矿业权分级审批管理制度比较研究

■ 许书平/孔 宁/车如风

（1.国土资源部油气资源战略研究中心， 北京 100034；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

矿业权分级审批管理制度比较研究

■ 许书平1/孔 宁1/车如风2

（1.国土资源部油气资源战略研究中心， 北京 100034；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

按照中央简政放权改革部署，合理划分矿业权审批权限，对推进矿业权审批制度改革、简政放权具有重要意义。文章梳理总结了我国历史上矿业权分级审批管理制度建设情况及当前管理现状，指出现行管理中存在的主要问题，并以广东、内蒙古两省（区）为例，跟踪分析了地方改革探索经验做法和存在的问题，进而提出政策建议：(1)按矿种划分矿业权审批权限；(2)调整矿业权审批程序；(3)探索探矿权实行四级审批登记管理制度；(4)提升宏观调控和监管能力。

矿业权；分级审批；管理制度；比较研究

党的十八大以来，中央加快建立事权和支出责任相适应的制度，大力推进中央与地方事权划分规范化、法律化，强化中央政府宏观管理、制度设定职责。矿产资源是经济社会发展重要物质基础，矿产资源分级管理是中央与地方事权划分的重要事项之一，反映国家意志。按照中央简政放权改革部署，合理确定各级国土资源主管部门矿业权审批权限，对推进建立矿产资源管理分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的运行机制，具有重要意义。

1 历史上我国矿业权分级审批制度建设情况

我国有悠久的矿业开发和矿业立法历史，但直到1914年《中华民国矿业条例》颁布实施，才在我国矿业法制史上首次引入了探矿权、采矿权和矿业权的概念，建立了矿业权审批登记制度。

1.1 《中华民国矿业条例》确立的分级审批制度

北洋政府1914年颁布实施了《中华民国矿业条例》，明确了矿业权的物权法律属性，规定矿业权设立、变更矿种、变更矿区范围、分割合并矿区范围、注销和采矿权抵押，必须申请核准注册。

在矿业权分级审批管理制度方面：一是明确矿业权实行集中统一管理和一级审批管理制度，探矿权审批由农商部派出机构矿务监督署负责，采矿权审批由农商部负责；二是明确探矿权实行“谁审批、谁接收申请、谁登记发证制度”，矿务监督署负责接收探矿权申请，受理审批核准探矿权申请，注册登记后，颁发探矿执照；三是明确采矿权实行审批与接收申请和注册登记相分开制度，农商部负责审批批准，矿务监督署负责接收申请并转报农商部，农商部核准后，再转由矿务监督署负责注册登记、颁发采矿执照。

1.2 《中华民国矿业法》确立的分级审批制度

国民政府1930年颁布实施了《中华民国矿业法》，明确规定中华民国领域内的矿藏均为国家所有，矿业权设立、变更、转移应申请核准登记。

在矿业权分级审批管理制度方面：一是明确矿业权实行集中统一管理和一级审批管理制度，由农矿部负责审批；二是矿业权实行审批与接收申请和登记发证相分开制度，农矿部负责审批，省级农矿主管部门负责接收申请并转报农矿部，农矿部核准后，再交由省级农矿主管部门登记发证；三是不同矿业权类型审批发证程序略有不同，对国营矿业权，农矿部在划定矿区设定矿业权时，还应报行政院备案；对小矿业权，由省主管官署进行核准和登记，颁发小矿业执照并报农矿部备案。

2 我国现行矿业权分级审批管理制度现状

改革开发以后，为适应经济社会发展，充分调动地方积极性，1986年颁布实施的《中华人民共和国矿产资源法》及配套法规，确立了矿业权实行中央和地方分级审批管理制度；1996年修正后的《矿产资源法》及配套法规、规范性文件，对矿业权分级审批做出了进一步明确规定。

一是探矿权实行两级、采矿权实行四级审批。探矿权主要按照矿产资源的种类、勘查投资规模、勘查面积等标准划分国土资源部和省级国土资源主管部门审批权限，采矿权主要按照矿产资源的种类、矿产资源储量规模等标准划分国土资源部和省、市、县级国土资源主管部门审批权限。

二是市、县级采矿权审批权限由省级地方法规确定。考虑到各地矿产资源赋存条件和基层管理能力等差异较大，矿产资源法律法规没有对市、县级地质矿产主管部门采矿权审批权限做出具体规定，而是授权省级人大常务委员会根据本地区实际情况，制定管理办法确定其审批权限。

三是国土资源部可对矿业权审批进行授权。为增强矿业权审批权限调整管理工作的灵活性，1998年国务院颁布实施的矿产资源行政法规建立了国务院地质矿产主管部门可授权省级地质矿产主管部门审批登记管理制度。

四是将矿业权审批过程中的部分事项交由地方国土资源主管部门负责。为增强上下级管理机关间互动，国土资源部将勘查、开采申请拐点坐标范围实地核查交由县级国土资源主管部门负责，将勘查、开采申请区域范围内有关事项核实、勘查实施方案审查、组织矿业权招拍挂出让等交由省级国土资源主管部门负责。

