民族区域自治制度在法治视野中的表达与完善——以制度文化研究为视角

叶松林西南民族大学，四川　　成都　610041

民族区域自治制度在法治视野中的表达与完善
——以制度文化研究为视角

叶松林
西南民族大学，四川成都610041

民族事务法治化给民族区域自治制度的在法治视野中的表达和完善提出了更高更新的要求。从制度文化的角度分析民族区域自治制度的符号、价值、规范，诠释该制度的制度文化结构和功能;从而探讨对民族区域自治制度的制度认同，培育中华民族共同体意识;从经济发展、人才建设、宣传教育三个方面提出对民族区域自治制度完善的建议措施。

制度文化;结构与功能;制度完善;民族事务法治化

一、民族区域自治制度的法律制度文化要素

(一)制度文化符号

在法治视野中，任何法律制度都是以该制度为核心的调整某一社会关系的规范的有机集合体，作为制度都均需要通过相对应的符号来表达该制度的核心价值，以及相应特殊内涵。作为调整我国民族问题的法律规范结合体民族区域自治制度来说，作为法律制度具有着自己鲜明的法律制度符号的表达方式，而这种符号表达是整个制度的抽象化表达，是整个制度内涵的载体和形式。

“作为一个制度的符号化表达，较为广泛都是通过语言来进行诠释，而语言的诠释就是词组的构建，通过词组符号来展现制度本身的意义”。单从所包含民族区域自治制度的各法律规范的名称看，主要通过“民族区域自治”、“自治权”、“民族自治地方”、“自治机关”等符号来表达了民族区域自治制度的制度文化核心;而上述符号明确规定和表达了，我国在解决民族问题走的是民族自治和区自治有机结合的正确道路;另一方面“基本制度”一词是从法治的视野看民族区域自治制度在符号学意义上的表达，民族区域自治制度是于1954年写进国家宪法中成为解决我国民族问题的基本法律制度。

(二)制度文化价值

民族区域自治制度的制度价值通常意义上是指作为国家法律制度，应然和实然的给予公民(特别是少数民族地区的各族人民群众)合理与合法权益的满足，减少以至于消除地区经济利益失衡所带来的心里失衡，以及使得各族群众在文化、习俗和人格尊严上得到认同。也就意味着民族区域自治制度的法理制度价值是多元化的组成，同时价值多元化的构建也是法的理性选择结果，其价值主客体涵盖于少数民族和汉族之间、少数民族和少数民族之间。是基于民族自治地方特有社会土壤的自治、民主、和谐、平等、互助的合理期盼和理性选择;是社会主义核心价值观在我国解决民族问题方面的生动体现。该制度的价值表达都建立在对中国特色社会主义道路的认同为基本出发点之上，逐步消除或缩小民族自治地方与普通行政地方之间的经济失衡，从而消除各民族群众之间的心理失衡，促进各少数民族充分的融入到中华民族大家庭之中，同时保存各民族自己鲜有的民族文化、习俗等方面的特性;以实现各民族共同繁荣富强的价值预期。

(三)制度文化规范

俗话说无规矩不成方圆，可见规范是作为任何制度的重要表达方式。民族区域自治法律制度的规范载体指的就是国家关于解决民族事务的一系列法律法规中的相关规定。该系列的法律规范集合体大体包括三个方面，首先是宪法方面，我国宪法用专门的章节对民族区域自治制度作出了相应的规定;民族区域自治制度在宪法中的确认和体现，建构了民族问题解决机制的法治原点和宪政基础;其次是指直接规范，学界一般认为主要是指《中国人民共和国民族区域自治法》，该法是民族区域自治制度解决我国民族问题的最基本法;最后就是间接规范，主要是指在分散在各部门法里面的相关法律法规，相应的如立法法、刑法、民法等我国法律法规里面相应依据民族区域自治制度所作出的针对在民族自治地方的处理的法律授权和具体规定。同时从法律位阶的角度看，民族区域自治制度的制度规范还包括全国各自治区、州、县(旗)制定的相应自治条例、单行条例、变通和补充规定等。

