经济增长动力转换中的财政政策工具应用研究*

财政政策工具应用研究课题组

经济增长动力转换中的财政政策工具应用研究*

财政政策工具应用研究课题组

经济增长动力是指能够促进经济持续发展，带动总体经济增长的要素或者机制。分析和梳理经济增长动力，及时发现经济增长动力的变化情况，是研究财政改革发展问题的前提，有助于未雨绸缪，更好地发挥财政政策对经济社会可持续发展的促进作用。本文以山东为例，在分析经济增长动力对财政影响的背景下，归纳总结了山东创新财政政策工具的应用及成效，在借鉴国内先进省份有益经验的基础上，提出了创新财政政策工具支持山东经济增长动力转换的政策建议。

经济增长 动力转换 财政政策 创新

一、财政支持经济增长动力转换的理论基础

经济增长一直是经济学研究的核心问题之一，国外学者围绕这个问题进行了深入研究，并形成了诸多理论。这些理论对经济增长和财政作用的认识在不断深化，从重视劳动在经济增长中的地位到崇尚资本积累的决定性作用，再到强调以人的素质为中心的知识、技术和人力资本的积累，从亚当·斯密主张通过“看不见的手”来调节经济，到主张发挥政府在经济增长中的促进作用。

（一）古典经济学派的经济增长理论和财政政策取向

亚当·斯密认为经济增长表现为国民财富的增长，经济增长的主要动因是劳动数量的增加和劳动效率的提高，而劳动数量的增加主要取决于人口数量的增长，劳动效率的提高主要依靠分工协作。马尔萨斯也认为人口的增长是一国幸福和繁荣的保证。随后又有李嘉图等古典学派经济学家认为，借助于国际贸易，可以不断地增加财富和人口，从而把对外贸易置于经济增长发动机的地位上，但其发展原动力仍然是人口和产品的增长。

在财政政策主张方面，古典经济学派的学者们认为政府只要做好“守夜人”，就能促进经济增长，经济即使在短期内偏离充分就业，也不会存在长期的衰退。因此，他们反对政府利用财政政策干预经济，主张财政收支平衡，反对赤字和举债。

（二）凯恩斯学派的经济增长理论和财政政策取向

凯恩斯在1936年发表的《就业、利息和货币通论》一书中，详尽阐述了其对经济增长的理解，凯恩斯的追随者们又在此基础上进一步完善了该理论。他们认为产能过剩和失业率居高不下的根源是有效需求不足，必须刺激有效需求，经济才能恢复活力。但是市场机制难以自动扩大有效需求，因此必须通过政府扩大支出，甚至运用财政赤字等方法对经济进行必要的干预以实现总供给与总需求平衡，也就是要发挥“看得见的手”的作用。20世纪40年代，哈罗德和多马在凯恩斯理论的基础上推导出长期经济增长模型，即哈罗德—多马增长模型。他们证明了当经济活动偏离最优的长期均衡增长路径时，无法自行恢复，这时需要政府对相关经济变量进行干预，使其回归最优的增长路径。此外，凯恩斯还利用乘数理论说明增加政府投资可导致收入成倍增加，产生促进经济增长的连锁反应。西方学者通过研究还得出：不仅政府投资具有乘数效应，政府购买、税收和转移支付等，也同样具有乘数效应。

凯恩斯学派以乘数论和边际消费倾向为依据，主张政府扩大财政支出，实行政府赤字，甚至举债筹款救济失业。在税制改革上提倡以直接税为主代替以间接税为主，以累进税代替比例税，从而调节收入，刺激消费需求的提高。

（三）新古典经济增长理论和财政政策取向

以索洛模型为代表的新古典经济增长理论认为，资本、劳动力和技术进步是影响经济增长的三大因素。相较于古典经济学派，新古典经济增长理论弱化了劳动力在经济增长中的作用，强调了技术进步的重要性。模型中的技术进步是广义上的技术进步，是指在产出的增长中，不能被劳动和资本等要素投入解释的那一部分产出增长，也就是全要素生产率（TFP）。换言之，这里的技术进步不仅包括狭义技术进步，而且包括经济发展过程中劳动者知识、技能的提高和扩散，管理水平的提高，改进生产要素的配置和规模生产的效应，制度创新等，这无疑扩充了技术进步的内涵。同时，该理论认为资本、劳动力和技术进步可以通过市场机制进行调整，充分就业均衡可以通过生产中劳动与资本的配合比例来调整，即如果劳动力比资本增长更快，劳动者的工资就相比于资本利率下降，反之，工资就会提高，企业家对于价格非常敏感，他们会采用先进技术，改变要素投入结构。

相比凯恩斯主义学派，索洛等人认为财政政策在经济增长中的作用较为单一。他们主张以货币供给量作为单一性的政策指标，财政政策作用于社会储蓄率，以社会储蓄率为传导媒介，进而促进经济的增长。

（四）内生经济增长理论和财政政策取向

20世纪80年代中期以来，内生经济增长理论蓬勃发展。相较于索洛模型，内生增长理论的主要突破是把技术进步看作内生变量，又将技术进步细化为人力资本及研究与开发（R&D）。

罗伯特·卢卡斯首先提出了人力资本的概念，并阐明了人力资本与技术进步及经济增长之间的关系。他把人力资本分为两类，一般性人力资本和专业化人力资本，后者所拥有的专业知识可以促进技术进步，并能够促使劳动与资本收益递增，从而实现经济长期增长。但专业人力资本有正外部效应，企业投资收益率要低于社会效益率，因此需要政府的力量介入，消除社会边际产量与私人边际产量之间的不对等，鼓励企业和个人投资于人力资本。

随后，保罗·罗默提出专业化生产即研究与开发（R&D）也可以促进经济增长，并将R&D理论和不完全竞争假设同时加入增长模型。在该模型中，他认为技术的研究与开发有非竞争性和非排他性，但同样也具有明显的外部性，所以需要政府的力量使企业研究与开发活动能够达到社会最优水平，主张政府把财政支出用于鼓励研究与开发，即为相关部门提供资金和补贴，从而促进经济长期稳定发展。