五是矿业权实行“谁审批、谁接收申请、谁登记发证”。各级国土资源主管部门按照规定的审批权限，接收申请人提交的申请材料，进行受理审查，同意登记的颁发许可证，不同意登记的退回申请。

六是建立宏观调控管理制度。中央为加强对全国矿业权出让宏观管理，实施了矿产资源规划、矿业权设置方案、开采总量控制指标、重要矿产矿业权差别化管理等管理制度。

3 现行矿业权分级审批管理存在的主要问题

3.1 国土资源部大量精力陷于微观事务性审批

根据规定，国土资源部除负责油气、铀矿、钨、稀土等7种矿产矿业权实行一级审批外，还负责煤、金、铁、铜、铝等20多种矿产大中型规模以上的勘查开采项目审批，矿业权审批工作任务较重，大量人员精力花费在审批登记事务性工作上，在管理制度顶层设计、监管服务等方面难以兼顾，制度建设略显滞后；基层国土资源主管部门审批权限相对较小，却承担了大量监管职责，权、责不对等，工作积极性未得到充分调动。

3.2 矿业权管理宏观调控职能有待进一步加强

为增强矿产资源对经济社会可持续发展保障能力，中央采取了一系列措施加强矿业权出让宏观管理，但由于缺乏有力抓手，一些政策措施难以保障落实到位，未能达到预期效果。如为从源头上防止矿产资源供应出现大规模产能过剩、出口恶性竞争等，中央一再强调要求控制部分大宗型矿产、优势矿产矿业权投放规模和速度，但一些地方从本地区经济社会发展局部利益考虑，未严格贯彻执行，一定程度上削弱了宏观调控效果。

3.3 地方对新设探矿权受理审批具有较大决策权

为尊重地方意愿，充分听取省级国土资源主管部门意见，国土资源部2009年8月发文对探矿权申请要件取得方式做出了调整，要求申请人向国土资源部申请探矿权，必须先由省级国土资源主管部门出具同意设置探矿权的意见。这一政策出台后，省级国土资源主管部门意见成为国土资源部受理新设探矿权的前置条件和主要依据，国土资源部收到并批准新设探矿权数量大幅减少（图1）。

3.4 矿业权审批在不同层级管理部门变动

由于探矿权、采矿权审批权限划分标准不对等，在管理中大量存在探矿权转采矿权或矿业权延续、变更时，审批登记管理机关发生变化，特别是市、县两级国土资源主管部门审批的探转采申请项目，均存在较多这类问题，不利于管理工作的连续性，增加了管理工作难度，在审批过程中还因需要向原管理机关了解相关情况，占用时间影响审批效率。

图1 2000年至2014年国土资源部新设探矿权数量变化一览表（不包括油气、放射性矿产）

4 地方改革探索经验做法及存在的问题

近年来，各地积极开展矿业权审批简政放权改革探索，形成了一些具有地方特色的经验做法，限于篇幅，本文简要介绍广东、内蒙古两省（区）相关情况。

4.1 广东省改革探索经验做法及存在的主要问题

广东省按照中央部署，在行政审批制度改革方面先行先试，进行大胆探索，积累了丰富经验。在矿业权分级审批制度改革方面：一是委托县级政府负责受理新设探矿权申请；二是授权地级以上市政府负责非扩大勘查范围和不跨地级以上市行政区的探矿权转让、变更、延续、保留和注销审批登记，负责非国土资源部授权和非跨地级以上市行政区的非金属矿产采矿权审批登记；三是根据全国人大常委会授权，将地热、矿泉水等两种国务院确定的重要矿产采矿权授权地级以上市国土资源主管部门审批登记；四是一些地级以上市国土资源主管部门将部分采矿权授权县级国土资源主管部门审批登记。

广东省通过向基层大幅下放审批权限改革探索，取得了积极成效：一是减少了审批过程中核实、核查等中间环节，有利于提高行政效率；二是申请人申请矿业权更加方便快捷，减少了往返差旅成本和时间成本；三是基层政府在矿产资源配置上拥有更大决策权，工作积极性得到充分调动；四是省国土资源厅能腾出更多精力贯彻落实中央决策部署，加强监督管理和服务指导，加快推进职能转变。

同时也存在一些不容忽视的问题：一是基层国土资源主管部门矿政管理人员普遍偏少，具有地质、矿产相关专业知识的人员更少，存在“接不上”的问题；二是授权基层地方级政府负责矿业权审批登记，存在于法无据的问题；三是矿业权审批需经基层地方政府研究，增加了审批环节，审批效率有待进一步提高。

4.2 内蒙古改革探索经验做法及存在的问题

内蒙古自治区矿产资源丰富，矿业是当地经济发展的重要支柱产业，但地域广、交通不便，为实现既加强管理又方便申请人，内蒙古没有采取下放矿业权审批权限的通行做法，而是通过调整审批程序，将探矿权、探矿权转采矿权和采矿权延续申请受理交由盟（市）国土资源局负责，形成审查意见后报自治区国土资源厅审批，经批准后，由盟（市）国土资源局向申请人颁发许可证。

