实现市民化，建立多元化的农民市民化公共成本分担机制，协调推进农业转移人口市民化。

第二，加快推进公共服务均等化，逐步缩小城乡差距。农村劳动力在城乡流动就业是一种常态，要逐步实现农业转移人口公平、均等享有城镇基本公共服务。根据人口增长及分布规律，统筹基础设施建设，通过保障随迁进城子女的受教育权利、完善公共就业创业支撑保障体系、扩大社会保障覆盖范围，改善医疗卫生条件、整合城乡基本医疗保险一体化服务、拓宽城镇住房渠道，让农业转移人口在城市中有所居、有所学、有所依、有所医，切实提升他们在城市中的幸福感，逐步缩小城乡差距。

第三，减少城镇化进程中的利益冲突，实现城乡共同繁荣。城镇化高速推进过程中，城镇蔓延与城市空间扩张必然带来农村土地的占用，失地农民越来越多，要妥善处理农民征地拆迁补偿。同时，农村劳动力向城市流动，“空心村”比例逐步上升，产生了大量农村留守老人和儿童。推进和谐型城镇化，要切实考虑农民利益，不断提高征地补偿标准，解决失地农民就业安置和社会保障问题，要把新型城镇化建设与美丽乡村建设有机结合。

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Research on China’s UrbanizationBased on the Strategy of Ecological Civilization—Based on Rethinking the Ways to Address Resources and Environment Problems

YUAN Yiren, HONG Shuifeng, WANG Ran, DENG Chuchu
(1.The Faculty of Economy and Management,China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Research Center of Resources and Environmental Economy, Wuhan Hubei 430074, China)

The rapid advance of conventionalurbanizationhas resulted in the high consumption of resources and energy, serious loss of land resources, and high-emission of the “three wastes”. As a result, incontrollable space expansion,high population expansion, the irrationalities on the spatial layout of our development, and uncoordinated development between urban and rural areas and between regions in relation to urbanization are becoming increasingly evident. To achieve the new type of urbanization, we need to rely on the carrying capacity of resources and the environment, scientifcally determine the different types of urban scale, promote the economical and intensive use of resources, and devote major efforts to develop the circular economy. All kinds of standards of environmental protection are refned with a view to advancing the parties to protect the environment in a self-disciplined way. In accordance with livable and enterprise-adaptability standard, we should optimize the spatial layout of our development, promote urban and rural integration development, and reduce the gap between urban and rural areas.

ecological civilization; the urbanization process; resources and environment; a new type of urbanization

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0044-06

2016-03-01；

2016-03-14

国家社科基金重大项目（11＆ZD040）；国家社科基金青年项目（15CJY012）；湖北省区域创新能力监测与分析软科学研究基地开放基金项目（HBQY2015Y02）

袁一仁（1990-），男，湖南省常德市人，中国地质大学（武汉）经济管理学院博士研究生，研究方向：资源环境管理。