二、山东经济增长动力转换分析

改革开放以来，山东经济保持较快增长速度，尤其是从1991年开始，基本保持两位数的增长速度。但2008年金融危机之后，经济增速总体上呈波动下行态势。进入“十二五”之后，山东经济增速开始回落，从2011年的10.9％降为2015年的8％。虽然金融危机引发的出口需求收缩影响了山东经济发展，但从根源上看，主要还是经济增长动力不足，传统增长方式已无法拉动经济快速增长，而新兴动力尚在培育，山东经济进入转型发展阶段，并呈现出诸多新特征。

（一）供给动力：由要素规模投入转向创新驱动

党的十八大提出创新驱动发展战略，创新成为引领发展的第一动力，党的十八届五中全会又提出创新等五大发展理念。在新常态下，要从根本上解决发展方式粗放、产业层次偏低、资源环境约束趋紧等问题，兼顾发展速度与质量、统筹发展规模与结构，关键是要依靠科技创新转换发展动力。从山东情况看，长期以来经济增长主要依靠劳动、资本、资源等传统要素驱动实现，我们通过柯布—道格拉斯生产函数建立各供给要素对经济增长影响的模型，对2005年以来各要素的贡献率进行了实证分析。生产函数设定如下：

其中，Yt为总产出，Kt为资本投入，Lt为劳动投入，At为全要素生产率，μ为随机扰动项。用国内生产总值作为总产出，用固定资本存量作为资本投入，用经济活动总人数作为劳动投入。

我们从《山东统计年鉴》选取2005-2014年的数据，对经济增长贡献率进行测定分析（见表1）。结果显示，资本投入对山东经济增长的贡献率一直处于主导地位，特别是在金融危机期间，受国家的大规模投资刺激政策影响，2009年资本投入对经济增长的贡献率达到80％，但自2010年之后，资本投入对经济增长的贡献率整体处于下滑趋势，2013年更是下滑到了71.7％；劳动对山东经济增长的贡献率则比较稳定，除个别年份，基本处于4.5％-7.5％区间内；在2008年全球金融危机之后，全要素生产率对经济增长的贡献率虽然处于一个小幅上升的趋势，但与资本对经济增长的贡献率相比，还处于一个比较低的水平。

表1 2005年以来山东各要素对经济增长的贡献率

随着山东经济社会发展进入新常态，传统要素投入面临制约瓶颈，也难以支撑山东经济的稳定可持续增长。2014年，全省劳动年龄人口占比为72％，比2010年降低2.4个百分点，4年间劳动年龄人口净减少近80万人，人口总抚养比由2010年的34.4％连续攀升至2014年的38.9％，全省劳动年龄人口的减少和人口总抚养比系数的提高，必然会带来储蓄率的下降和劳动力成本的提高，进而会导致投资率的下降和资本存量增速放缓。与此同时，支撑全省经济发展的土地供应缺口逐年加大、资源环境制约逐年增强。继续沿用以生产要素规模扩大带动经济快速增长的发展模式将难以为继，必须提升创新在经济增长中的贡献率。

近年来，山东创新步伐不断加快，R&D经费支出由2010年的672亿元增加到2014年的1304.1亿元，年均增长14.2％，高于固定资产投资年均增长1.4个百分点。2014年，山东企业执行的R&D经费支出占全省R&D经费支出的90.4％，比2010年提高1.1个百分点，全省企业R&D支出增加到1179.4亿元，比2010年增加了579.2亿元。从高新技术产业来看，2013年高新技术企业数为2015个，比2010年增加了168个；有R&D及相关活动情况的有535个，比2010年增加了204个；R&D经费支出156.2亿元，比2010年增加84.2亿元，翻了一番多。随着创新投入的增加和创新水平的提高，创新在经济增长中的贡献率也会越来越高，将逐步取代要素投入，成为经济增长的第一动力。

（二）需求动力：由投资拉动转向消费推动

改革开放以来，山东投资增长强劲，成为拉动经济增长的主要需求动力。从2008-2014年的数据来看，除2008年外，山东投资需求对经济增长拉动百分点均高于消费拉动百分点，投资对经济增长速度的拉动作用明显（见图1）。从社会固定资产投资、社会商品零售总额增长速度来看，2008年以来两者都呈现下降趋势，除2011年外，固定资产投资增长速度明显高于社会商品零售总额增长速度（见图2）。

图1：2008-2014年投资和消费对山东经济增长的贡献率

图2：2008-2014年山东社会固定资产投资和商品零售总额增长速度

但是我们也要看到，2008年全球经济危机后的新一轮投资扩张，导致了重复建设、产能过剩等结构性失衡问题。2013年国务院下发化解产能严重过剩矛盾的指导意见，要求山东消化钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、船舶、煤炭6个行业过剩产能，从实施情况看，钢铁、煤炭、船舶3大行业消化产能过剩的任务仍然严峻。此外，山东经济增长所需的投资成本在不断增加，投资对经济发展贡献率的指标“投资效果系数”由2009年的0.106下降到2014年的0.096。在未来一个时期，投资在山东经济增长中仍将发挥积极作用，但拉动作用会逐步降低。

虽然消费对经济增长的贡献率低于投资，但从图1来看，以2013年为临界点，消费的贡献率在上升，投资的贡献率却在下降，两者之间的差距在逐渐缩小。同时，由于近年来各级政府严控支出，政府消费下降，2014年山东政府消费比上年减少893亿元，考虑到这一因素，消费中居民消费的贡献率更高。消费是最终需求，在激发经济活力、提高发展质量中具有基础性作用。可以说，山东已进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的重要阶段，消费提升不仅有利于改变过于依赖投资的增长格局，而且消费需求的扩大能够引导投资结构优化升级，特别是信息消费、文化消费、健康养老消费等新型消费，将促成经济发展新动力和增长点。2016年山东出台了支持扩大消费的40条措施，将进一步发挥出消费对经济增长的引导作用，成为拉动经济增长的主要需求动力。

