行政首长出庭应诉制度之我见

薛旭栋西北大学法学院，陕西　　西安　710127

行政首长出庭应诉制度之我见

薛旭栋
西北大学法学院，陕西西安710127

2014年全国人大常委会对我国《行政诉讼法》进行了自颁布以来的首次大修，修正案公布后引起学界与实务界的广泛讨论，其中值得关注的亮点之一就是增加了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。行政机关负责人在诉讼中出庭应诉的作用与意义不可谓不多，促进行政纠纷的解决更是该制度存在的核心价值。对已有的观点进行分析，就保障该制度在我国的实现提出几点建议。

行政诉讼法;行政首长;意义;完善建议

修改后的《行政诉讼法》中规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉的制度，更是明确了对被告拒不到庭的责任追究，以及对无正当理由拒不到庭的，可以将此情况予以公告，并向监察机关或其上级行政机关提出相关司法建议。

值此之际，笔者欲跟随诸多前辈的脚步，从该制度已有的实践经验、存在意义及阻碍因素等方面入手，对其在我国的进一步完善提出些许意见或建议。

一、国内有关的立法现状

(一)国家层面的规定

除《行政诉讼法》外，关于行政首长出庭应诉的规定主要体现在:

根据2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的规定，要鼓励行政机关负责人出庭应诉。在其2010年公布的《关于加强法治政府建设的意见》中提到，对于行政案件，行政机关应当积极应诉，并向法院提交相关的依据或其他材料。

(二)地方层面的规定

根据2012年的有关学者的调查收集显示，关于行政首长出庭应诉制度的规范文本中，地方层面的共有152个之多。具体来看，省一级有6个，市一级有68个等。

最早的要属陕西省合阳县法院曾颁布的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，其中规定，对于机关成为被告的案件，该机关行政首长须应诉。

具有代表性的还有:《重庆市行政机关行政应诉办法》、《杭州市行政首长出庭应诉工作暂行办法》、《深圳市人民政府法律顾问工作规则》、《舟山市行政机关行政首长出庭应诉暂行办法》、《江苏新闻出版(版权)局行政首长出庭应诉工作暂行办法》以及《南阳市行政首长出庭应诉暂行规定》等等。

二、行政首长出庭应诉的理论基础与现实意义

(一)理论基础

就其本质而言，行政首长出庭应诉的理论基础是宪法所确立的行政首长负责制。章志远认为，之所以将首长负责制作为其出庭应诉的理论基础，主要因为:①

第一，是具体行政行为的“知情者”。一般而言，机关负责人的批准都是行政行为做出的必要程序。即行政机关在做出具体的行政行为时，行政首长对其事实、法律依据是知情的。同时，也有学者认为，行政首长不可能对行政行为的每个细节都非常清楚，更多的执法行为是由其普通工作人员进行的。②

第二，是行政争议实质性解决的“决断者”。由于行政首长对于行政机关公共资源的掌握，其对于由行政行为所引起的行政纠纷的解决有着重要的作用。

第三，行政争议源头性预防的“责任者”。通过在法庭之上与行政相对人的辩论，有利于全面掌握该纠纷发生的原因。

(二)现实意义

1．行政首长出庭应诉，能够及时发现被诉行政行为的违法之处并作出更正，避免了汇报、请示和研究的过程，更有效、及时地解决了民众的诉求，化解了民众和政府间的矛盾，有利于行政纠纷的实质性解决。

2．该制度的实行能够促进行政审判的完善。行政首长出庭应诉，表明了行政权对司法权的尊重，更有力的体现了法院在行政案件审判当中应有的地位和权威，为行政审判制度的进一步发展和国家司法权威的进一步提升创造了条件。

