农村土地承包经营权确权原因与现实困境的思考—基于对安徽省芜湖县H镇的调研

晋雅雯

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)



农村土地承包经营权确权原因与现实困境的思考—基于对安徽省芜湖县H镇的调研

晋雅雯

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

农地产权制度是农村土地制度的基础，但长久以来中国农村土地产权弱化、主体缺位的现实制约了农业现代化和农村可持续发展。为此，中央2013年开始了对农村土地承包经营权的确权工作，以期明晰农地的权属、赋予农户更加完善的权利保障，为农地的流转和农村改革奠定基础。但是，在对安徽省芜湖县H镇的土地承包经营权确权的调研中，我们发现在实践过程中存在许多现实的困境，如农民主体地位缺位、基层干部素质偏低、执行能力不强等都影响着土地承包经营权确权进程。

土地承包经营权；确权；原因；困境

一、农村土地承包经营权确权的概念

农村土地承包经营权确权指的是农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要包括对家庭承包土地和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。即指利用农村土地承包合同、经营权证书等资料对农户依法享有的农村土地承包经营权进行确认，由国家不动产机构依法将其归属和其它法律事项记载于不动产登记簿并由县级政府为农户发放土地承包经营权法律凭证。家庭承包土地承包经营权的确权是依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，由县农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及变动情况记载于登记簿并颁发土地承包经营权证书，进一步明确农民对承包土地的各项权益。其他方式承包土地的承包经营权确权需要当事人提出申请，经县级土地承包管理部门根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规进行严格审核后，符合法律规定的，对家庭以外的其它承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及信息变动情况记载于登记簿并颁发土地承包经营权证书。

这次确权登记后，将颁发新的由农业部统一格式的农村土地承包经营权证书。过去各地颁发的《土地承包经营权证》、《集体土地农业用地使用证》等证书则统一收回处理。

二、农村土地承包经营权确权的原因

(一)现代农业的发展需要

随着经济的发展和社会的进步，我国的传统农业也开始向现代农业过渡。一般认为现代农业应该是：在技术使用上用现代化工业成果装备农业，使耕作制度与农业结构优化，资源利用高效化、节约化；在管理上，用现代管理科学指导农业，实现土地经营规模化、农业生产服务社会化；在范围上能涵盖农民、农业和农村问题的主要方面，促进农村经济、社会进步与和谐发展。然而，我国农村以家庭为主的农地细碎化经营方式制约着我国现代农业的发展。其主要表现在，第一，小农经济的经营模式使得固定资产的投入成本高、收益低，不利于现代大型机械等现代技术的推广和使用，生产效率很难得以提高。第二，劳动、土地、资金和技术等生产要素难以实现自由的结合，不能充分发挥市场在土地资源配置中的积极作用。第三，劳动者生产积极性不高，不愿转变粗放经营方式，造成土地资源的浪费。而且，随着我国工业化和城镇化的发展、农村劳动力向城市转移就业，农村土地由分散的家庭经营向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型的规模经营主体的流转是必然结果。因此，开展农村土地承包经营权确权登记颁证、明晰土地权利的归属，有利于改革农村土地家庭细碎化经营，赋予农民完整的土地承包经营权，强化对农民土地承包经营权的物权保护，使得土地承包经营权流出者流出得放心，让土地承包经营权流入方经营得安心，以推动土地的流转速度与规模，为实现农业的适度规模经营及农业现代化奠定基础。

(二)保障农民土地承包经营权

我国农民的土地承包经营权由于农村土地产权制度的产权主体模糊、土地权能不完整等问题而存在天然的缺陷。从法律制度上看，《物权法》规定了农民的土地承包权属于用益物权，农民对其承包土地拥有处分权。但是农民的土地承包权是基于承包合同的，法律上的合同属于债权范畴，在土地承包经营权的转让上不得对抗善意第三方。土地承包经营权的法律规定互相矛盾，使得土地承包经营权转让缺乏保障，而且纠纷不断。[1]从现实来看，农民土地承包经营权也存在诸多问题，主要表现在：第一，在经济发达的城郊地区，农村社会转型工业化、城镇化快速推进、土地流转和大量被征用，土地资源争夺越来越激烈，利益矛盾也空前激化，从总体上看，其趋势总是不断强化政府利益而削弱集体和农民的利益；第二，在传统以农地经营为主要生产方式的农村地区，土地流转和土地非农利用的比例较小，但是条块化和细碎化的土地结构，使得土地投入产出效益低下，土地价值并没有得到充分的利用，农民对于土地的预期收益信心不足，对提高土地生产效率的积极性不高，甚至出现大面积的抛荒。由于土地承包经营权权能的残缺、缺乏合理的土地承包经营权的流转机制，土地承包经营权很难向继续务农和种植大户手中流转，造成土地资源的严重浪费。在这样的历史条件下，如果不加快农地产权制度改革，有效保护农民的土地承包经营权权能，将严重迟滞我国现代化的步伐。开展土地承包经营权确权登记颁证是农地产权制度改革的基础与前提，只有建立健全合同产生权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，对承包地确实权、颁铁证，才能把农民的土地权利“固化”到农户，从根本上维护农民的土地承包经营权。[2]