（三）产业动力：由工业主导转向服务业等新兴产业拉动

改革开放以来，工业主导山东经济增长的特点比较明显。从1984-2014年的数据看，山东地区生产总值中第二产业增加值一直占据主导地位（见图3），2006年最高，达到57.4％，之后占比逐步下降，但仍基本占据地区生产总值的半壁江山，2015年三次产业占比为7.9：46.8：45.3；第二产业对经济增长的贡献率也一直占据主导地位（见图4），最高年份贡献率达89.3％。第二产业由工业和建筑业组成，工业产值在第二产业产值占比一直在87％-95％之间浮动，第二产业的数据也能反映出工业在整个经济中的主导地位。在经历多年的迅速扩张后，受成本上涨、产能过剩和有效需求不足等因素影响，工业增速不断下降，低于地区生产总值增速和第三产业增速（见图5），工业相对比重下降的趋势开始形成。

图3：1984-2014年山东第二、三产业增加值占比

图4：1984-2014年山东第二、三产业贡献率

图5：2008-2014年山东地区生产总值、工业、第三产业增速

从发展趋势来看，虽然工业主导的第二产业比重仍高于第三产业，但山东第三产业发展迅速，与第二产业占比差距逐步缩小，2010年山东二、三产比重为54.2：36.6，2015年则为46.8：45.3。山东服务业保持增长领先、比重提升态势，逐渐成为带动和支撑经济增长的核心力量，且健康、医疗、教育、养老、金融、物流、旅游、互联网行业蓬勃发展，服务业发展呈现出“高级化”趋势。而工业内部，传统产业格局正在加快打破，三产融合、高端高质、信息化引领的发展渐成新常态，装备制造业、高新技术产业、战略性新兴产业增速和占比都在提升，新产品、新行业、新产业、新业态、新模式正在加速成长，生产的网络化、智能化步伐加快。服务业及新兴经济的快速发展，逐步推动山东产业发展从低端迈向中高端，在实现传统经济转型升级的同时，形成高端制造业、现代服务业对经济增长的“多点支撑”。

（四）制度动力：由政府主导转向市场配置资源

好的制度环境是经济增长的重要动力，制度变革也一直贯穿经济发展始终。20世纪90年代以来，山东经济发展一直伴随着政府与市场关系定位的演变。相当长一段时间里，山东采取的都是政府主导的不完全市场经济模式。这一制度模式对推动经济发展发挥了重要作用，但产生了一些问题，如“越位”和“缺位”现象严重，影响到了经济发展和市场作用发挥。一方面，政府对市场的过度干预，造成了资源配置效率低下甚至是浪费，束缚了市场主体的创业创新活力。另一方面，政府监督不到位问题突出，导致市场秩序紊乱。当前实现经济增长动力转换的关键就是推进市场化改革，让市场在资源配置中起决定性作用，靠市场的力量和产业化的创新培育形成新的增长点。政府层面，应通过转变职能、简政放权、减税让利，加快形成有序规范的市场环境；通过加快财税金融改革、深化商事制度改革等途径，将资源配置的决定权交给市场；通过市场方式解决好以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险，不断增强经济的内生动力。

三、经济增长动力转换对财政的影响分析

新常态下，经济发展基础和背景都在发生深刻变化，如何保持经济增速与质量效益的科学平衡，实现增长后劲与增长方式的培育转换，完成经济质量与经济结构的优化调整，促进经济管理与调控方式的正确运用，对财政运行模式和财政支持方式提出了新的挑战。

一方面，推动新旧动能转换迫切要求财政政策转型提速。一是，对新动能的培育，已不能单纯依靠传统的无偿补助市场主体方式，需要更多采用市场化方式和现代金融手段，激发经济转型内生动力。从当前看，传统财政投入模式的边际产出效应正在弱化，过去的低效、重复性无偿财政投入对经济增长拉动效力日趋衰减，并导致了严重的产能过剩和资源错配。资源配置由市场起基础性作用向起决定性作用转换，是推进供给侧结构性改革的机制保障。新常态下财政政策的运用，需要更多借助市场机制，发挥财政资金的货币乘数效应，引导更多金融、社会资本投资创新创业和新兴产业，为经济发展打造持续动力引擎。二是，对旧动能的升级，也不能采取固有的“输血”方式，需要更多采取支持资源整合和并购重组方式，实现腾笼换鸟、浴火重生。产业是否转型转得好、经济是否升级升得对，检验标准就是附加值是不是得到了提升，传统的农业、制造业、化工业同样能够依靠科技进步打造高附加值产品。转型时期财政政策的重点方向之一，就是推动旧动能向价值链的高端发展，这需要对原有产业进行重新整合，势必需要财政“花钱换机制”，通过“赎买”的方式打破要素资源整合的障碍，通过资源优化重组实现成本的降低、效率的提升，把传统产业链推向高端。同时还要注意，市场是区分新旧动能天然的试金石，市场机制决定产能出清，政府尽量不要干预。三是，财政投资作用的发挥，不能再采取政府“包打天下”的办法，需要在法治框架下创新渠道手段，探索引导金融、社会资本投资实体项目的措施。当前，投资仍是拉动增长的有效手段，积极财政政策对于提振市场信心有着不可替代的作用。但2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，地方政府通过融资平台投资搞建设渠道受阻。适应要求，地方政府投资建设不能再采用传统的举债融资模式，必须创新公共资源运营模式，积极探索政府和社会资本合作（PPP）等市场化建设模式，既为项目提供可持续的资金保障，又为市场主体开辟广阔投资空间。四是，对体制机制的改革，财政要更多承担经济成本和社会成本。从国际经验看，经济转型会令需要财政兜底的人群数量增加，兜底社会保障是改革时期财政支出的主要方向。全面推进供给侧结构性改革，涉及深层次利益调整，必然需要政府付出改革成本；在发展动力转换、化解过剩产能过程中，财政还要承担“维稳器”作用，做好兜底转型成本的准备，如对下岗职工的安置、社保支出的保障、金融风险的防范等事关群众利益、符合发展方向的支出主动“买单”，通过释放改革红利来激发经济活力、推动转型发展。