三、行政首长出庭应诉制度的保障

(一)出庭的行政首长

新修改的《行政诉讼法》中并没有对“行政机关负责人”作出明确的界定，而各地现行的规定又较为混乱，如“行政机关的法定代表人”、“行政正职与分管副职”等等。

在行政诉讼当中，章志远教授认为:“从理想角度看，行政机关的法定代表人、主要负责人必须亲自出庭，只有其确因特殊情况不能出庭的，才由副职代为出庭。”③对此，也有学者认为在行政首长出庭应诉的正职和副职分工上，应具体视案件影响的大小，或者其他具体情况来确定。④

(二)行政首长出庭应诉的情形

在现行行政体制下，行政首长需全面领导其管辖范围内的各项工作，由此，行政案件的数量必将越来越多，如果要求其对于每一次案件审理都到庭应诉，显然是不合理，也是无法实现的。

根据重庆市的有关规定，只有对于有重大影响的案件或负责人出庭有利于查清案件事实的。除此之外，有学者认为应包括“行政机关本年度的第一起行政诉讼案件”等。对于“第一起案件”的说法，笔者认为这显然是受到“开门红”思想的影响，为何要选择年度第一起案件呢?难道之后的第二起或最后一起案件就不重要了吗?所以这种说法或规定是不尽合理的。

(三)不出庭的法律责任

虽然新修改的《行政诉讼法》规定了被告拒不到庭时的责任追究机制⑤，但“予以公告”和“司法建议”的做法并未真正赋予司法机关足够的追究责任的权力;而“向监察机关或者被告的上一级行政机关提出司法建议”更是变相地削弱了法院作为裁判机关的威慑力。笔者认为值得借鉴的地方立法有，铜陵市规定，行政首长确有正当理由不能出庭的，应当向人民法院说明情况;舟山市规定，无法出庭的，在事先向法院说明并得到同意的，可委托其副职出庭。

(四)建立科学的监督和考核制度

将该制度纳入考核体系，对于考核不合格的，应取消该机关评优的资格。运用奖励方式提倡行政首长出庭应诉。同时，还应建立行政首长不能出庭应诉的应急机制。在其确有正当理由不能出庭时，应事先向法院或有关部门提出申请，经同意后方可委托副职。

四、余论

我们应当知道的是，行政首长的出庭应诉并不是最重要的，在现行《行政诉讼法》中已有明确规定的前提下，如何将出庭应诉落到实处，让被诉行政机关的负责人真正认识到依法行政重要性，及时有效的解决民众诉求的重要性，才是这一项制度建立的终极目标。笔者认为，行政诉讼的主要功能在于校正诉讼双方在行政管理中官强民弱的格局，在诉讼中把行政机关置于与普通公民、组织平等的地位，通过法院监督审查以实现司法正义，而行政首长出庭应诉正是现阶段下我国实现此种正义的重要手段与方式。

［注释］

①章志远．行政首长出庭应诉制度的理论基础探析［N］．人民法院报，2012－04－25006．

②汪成红．行政首长出庭应诉制的合法性审视［J］．江南大学学报(人文社会科学版)，2007．12．

③章志远，顾勤芳．行政首长出庭应诉立法面向问题研究［J］．学习论坛，2012．10．

④黄学贤．行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建［J］．法治研究，2012(10)．

⑤＜行政诉讼法＞第66条第2款规定:“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议．”

［1］杨建顺．行政首长出庭应诉不宜强制［N］．检察日报，2014－05 －28007．

［2］刘永荣．行政首长出庭应诉:由行政主导变为司法主导［N］．人民法院报，2014－07－23006．

［3］林劲标．为何行政首长“敢出庭不发声”?［N］．人民法院报，2014－07－20002．

［4］张玉胜．“行政首长出庭应诉”入法只是第一步［N］．检察日报，2014 －09－03006．

［5］叶俊．行政首长出庭应诉之辩［N］．民主与法制时报，2014－08 －18008．

D925．3

A

2095－4379－(2016)04－0183－02

薛旭栋(1990－)，男，汉族，陕西西安人，西北大学法学院，硕士研究生，研究方向:宪法学与行政法学。