(三)国家权力的推动

在我国，农民的土地承包经营权承担了太多的功能。在经济意义上，它是集体成员获得生产资料和社会保障的权利；在政治意义上，它是农民获得民主权利的基础；在社会意义上，他对乡村社会结构的稳定起着重要的作用。给予农民充分有保障的土地承包经营权有利于提高农民的社会归属感、巩固农村的稳定和社会经济的发展。因此，中央政府一直强调对农民土地承包经营权的保护，在不同的时间段出台不同的法律文件来推动这项工作的进展。从时间角度，可将其分为三个阶段。第一阶段(20世纪80年代初到1995年)。家庭联产承包责任制实施以来，国家政策规定农地开始发包时，就需要与农户签订土地承包合同。但是对合同的内容、承包的期限的问题没有明确的规定，也没有得到地方政府和农户足够的重视，承包合同具有很大的随意性。第二阶段(1996年—2006年)。这一时期二轮延保开始，我国进入强调颁发农村土地承包合同和土地承包经营权证书阶段。1997年颁布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，指出土地承包再延长30年不变，同时开展确权工作，向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印刷的土地承包经营权证书，肯定农户的土地承包经营权。2003年实施的《农村土地承包法》不仅对土地发包方和承包方的权利和义务做了严格的规范，还明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其它方式流转”。从法律上强化了对农民土地承包经营权的保护。第三阶段(2007年-至今)。这一阶段我国开始全面落实土地承包经营权确权登记颁证阶段。2007年颁布的《物权法》，明确了土地承包经营权的物权性质，并可以按不动产登记制度进行确权登记颁证，依法落实农村土地承包经营权的用益物权权能。2008年中央 1 号文件要求，“加强农村土地承包规范管理， 加快建立土地承包经营权登记制度”，2013 年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作”。

此外，地方政府在土地承包经营权确权颁证、明晰土地承包经营权的用益物权权能和探索土地承包经营权流转模式的实践中为土地承包经营权确权工作奠定了基础。如，成都“还权赋能”的农地产权制度改革、以承包经营权入股的方式成立股份合作组织的“南海模式”；以土地换社保为特征的嘉兴模式等。这些对农村改革及农地产权制度改革积累了丰富经验，积极推动了农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。

三、农村土地经营权确权中的现实问题

H镇属于安徽省芜湖县辖镇。1971年由宣城县划归芜湖县。2003年“撤乡并镇”时，撤销了H镇和HG镇，设立了新H镇。H镇共14个行政村，260个村民小组。1996年，H镇开始了二轮延包和换补承包合同(承包期延长至30年)的工作，全镇共分到户的二轮承包土地共48 525亩，土地承包合同面积41 940亩。H镇是此次芜湖县农村土地承包经营权确权试点中唯一一个在全镇实行试点的镇。

目前，H镇的农村土地承包经营权确权工作已经基本完成，目前处于收尾阶段。在整个工作过程中虽然取得了一定的成绩，但同时也存在着一些问题。为了更好地了解H镇土地承包经营权确权中存在的问题，笔者先后走访了芜湖县国土资源局、H镇政府办公室、H镇农委确权办。并选取了C村、CH村、LX村、JSD村为调查对象，以问卷调查、访谈的形式与这四个行政村的村民、村委会、村民议事会成员，妇联委员会成员进行交流，力求获得真实的一手材料来说明确权过程中的问题。笔者就H镇农村土地承包经营权确权工作的开展情况，在这四个主要调查区域中共发放问卷300份，回收260份，其中有效问卷241份。从问卷调查和访谈的结构可以看出，H镇农村土地经营权确权过程中的主要问题包括以下几个方面。