另一方面，经济增长动力转换深刻影响财政可持续增长。一是，“L”型增长是动力转换期经济发展的长期趋势，由于经济增长与财政收入的显著相关性，经济增速的放缓将直接影响财政收入增长。财政是经济的“晴雨表”，随着固定资产投资增速的减缓、一般贸易进出口的下降和地方生产总值的放缓，财政收入增长放缓已成为常态。随着经济新常态的逐步确立，全国、全省生产总值增长逐步由“10”时代回落到“7”“6”时代，财政收入增长也逐步由“30”“20”时代回落到“个位数”时代。未来相当长一段时期，财政收入中低速运行将是常态，对财政工作“开源节流”提出了新的要求。二是，去产能的深入推进，长期看有利于经济可持续发展，但短期会造成财政减收，将倒逼财政收入结构加快调整。产能过剩不仅导致企业利润率下降，还占据了大量资源，使得人力、资本、土地等成本居高不下，制约了经济发展，但去产能短期内也会造成经济发展和财政收入的“阵痛”。适应去产能的要求，必须加快培育新的可替代财源，大力发展新技术、新业态条件下节能、低碳、清洁、绿色环保产业，构建以战略性新兴产业和高新技术企业为支撑的新型财源体系。三是，服务增长动力转换的配套改革，尤其是结构性减税措施，将在短时间内大大压缩财政收入增长空间。在经济增长动力转换期，从降低企业成本、引导供给侧结构性改革出发，深入推进税制改革，进一步优化资源要素分配关系，将是宏观调控的必然趋势。以“营改增”改革为例，2016年建筑、房地产、金融和生活服务业纳入“营改增”范围后，全省企业再减负320多亿元，这也意味着地方财政将大幅度减收。从市级看，潍坊市预计2016年因“营改增”减少地方税收27亿元，占上年全市一般公共预算收入的5.6％，对地方财力的影响较为显著。适应税制改革导向，要求各级必须创新财政支持模式，加大对现代服务业、先进制造业等扶持力度，培育新的经济增长点，加快构建新型地方税收体系。

四、山东财政政策工具创新的应用及成效

近年来，山东财政积极适应经济发展新常态，加快财税体制改革步伐，创新性的运用多种财政政策工具，有效推动了山东经济的提质增效。

（一）优化财税政策环境，提升服务质量

经济增长动力转换的进程中，首先需要政府营造更加公平的市场竞争环境。在这方面，山东财政近年来围绕降低企业成本和提升财税服务质量，不断优化营商环境。一是综合运用减税降费政策，降低制度性交易成本。在认真落实中央清理收费基金项目的基础上，大力压减省级立项的行政事业性收费项目。特别是围绕“降成本”，2016年研究起草并以省政府文件印发了《关于减轻企业税费负担降低财务支出成本的意见》，在扩大收费基金优惠政策免征范围、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多项措施，切实减轻了企业收费负担。目前，山东省级立项的行政事业性收费项目只保留了12项，成为全国收费项目最少的省份之一。在此基础上，积极实施收费目录清单制度，实行动态化公示、动态化管理，努力打造“阳光收费”。二是完善配套政策措施，增强财税政策与相关政策协同性。为满足经济增长动力转换的需要，山东财政主动梳理已发布的各项财税政策措施，开展“立、改、废”，建立健全财税政策协调审查制度，增强政策体系的集约性、连贯性和协同性，构建经济增长动力转换下的财政政策保障机制。三是优化财税服务，提高财税政策执行力。为优化纳税服务，依托现代信息技术，以“互联网+财税”完善金财、金税工程，建成覆盖所有税种及税收工作各环节的税收信息系统，全面推行电子发票，转变税收征管方式，为纳税人提供更加优质高效的服务，不断减轻纳税人办税负担，有效满足纳税人合理需求；为强化部门间涉税信息共享和税收执法协助，建立了由财政、税务、国土、住建等35个部门（单位）参加的税收保障工作部门联席会议机制，并督促各市县建立相应的工作机制，统一涉税信息平台，完善涉税信息指标体系，大力推动国税、地税联合办税，形成了社会综合治税合力。

（二）创新财政支出方式，扩大资金使用效应

为更好地发挥财政资金的杠杆作用，山东财政积极创新财政支出方式，吸附带动金融和社会资本支持经济发展。一是构建政府引导基金管理监督运营机制。截至2016年5月，山东财政支持设立了19只政府投资引导基金和51只子基金，初步形成具有不同政策导向、不同投资偏好的基金群，全省各级政府参股或出资设立的各类投资基金总规模超过1500亿元。同时，发起设立总规模1200亿元的政府与社会资本合作发展基金、600亿元的铁路发展基金、200亿元的国企改革发展基金，有效放大了财政资金的乘数效应。二是积极推进政府购买服务。山东财政通过探索试点，搭建政策框架，建立工作机制，稳妥有序推进政府购买服务改革，取得积极进展。如2014年选取养老、教育、医疗卫生等9大类公共服务项目开展试点，既促进了社会组织发展，又提升了公共服务供给的质量和效率。又如2015年创造性地利用政府购买服务方式，引导社会力量兴办公益事业，获得国开行、农发行三年给予政策性贷款授信额度6000亿元，为棚户区改造和城乡基础设施建设提供了资金保障。三是灵活运用融资增信和信用担保。在充分发挥小微企业贷款风险补偿资金、融资担保代偿补偿资金、贸易融资风险补偿资金、知识产权质押融资风险补偿基金、科技成果转化贷款风险补偿资金等风险补偿机制作用基础上，加大政策整合完善，打好财金合作、财担互动、多方参与的“组合拳”，缓解产业发展面临的融资难、融资贵问题。如通过构建覆盖全省的农业信贷担保体系，支持建立小微企业贷款担保业务代偿分担机制，设立融资性担保机构股权投资基金，进一步做大做强省再担保集团，增强担保机构抗风险能力，为企业融资提供有力保障。四是大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。山东财政按照“高标准、严要求”的原则，注重从建制度、严流程、树标杆等方面入手，紧紧围绕PPP项目操作5大步骤19个流程，切实提高项目运作的规范性和科学性。通过流程操作规范，始终把评价论证、风险分担、利益分配等作为PPP项目全周期管理的关键环节，强化各方契约观念。据国家PPP大数据显示，截至2016年10月底，山东省储备并纳入全国PPP综合信息平台的项目1046个，概算投资额1.12万亿元，项目数、投资额均居全国第二位。