内蒙古自治区通过调整审批程序改革探索，取得了积极成效：一是减少了申请受理前向盟（市）国土资源局发函核查相关事项的环节，有利于提高审批效率；二是申请人直接向勘查、开采项目所在的盟(市)国土资源局申请，节省了交通成本和时间成本；三是大量审批事务性工作由盟（市）国土资源局承担，大大减少了自治区国土资源厅工作量，有利于促进其管理职能转变；四是赋予盟（市）国土资源局共同参与矿业权审批权力，有利于充分调动其工作积极性。

同时也存在一些不容忽视的问题：一是矿业权审批权限高度向自治区国土资源厅集中，旗（县）国土资源局没有矿业权审批权限，权、责严重不对等，不利于调动其工作积极性；二是受限于地理位置和气候条件等，再加上经济欠发达，难以吸引优秀人才，专业管理人才缺乏。

5 完善矿业权分级审批管理制度政策建议

5.1 按矿种划分矿业权审批权限

按照中央简政放权改革要求，推进审批权限下放，同时从制度设计上避免不同层级管理机关在同一矿种审批权限上重复交叉，较好地分割各级管理机关管理权限和责任，建议按矿种划分中央与地方审批权限，国土资源部仅负责油气、放射性等战略性矿产，钨、稀土等保护性开采特定矿种，以及石墨等战略性新兴矿产矿业权审批，其余矿产矿业权由地方各级国土资源主管部门负责审批。

5.2 适当调整矿业权审批程序

为深入推进行政审批制度改革，加快促进管理职能转变，大幅减少国土资源部矿业权审批事务性工作，建议对国土资源部负责的矿业权审批程序进行适当调整，除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产等4种战略性矿产矿业权申请由国土资源部受理并审批登记外，其余矿产矿业权申请均交由省级国土资源主管部门负责受理，形成审查意见后报国土资源部审批登记。

5.3 探索探矿权实行四级审批登记管理制度

近年来，随着市、县级国土资源主管部门行政管理能力和水平大幅提升，一些省份正在探索将部分探矿权下放给市级国土资源主管部门审批。实践证明，市级国土资源主管部门承担探矿权审批工作，有利于发挥其贴近基层的优势，提高审批效率，降低管理相对人成本，同时还有利于调动其加强矿产资源勘查监督管理工作积极性。建议借鉴采矿权实行四级审批管理经验做法，积极探索论证探矿权实行四级审批登记管理的可行性，跟踪总结成功实践经验并上升为制度。

5.4 加强管理，提升宏观调控和监管能力

为实现矿业权审批权限“放得下、接得住、管得好”，避免出现“一放就乱、一乱就收、一收就死”，建议：进一步健全和完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度的科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，优化矿业权布局；充分利用矿业权统一配号系统，加强对各矿种、各地区矿业权设置监测，对管理中存在的苗头性、倾向性问题，进行深入分析研判，及时出台指导性政策措施，提高矿业权投放的科学性；通过矿业权统一配号系统加强对矿业权审批过程监督管理，及时发现和纠正各类违规审批，规范地方审批登记行为。

[1]许书平,孔宁,王升辉.合理划分矿业权审批权限探析[J].中国矿业，2014(12):6-8.

[2]广东省国土资源档案馆.广东省矿业权管理情况调查项目成果报告[R].广州:广东省国土资源档案馆,2015.

[3]内蒙古自治区国土资源信息院.内蒙古自治区矿业权管理情况调查项目成果报告[R].呼和浩特：内蒙古自治区国土资源信息院,2015.

[4]国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编（第五版）[M].北京:地质出版社,2013.

[5]付英.中国矿业法制史[M].北京:中国大地出版社,2001.

A Comparative Study of Grade Approval Management System on Mining Rights

XU Shuping1, KONG Ning1, CHE Rufeng2
(1.Oil & Gas Strategy Research Center, Ministry of Land & Resources of the People’s Republic of China, Beijing 100034; 2. China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083)

According to the deployment from the central government on decentralization reform, it is important to do the rational division of mining rights approving, and promote the system reform and decentralization work in this feld. In this paper, we summarize the history and current situation of mining rights approval rating from the prospect of management system construction, and point out the main existing problems, then we take Guangdong, Inner Mongolia as case studies, to track and analyze the experiences and practices of local reform and problems, then policy recommendations are promoted as follow: Firstly, we should divide approval authority by mineral mining rights; Secondly, we should adjust the mining rights approval process; Thirdly, we should implement the four-level approval and registration management system; Fourthly, we should enhance the macro regulation and regulatory capacity.

mining rights; grade approval; management system; comparative study

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0018-04

2016-03-24；

2016-03-29

许书平（1978-），男，江西省崇仁县人，国土资源部油气资源战略研究中心副研究员，经济学硕士，主要从事矿产资源勘查开采管理政策研究。