(一)农民主体地位缺位

1.农民对土地承包经营权确权的认识不足

从我们调查的数据中我们可以看出，当地农民对于土地承包经营权确权的了解程度还不够深，对于土地承包经营权确权的政策理解和认识上存在困难。近一半的人对于这项工作的认识仍是一知半解的状态，有的甚至完全不了解。通过数据我们也发现受教育水平、年龄的影响，受教育程度越高、年纪偏中青年的人群对土地承包经营权确权工作的了解程度越高。但是，现在由于城镇化速度加快，许多中青年人外出打工、有的已经在县城或城市安家、除了逢年过节，一般常年留守农村的都是些老人、孩子和受教育程度较低的妇女，一般是他们充当着农户代表参与此次的确权工作。他们受自身条件的限制，对土地承包经营权确权的目的、意义认识不足，影响了土地承包经营权确权的进展。

表1 农民对土地承包经营权确权相关问题了解情况调查表

2.农民对土地承包经营权确权的配合不够

土地承包经营权关系着农民的切身利益，土地承包经营权的确权工作要想顺利完成，各个阶段必然需要农民的配合。特别是在测绘指界阶段、核对、修改草图阶段、签字确认阶段，如果农民不配合，可能整个确权工作就会中止。调查中我们发现在各个阶段都存在农民配合不够的问题，比如四个村都存在由于土地纠纷问题村民不愿出面指界的，害怕确权面积少于自己承包面积而推托到场核对土地承包面积的，在外地打工不愿回家配合确权工作的。在九十殿，我们了解到还有七户在最后的签字阶段，却迟迟不愿签字。这些都影响了整个镇的土地承包经营权确权的进展。在填写的260份问卷中，有50人表示从来没参与过，39人表示不知道怎么参与。通过访谈，有的群众明确表示不愿意参与其中，并认为这都是村委会份内的事。有些利己主义者，一旦他们认为承包经营权确权可能涉及到有损自己现实利益的便不愿意配合有关部门的工作，有甚者还故意推托、刁难工作人员。还有部分不知道怎么参与的农民，是因为不太了解确权的整个流程，只要不是测绘的田亩数出入不是太大，他们中的大部分就等待着签字确认，处于比较被动的位置。

当地农民参与土地承包经营权确权情况调查

(二)基层干部素质偏低、执行能力不强

土地承包经营权确权工作涉及到家家户户，内容多、程序繁琐、专业性强，同时需要大量的人力、物力和时间。这就要求负责确权工作的基层干部必须素质高、熟悉政策、调解矛盾能力强、群众工作经验丰富。[3]但是，从对H镇的实地调研发现，涉及到确权工作的基础干部在执行能力上存在不足。本次H镇负责各村的确权的工作组织主要是以村书记为领导的村委会干部和有威望的老党员、老村民组长以及当初参加过农村土地二轮承包工作的当事人为主的议事会干部。首先，他们大多是农民出生，受教育程度本来就不高，特别是有些上了年纪的老干部受自身思想和文化素质的影响，对土地承包经营权确权的认识不够，对政策的理解存在偏差，没有充分重视土地承包经营权确权工作，大部分把它理解成与“二轮延包”性质一样的工作，工作态度有所懈怠。其次，村委会领导大多住在本村，因为距离工作地点近，上班时间也较随意，一般有任务才会在办公室，长期散漫的工作状态导致村委会领导干部工作态度不严谨，执行能力偏弱。有老党员、老村民组长为主的议事会更是如此，导致确权过程中执行上级交代的任务时经常效率跟不上。

(三)土地纠纷复杂、解决困难

经过实地调研，笔者发现，在H镇的土地承包经营权确权工作中，最大的困难就是土地纠纷解决困难。主要可以从土地纠纷的复杂性与纠纷解决的困难性两个方面加以分析。

1.土地纠纷复杂

在H镇的土地承包经营权确权过程中，一些村由于土地承包权属资料不够齐全、村民对纸质档案保管不善造成部分资料丢失、土地流转后实行规模经营或公路、水利、公共场所等公益设施占用农田使 “四至”不清或消失，村民之间土地调整程序不规范等原来不被大家提及的模糊状况在这次土地承包经营权确权过程中都被提了出来，各种矛盾凸显。

2.纠纷解决困难

首先，我国土地承包经营制度和土地承包经营权确权的相关法律法规不健全。《土地管理法》与《土地承包法》等法律还不够完善，甚至法律之间还存在一些不完全一致的规定，这样，在遇到土地确权纠纷时，当事方或者追溯过去，以发现当初对方行为的漏洞，或者利用法律的模糊而援引对自己有利的条款，也正因为如此，在相当数量的土地承包经营权确权纠纷中，双方都能找到相对应的法律与政策依据，从而给调节和纠纷处理增加了难度。而关于土地承包经营权确权的相关政策法规大多是原则性的规定，有些内容之间缺乏相互统一协调，也缺少一些针对农村历史遗留问题的可操作性的解决方案。