（三）调整完善财政体制，调动地方发展积极性

为充分调动地方各级发展经济的积极性，山东财政通过“下划收入、财力分成、激励约束、明确责权”，果断加大改革创新力度，初步形成了利益共享、风险共担、激励相容的省以下财政体制。“下划收入”，就是本着财力下移的原则，除部分跨区域企业的税收外，将原体制下省级分享的251亿元税收（占省级税收的68.6％）全部下划到市县，实行“属地征管、就地入库”，进一步健全和强化市县财政。“财力分成”，就是本着统一规范原则，改进政府间税收分享机制，省级通过体制结算，对各类税收的增量统一分享15％。改革后，由于省级下调了营业税、企业所得税、个人所得税的分成比例，调动了各地加快发展服务业、提高经济发展质量效益、增加居民收入的积极性。“激励约束”，就是奖勤罚懒，调动各地科学发展、增收节支的积极性。一方面，实施省级分成税收增量返还政策，对省级分享各市的主体税种及资源财产类税收，以市为单位计算比上年增长超过规定比例的部分，三年内给予返还。另一方面，实施激励性转移支付制度，从2015年起省级每年拿出20亿元，将资金分配与各地服务业发展、节能减排、城镇化建设以及经济发展质量效益等指标完成情况挂起钩来，强化财政体制的“风向标”作用，促进了各地转方式调结构，加快科学发展。“明确责权”，就是积极探索省以下政府间事权和支出责任划分，在教育、卫生计生、交通运输等与民生密切相关领域，开展省与市县事权和支出责任划分试点，分项明确各级政府的事权项目以及应承担的支出责任，实现事权和支出责任的科学、清晰、合理配置。总的看，省以下财政体制的调整，调动了市县科学发展的积极性。2015年，山东县级一般公共预算收入完成4475亿元，比2012年增加1617亿元，年均增长16.1％；县级收入占全省收入的比重达到80.9％，比2012年提高10.5个百分点，比全国平均水平高30个百分点左右，壮大了基层财政实力。

（四）深入推进税制改革，激发市场活力

面对经济持续下行的压力，山东财政以激发市场主体活力为出发点，深入推进税制改革。一方面，深化税制改革。从2013年8月1日启动营改增试点，截至2016年4月底，山东合计将38.02万户纳税人纳入试点范围，企业减负面达98％，累计减轻税收负担341.79亿元，有力促进了服务业发展和经济结构调整。2016年5月1日起又全面推开营改增试点，预计将进一步为企业减负320亿元。积极实施石油、煤炭、钨、钼等资源税从价计征改革，促进了资源集约节约利用。另一方面，开展税式支出管理改革。税式支出是国家因实施税收优惠政策而放弃的财政收入。针对税收优惠政策底数不清、落实不到位的状况，2013年选择临沂、淄博两市，在全国率先开展税式支出管理改革试点，2014年扩大到10个市，2015年在山东省全面推开，实现税式支出管理区域、级次、纳税对象“三个全覆盖”。从税式支出管理系统掌握的数据看，2015年全省税式支出规模达到2150亿元。这项改革的实施，既提升了税源管控水平，又促进了税收优惠政策落实。

五、财政支持经济增长动力转换的国内经验借鉴

他山之石，可以攻玉。从广东、浙江、河北、重庆等省市经济增长实践来看，都注重对财政政策工具的创新和应用，并取得明显实效，值得我们参考和借鉴。

（一）广东省：创新中小微企业财政扶持方式

近年来，广东省将中小微企业作为经济增长动力转换的关键环节，通过创新财政扶持方式，拓宽中小微企业融资渠道，中小微企业主体快速增长，2016年上半年广东省以中小微企业为主体的民营经济单位达808.04万户，同比增长14.7％，居全国首位。

一是完善中小微企业信贷风险补偿和激励机制。广东省财政与珠海、韶关、河源等8市共同安排资金，设立中小微企业信贷风险补偿基金，以拨付贷款代偿风险准备资金的方式提供增信支持，引导银行针对重点产业集群、大型龙头企业上下游产业链、专业商圈等中小微企业集聚群体提供10-30倍的批发贷款。运用科技金融风险补偿资金，对科技信贷专营机构给予补贴，对信贷融资风险进行补偿，分担科技信贷专营机构的投资风险，鼓励其支持初创期和早中期的科技型中小企业，为科技型中小企业提供融资产品、中介服务等多层次金融服务。

二是发挥政策性担保的带动作用。广东省财政在已投入20.1亿元注资省级担保机构的基础上，2016年继续安排中小微企业融资担保基金10亿元、科技再担保基金1.6亿元，支持省政策性担保和再担保机构做大做强，同时争取到中央财政的支持，共同出资建立“3+2”（5亿元）的代偿补偿资金池，鼓励省级再担保机构不断加大对小微企业融资担保的规模。同时，省财政设立担保股权投资基金4.5亿元，以股权投资方式引导地市财政资金及民间资金投入新组建担保机构或参股现有担保机构和再担保机构，建立省级担保平台与市、县政策性担保平台及各商业性担保机构联动平台，助推建立“政银担”综合体，提高融资担保机构服务中小微企业的融资担保能力。

三是运用融资租赁降低中小企业成本。为更好利用融资租赁推动实体经济发展尤其是中小微企业发展，广东省出台《关于加快融资租赁业发展的实施意见》，省财政安排租赁融资基金4.5亿元，实行融资租赁企业和设备产品目录制管理，支持目录内的融资租赁企业向中小微企业租赁设备。并加大政府采购支持力度，鼓励各地在政府采购、公用事业建设、基础设施建设等政府财政投资项目中购买融资租赁服务。如广东江门市安排1亿元财政资金，对处于初创期的小微企业采用融资租赁方式购入的主要生产设备，按融资租赁费10％-15％给予专项补助，降低小微企业投资成本。

（二）浙江省：运用地方债工具融资

近年来，浙江省财政运用地方政府债券来缓解融资压力，在注重债券资金使用效率的同时，加强债务风险管理，使地方政府债券成为促进经济转型升级和持续健康发展的重要推动器。

一是运用政府债券进行融资。浙江省财政通过运用地方债工具，将所有政府债务进行结构重组，通过拉长期限、降低成本的方式，盘活政府债务存量，调整优化债务结构，缓解政府债务压力，增加全省各级政府投资可调节资金余量。同时运用政府债券工具的派生效用，银行通过置换政府贷款与政府债券多出的贷款额度，再向市场投放，优先用于小微企业、涉农企业、科技型企业。

二是注重提高债务资金绩效。浙江省秉承“财力下沉”的理财思路，将债务资金主要安排给市县政府，重点支持铁路、公路、城市轨道、市政基础设施等建设，以及水库、防洪堤等水利设施建设和科技城、产业集聚区等各类园区建设，在优化公共服务供给的同时，带动了民间投资，促进了经济发展。“十二五”期间，60％以上的债务资金，用于公共基础设施建设，直接拉动投资增长3.5个百分点，GDP增长1.9个百分点。同时，积极优化债务融资结构和期限结构，政府债券等直接融资比重从2011年的2％提高到2015年的35％，中长期（5年以上）债务结构从2011年的20％提高到2015年的27％。

三是加强债务风险管理。从2016年起，浙江省以地方政府债务率作为风险指标,建立地方政府债务风险预警体系，实行“红、黄、绿”三级预警。即地方政府债务率高于100％的，为高风险地区，进行红色预警；债务率处于95％（含）-100％的，为中风险地区，进行黄色警示；债务率低于95％的，为绿色安全的低风险地区。对高风险地区，实施化债计划管理，促进高风险地区市县通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务。对于黄色警示的中等风险地区和绿色安全的低风险地区，建立激励约束相结合机制，实施与地方政府债务风险管控质量挂钩的财政奖惩政策，促进地方政府债务在经济社会可持续发展中发挥更加积极有效的作用。

（三）河北省：建立财政金融联动机制

为充分发挥财政和金融的双重优势，推进金融资源进入实体经济，2015年河北省在全国率先出台《关于财政助推金融创新支持经济发展的实施意见》，通过多种方式，发挥财政政策和金融政策的协同作用，推动了经济的转型发展。

一是“拨改投”。为发挥财政资金的杠杆作用，河北省财政积极推动股权投资基金业发展，通过一次性奖励鼓励社会资本参与设立私募股权投资基金；设立政府产业引导基金，运用阶段参股、跟进投资等方式推动股权投资基金业发展壮大，以支持本省重点产业和小微企业加快发展。

二是“拨改引”。为强化财政资金引导作用，2016年起，河北省财政每年统筹安排1亿元资金，设立境内企业上市引导基金，引导本省企业通过境外资本市场平台实现快速发展；同时，通过给予一次性补助或奖励的方式，引导各类资本进入金融行业，引导金融机构在农村金融、科技金融、文化金融、绿色金融、民生金融、小微金融等方面创新技术、产品和服务，并鼓励符合条件的市场主体依法发起设立网络借贷、网络证券、P2P和众筹等新型互联网金融机构，形成互联网金融产业集聚区，引导发展新型金融组织和业态。

三是“拨改补”。为发挥财政资金扶持功能，河北省积极构建贷款风险补偿机制，推进“政府+银行+保险”业务运作模式，引导各地设立各种小微、涉农和科技型中小企业贷款风险补偿资金和贷款保证保险补偿资金；并通过业务补助和资金注入等方式，完善担保补偿机制。另外，为破解农村融资难、融资贵问题，继续落实支持普惠金融发展的奖补政策，河北省综合运用多种手段，逐步建立起政府引导与市场化运作相结合的农村产权抵押融资支持保障机制，鼓励金融资源向“三农”倾斜。

四是“拨改买”。为推进多层次资本市场体系建设，河北省以政府购买金融服务的方式，支持石家庄股权交易所为省内中小微企业提供挂牌、股权托管和业务培训，所需资金由省财政按照其实际提供服务的数量给予补贴，大力支持石家庄股权交易所创新发展、提升功能、完善服务，以打造一流区域性场外交易市场，支持中小企业积极利用场外市场融资。

（四）重庆市：发挥产业引导股权投资基金作用

近年来，重庆市财政坚持有所为、有所不为，把握好“不缺位、不越位、不错位”的关系，积极转变竞争性领域财政资金投入方式，通过设立产业引导股权投资基金，吸引撬动各方资金，助推产业转型升级和实体经济发展。

一是设立产业引导股权投资基金。重庆市通过归集整合工业、商业、农业、科技、文化、旅游等相关部门主管的产业发展专项资金，每年安排25亿元，5年形成100亿元规模以上的引导基金（母基金）。在此基础上，通过与国内外优秀私募基金、产业基金合作成立不同的专项基金（子基金），吸引撬动社会资本支持重庆产业发展。

二是明确政府的职能定位。重庆市引导基金运行，实行决策与管理相分离，政府扮演监管者和出资人的角色，只定投资大方向，具体运营则放手给专业团队。通过组建引导基金管理公司、成立专项基金评审专家委员会、项目投资决策委员会，改变了过去由部门定项目、分资金的状况，“跟谁合作”“向谁投资”不再由政府拍板，转而交给更熟悉市场规则和项目前景的专业管理人决策。