其次，集体经济组织调解纠纷的能力逐渐减弱。我国实行的家庭联产承包责任制确立了农地所有权归集体所有，承包经营权归农民所有为特征的农村基本经营制度。农民获得土地经营权的同时，村集体也拥有了一定对农村资源调配的权力。村集体作为土地所有者并在此基础上建立了村庄集体经济，而村委会作为集体经济的载体，在相当长的一段时间内，更是对集体资产的占有、处置和收益分配拥有较高的权威性，也获得了村民的认同。[3]但是随着“生不增、死不减”等稳定农村土地关系政策的出现，村集体不再拥有对村民承包地调整的权力，村集体在村民中的影响力也逐渐下降。尤其是在农业税改革后，村集体所拥有的资源越来越有限，与村民联系越来越松散，在调解农村土地承包经营权纠纷上更显得“捉襟见肘”。

最后，农民维护自身权益意识增强。随着国家农业政策的调整、城镇化的发展，土地价值迅速升值，使农民对待自己所承包的土地的心态和重视程度也发生了变化，更多的将其视为财富升值的筹码，与以往相比，有过之而无不及。再者，随着时代进步，农民受教育水平的提高，农民争取和维护自身权益的意识也越来越浓，体现在这次土地承包经营权确权中的纠纷也越来越多，越来越突出。

(四)妇女土地承包经营权权益没有得到有效的保障

2015年中央一号文件与农业部颁发的《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作的意见》中都明确要求在农村土地确权过程中要按照男女平等的原则，保护好妇女土地权益。农村土地承包经营权确权工作本可以是解决长期以来我国妇女土地权益问题不可多得的良机。但是，从笔者在H镇的调研来看，情况远没有想象的那么乐观。

首先，农村妇女土地承包经营权存在得不到确权登记。主要情况可以分为以下几类：第一，由于婚姻关系变动导致失去土地承包经营权。因为出嫁、离婚、丧偶而被村组下户并收回原有承包地，而出嫁或再嫁到外村的村组以二轮承包时家庭成员为共有人登记确权，相关的政策没有做好衔接，导致她们在娘家和婆家都得不到土地承包经营权确权登记。第二，由于出生时村组已没有承包地可分而失去土地承包经营权。有的年轻女性由于出生时村子早已将土地分包光，导致她们从来没有分到过土地，也就无地可确。

其次，土地承包经营权确权后土地流转所得收益难以获得。土地承包经营权确权一定程度上加快了农村土地流转的速度与规模，但在土地承包经营权流转过程中也存在侵害妇女土地权益的问题。据调查，主要表现在：家庭土地流转过程中，决定土地流转事项的主要还是男性。《农村土地承包法》规定土地流转合同要有承包方户主或流转双方当事人签字，忽视了妇女作为财产共有人的合法权利。在集体土地流转过程中，法律规定集体经济组织有权独立进行经济活动，所得的收益分配需要通过村民议会决议决定。但是，不少村民议会根据村规民约中的不合理规定侵犯出嫁、离婚、丧偶妇女的权益。在我们调查的三个行政村中村规民约中都有“已出嫁女性不参加集体土地收益分配”，“因离婚将户籍迁回村的离婚女，不享受村一切福利待遇”这样的条款，而村组绝大多数成员将其理解为天经地义的。

(五)保障土地承包经营权确权的资金缺乏

农村土地承包经营权确权工作需要经过调查摸底、影像采集、制作宗地信息录入等一系列复杂的程序，而且这些工作任务量大，技术要求高，需要投入大量的人力、物力、财力，可又不能增加农民负担。尽管有专家认为，随着技术的进步，土地确权成本可控制在每亩8-10元，[4]但从实际来看，H镇的确权成本每亩至少在25-35元之间。此次H镇共有48 525亩土地需要确权，以最低标准25元每亩计算，则需120万以上的确权经费。目前H镇的土地承包经营权确权经费大部分都是由县级财政拨付，这对于保障土地承包经营权确权顺利完成的资金来说无疑是杯水车薪，资金缺口问题也制约着确权工作的发展。

[1] 丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离[J].中国法学，2015， (3):159～178.

[2]张硕辅.加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证，真正让农民吃上“定心丸”[N].湖南日报，2014-06-20.

[3]联合调研组.农村土地确权试点调查[J].政策，2015，(1):44～46.

[4]王晓征.农村土地确权问题探讨——以豫东地区为例[J].商丘师范学院学报，2015，(2):109～112.

2016-08-26

2095-4654(2016)11-0008-05

F321.1

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