三是建立引导基金的合理退出机制。重庆市专项基金存续期限原则上不超过5年，确需延长的，总存续期限不得超过7年。存续期满后，各出资人按照投资协议约定，如通过独立IPO、资产并购、股权转让退出、股权回购、到期清算等方式退出。通过明确投入资金的退出期限，既有利于将“一次性投入”变成“循环使用”，不断做大“基金池”，实现财政资金保值增值，也促进理顺政府与市场的关系，避免与企业长期争利。

六、创新财政政策工具支持山东经济增长动力转换

经济新常态下，创新财政政策工具，是顺应经济市场化潮流，提升财政资源配置效率的内在要求。从山东实践看，财政政策工具创新的空间很大，综合施措，更好地运用财政政策支持山东经济增长动力转换，需重点着力在以下几个方面：

（一）加快调整优化财政资金投向，确保财政资金用在“刀刃”上

注重资源和要素重新优化配置，加速产能过剩行业“去旧”“育新”，将有限的财税资源集中配置到新产业、新业态、新模式以及新产品、新服务等经济新动能，促使资源从衰退落后的产业向新兴创新型产业转移。一是收缩可由市场解决的“越位”支出。厘清政府与市场边界，坚持有所为有所不为，针对当前财政支出政策存在的“越位、缺位、错位”问题，把提供公共服务、弥补市场失灵作为财政重要职责，最大限度地减少对一般竞争性领域的投入，严格控制用于产业项目、私人消费补贴等方面的支出。二是着力支持培育经济新动能。以鼓励创新、优化结构为主，扶持、奖励微观主体的科技创新行为，引导提升社会资本、风险投资以及境外资金用于创新活动比例。加强战略性新兴产业为代表的高端产业支持力度，大力发展新技术、新业态条件下节能、低碳、清洁、绿色环保产业，集约资源对重点领域、重要项目予以优先支持。三是稳妥推动和托底淘汰旧动能。结合省委、省政府确定的去产能目标，一方面通过税收优惠政策、土地出让收入政策和财务会计制度等，支持产能过剩企业进行收购、合并、债务重组、破产等；另一方面实施支持企业化解过剩产能金融政策，支持金融机构及时处置不良资产，通过专项建设基金支持符合条件的项目，通过出口信用保险支持过剩产能“走出去”。

（二）创新财政资金分配使用方式，提升财政资源配置效率

培育壮大新动能需要过程，也需要投入大量资金。当前，在财政资金有限、收支矛盾突出的情况下，必须大力创新财政资金使用方式，注重发挥财政杠杆“四两拨千斤”作用，改变“凡事都靠财政”的思想观念和传统直接投入的做法，避免再走政府包办、包建、包管的老路子，防止出现办不好、没活力、不能在市场竞争环境中立足的局面。一是减少使用财政无偿补助方式。对一般竞争性行业和企业自主经营活动，原则上不实行无偿补助。清理短期“刺激”和各类“一次性”财政政策，减少财政政策干预随意性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，健全中长期财政政策“组合拳”，稳定市场对政策环境的预期。二是更多引入市场化运作机制。坚持政策性投入与市场化运作相给合，更多地通过政府引导基金、PPP等模式，撬动金融和社会资本投入实体经济，实现资金快速倍增。对政府主导的各类基金、担保、资产管理等平台，扶持范围、合作领域向各类企业和各级政府全部放开，明确平台主体和政府部门权责，建立信息畅通共享、各方协同推进的工作机制，提升各类平台的政策性、开放式、协同化水平。三是推行以奖代补或事后补助。按照公平、公开的原则，优化科技研发、人才支撑、发明创造、品牌建设和产业链式发展等扶持政策，在政策公开、依据明确、标准一致、指标量化、程序透明的基础上，采取先建后补、以奖代补等事后补助或间接补助方式，扩大政策激励作用，提高资金使用效益。

（三）完善财税调控政策体系，充分发挥税收政策调节功能

财税政策作为政府宏观调控的重要手段，在优化资源配置、推动企业创新和社会事业发展上，发挥着重要作用。当前要进一步创新财税调控方式，充分发挥税收政策的引导作用。一方面，强化税式支出管理。建立科学的税式支出监测评价体系，对每项税式支出执行情况进行定期评估。在此基础上，积极向国家提出税收优惠政策调整的建议。按照更加有利于弥补市场失灵、促进公平竞争、操作简便快捷的原则，取消政策意图不明显、导向作用发挥不充分的税式支出项目。对保留的税式支出，进一步优化结构、加强衔接，提高调控效果，确保发挥最大调控效应。另一方面，建立规范、统一税收优惠政策。在全省范围内做到统一税政，维护公平竞争的税收秩序，坚决避免越权减免税、“先征后返”等行为。应全面清理规范税收优惠政策，除专门的地方性税收法规、规章外，起草其他法规、规章、发展规划和区域政策，不得突破国家统一税收制度、规定具体税收优惠事项。清理规范地方性法规、规章和规范性文件中涉及的税收优惠政策，违反法律法规的一律停止执行，有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。

（四）完善政府债务机制，发挥地方政府债券作用

债务是把“双刃剑”，政府适当举债可以缓解资金短缺，盲目举债则会引发一系列连锁反应。支持经济增长动力转换，既离不开财政支持，也不能过度依赖财政投入。要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债在支持经济增长动力加快转换方面的积极作用，切实防范化解财政金融风险。一是要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。市县政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。对确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的或有债务，偿债资金纳入相应预算管理。各部门、单位也要将政府性债务收支纳入本部门和单位预算管理。二是健全审批机制。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务，不得用于经常性支出。对使用政府债务资金新建公益性项目的必要性和可行性，各级政府及其部门要充分论证、严格审批，保证举借债务都有偿还计划和稳定的偿还资金来源。三是建立健全债务风险预警和防控机制。各级政府要全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况，加快建立完善权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债情况。建立根据债务率、偿债率、逾期债务率、新增债务率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。四是建立债务风险化解和应急处置机制。对列入风险预警范围的要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险，确保不发生区域性和系统性风险。五是建立考核问责机制。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，严肃追究相关责任人责任。

（五）支持改善优化营商环境，释放新旧动能转换的内生动力

以减轻企业负担为核心，降低市场进入成本和交易成本，提高市场运行效率和要素吸引力。一是强化市场经济观念。加快转变财政职能作用，着力支持优化发展环境。要加大对市场体系建设的投入，加快完善现代市场体系，着力清除市场壁垒，反对地方保护、垄断和不正当竞争，推进工商注册制度便利化改革，提高资源配置效率和公平性，支持筹划建设一批商品市场、要素市场、产权交易市场，为建立高水平的市场经济提供基础支撑。二是优化产业生态。产业配套能力强、综合服务完善是企业发展的重要条件，也是扩大招商引资的关键因素。建议对山东主导产业进行产业链分析，加快实施“建链、补链、强链”工程。积极完善金融、研发、设计、咨询、培训等配套服务，打造适宜企业发展的良好产业生态。三是完善设施配套。对已购买土地自建厂房的企业，最大限度地完善配套设施，积极探索将水、电、气、暖、通讯等“七通一平”配套至企业规划红线以内，为企业生产经营提供高效便捷的服务。对没有购买土地的企业，可以通过建设或租赁标准厂房，完善配套设施，再以适当价格租给企业运营的方式，减少企业前期投入，为企业提供发展空间。四是改善生活环境。以水和大气为重点，持续加大生态治理和保护力度，加快建设生态美丽山东。进一步完善人才引进、培养和使用等方面的激励政策，探索建立政府与企业共同认定人才的办法。规划建设一批国际学校、医院、人才公寓等，为国内外人才在医疗保健、住房、配偶安置、子女入学等方面提供最大限度的便利。

（六）加强财政资金绩效管理，全面提高资金使用绩效

供给侧结构性改革要求政府有效支出，提升支出的合理性和满意度。支持产业转型升级的专项资金项目多、体量大，要确保使用效益发挥，关键靠强化绩效管理，全面提高资金绩效。一是加强绩效目标管理。单位在申报项目支出预算时，应当细化编制内容，科学合理地测算资金需求，提出明确、具体、可衡量的绩效目标。财政部门要加强对绩效目标的审核，并将绩效目标作为项目遴选排序、安排资金预算的重要依据。二是加强预算绩效评价。完善绩效目标跟踪监控机制，定期采集和分析绩效运行信息，及时掌握绩效目标实现情况和预期效果，发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，果断采取措施予以纠正，情况严重的应暂缓项目执行。选择部分资金规模较大和社会公众关注的项目，采取组织专家或引入第三方评价机构的方式进行评价。三是加强评价结果应用。建立绩效评价结果反馈机制，对评价中发现的问题，及时反馈被评价单位，作为改进预算管理的重要依据。建立绩效评价结果与预算安排有机结合机制，把评价结果作为下年度预算安排和资金分配的重要依据。建立绩效问责制度，对绩效好的予以表彰，对绩效差的追究责任，形成花钱问效的倒逼机制。

（七）加快推进相关配套改革，提升要素供给效率

支持经济增长动力稳定转换是一项系统工程，需要综合运用财政调节平衡机制，加快户籍、土地、社会保障等配套改革协同推进，对经济活动参与主体形成正确的激励，进一步优化全要素配置、提高供给效率。一是支持推进社会保险制度改革。发挥社会保障的逆周期调节作用，通过划拨国有资产、提高国企上缴利润比例等举措补充社保基金缺口；在内部精算平衡基础上，完善养老保险征缴和支付制度，逐步实现全省统筹；推进社保制度改革与企业兼并重组等结构性改革对接，为面临失业风险的职工提供“过渡期”社会保障，支持为其提供就业能力培训、完善就业服务，为结构性改革进行政策性托底。二是支持推进土地制度改革。在保障公共利益的基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立城乡统一的土地指标交易市场。合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，完善土地价格形成机制，消除土地价格扭曲，鼓励社会资本参与低效建设用地再开发，提高土地节约集约利用水平。三是支持推进户籍制度改革。完善教育、医疗、就业等基本公共服务，推动各类公共服务政策由户籍人口向常住人口覆盖，引导加快户籍人口城镇化进程，释放住房、教育、医疗、市政等方面投资需求，推进供给侧的劳动力、土地、资本、技术创新等要素再配置，实现供给与需求的良性循环。

1.于国安：《财政管理体系和管理能力现代化研究》，《公共财政研究》2015年第4期。

2. 财政资金分配方式研究课题组：《财政资金分配方式比较研究》，《公共财政研究》2015年第6期。

3. 任保平、李梦欣：《中国经济新阶段质量型增长的动力转换难点与破解思路》，《经济纵横》2016年第9期。

4. 中国银行国际金融研究所中国经济金融研究课题组：《供给侧改革将助推增长动力转换—中国银行中国经济金融展望报告》，《国际金融》2016年第1期。

5. 来佳飞、杨祖增、冯洁：《浙江经济增长动力结构和机制转换研究》，《浙江社会科学》2016年第4期。

（责任编辑：梁洪波）

Research on the Application of Fiscal Policy Tools Under the Changing of Driving Force of Economic Growth

The Research Group of Fiscal Policy Tools Application

The driving force of economic growth is the force which promote sustainable economic development and stimulate the growth of whole economy. Analyzing and combing the driving force of economic growth so as to f nd the changes of driving force of economic growth in time, is the premise of fiscal reform, and it helps fiscal policy to play a better role to promote sustainable economic and social development. This article takes Shandong as an example, based on the inf uence of economic growth on public f nance, summarizes the innovations of the f scal policy tools in Shandong and its effects. Besides, the article sums up the advanced experiences of other provinces, and puts forward suggestions of using the f scal policy tools to support economic growth in Shandong.

economic growth；changing of driving force；f scal policy；innovation

*本文是2016年山东省重大财经应用研究课题“经济增长动力转换中的财政政策工具应用研究”(ZDCJ-2016-24)阶段性研究成果。课题负责人：赵慧，高级会计师，山东省财政科学研究所。课题组成员：梁洪波、王秉昕、赵云亮、商琪，山东省财政科学研究所；寇瑞国、马松伟、逄希滨，潍坊市财政局。