二、民族区域自治制度的法律制度文化结构与功能

(一)法律制度文化的结构

制度文化有内在结构和外在结构之分，民族区域自治制度的内在结构其实就是其制度文化结构，一种制度往往是由若干子制度有机的组成的，且各子制度之间是相互依存关系。按照这样的逻辑来分析民族区域自治制度，该制度就包含诸多的子制度，大致可以分为自治地方区划制度、自治机关设立与管理制度、自治地方人事管理制度、自治地方经济事务管理制度、自治地方财政税收制度、自治地方教育制度、自治地方科技文化卫生事务管理制度等子制度。这些子制度之间相互制约、相互联系，紧密的构成着民族区域自治制度。对于法治化解决中国民族问题来说，我国民族问题的解决所存在的问题也对民族区域自治制度的完善提出了更新和更高的要求，而民族区域自治制度的完善的根本出发点是在于该制度下的子制度的完善，对于涉及相关问题没有相对应的解决机制，就应当广泛的调研和募集意见，形成有效的解决法律机制，使之成为民族区域自治制度的有机组成部分;对于有的民族问题已有解决机制的，但解决机制不完善的，应当更具体情况具体分析，寻更好的解决方案以完善制度本身;而不是所谓的“一刀切”放弃历史与人民的共同选择，通过增加子制度和调整子制度，有机的完善和发展民族区域自治制度，从而解答民族事务管理法治、现代化难题。

(二)法律制度文化的功能

民族区域自治制度的制度文化功能是对该制度运行效果的综合性评价，这种综合性的评价是建立在对该制度下的各子制度的单元评价之上的，以及对子制度之间的相互功能的评价，是全方位立体化的评价。不能因为某一子系统的功能不足，而影响制度总体性的功能评价，但同时也不能忽视该子系统的功能欠缺，因为这就是整个制度需要完善和发展的所在点;例如民族自治地方人才管理制度、民族自治地方立法程序制度等方面的制度功能不足问题，均属于民族区域自治制度需要完善的地方。美国学者霍贝尔提出:制度有社会控制、冲突解决、适应社会变化、规范实施等职能或功能，对于一项法律制度其最大制度文化功能的反射就是由该项制度所带来的社会控制功能，依照庞德的观点来说制度就是社会控制的首要工具，民族区域自治制度的法律社会控制功能就是通过用法律来控制和解决当今法治中国所面的各种民族事务管理问题，从而维护和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新民族关系。

三、法治视野中的民族区域自治制度与制度认同

(一)法治中国的有机组成部分

“法治中国”是一个广泛的概念，它是涵盖法治国家、法治政府和法治社会等方面的组成。十八大以后党和国家提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这就给民族事务管理提出了法治化要求，具体要求是指民族事务管理者必须法律化的方法、手段、步骤程序依法管理民族事务。针对民族事务管理法治化的法制基础就是我国《宪法》和《民族区域自治法》等国家关于解决民族问题的法律规范，而一系列法律规范的集合体就是对作为我国解决民族事务问题的民族区域自治制度的制度文化规范的良好体现，也就是说民族区域自治制度所反映出的制度文化是“法治中国”关于解决民族问题法治化、现代化的内在有机体现之一。

(二)树立民族区域自治制度的制度自信

民族事务法治化就是要求杜绝人治，严格法治，就要求保证制度和法律的长期稳定;不同时期、不同境遇，对解决民族问题的要求也不同，这也对民族区域自治制度的完善提出新的要求。60多年的实践足以证明民族区域自治制度的理论、道路、制度的正确选择。当然我们也要正视民族区域自治制度不完善的地方，包括制度的不完善和实施的不完善两大方面;民族事务法治化实现过程中，有些遇到的问题是制度不完善的无法解答的，面对这方面的问题时候我们应当积极完善民族区域自治制度和完善与之相关的其他国家通识法律制度;另一方面也要求管理民族事务的自治机依法执政，树立高度的制度自信，提高制度意识。

(三)制度认同的必要性与重要性

法治中国建设是一个渐进式的、反思型的、自我创新的增量过程，这一过程与应与国家的治理能力和社会的治理能力相适应。十八届三中全会《深化改革若干重大决定》指出“创新社会治理体制”与“改进社会治理方式”;相继十八届四中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出“增强全面法治观念，推进法治社会建设”的要求;2014年中央民族会议提出加强和改进性形势下民族工作的意见;均给民族事务管理法治化提出了更新的要求。解决民族问题法治化的首要问题就是要解决公民对民族区域自治制度以及相应的制度文化的制度认同感;也就是要求民族区域自治制度所反映的制度文化成为中华民族和各民族群解决民族管理实务问题时候的共同精神产物。伯尔曼说“法律应当被信仰，否则它便形同虚设”，民族事务法治化就需要围绕民族区域自治制度所构建的一些列法律应当被人民信仰，这样才能给民族区域自治制度的有效实施和进一步的完善提供法治的群众基础。使对民族区域自治制度的制度认同和信仰成为上至国家决策顶层，下至各级地方政府和自治地方政府，以及广大各族群众的全民共识，依法解决民族事务问题，依法治理民族自治地方。

四、完善民族区域自治制度的法治要求

(一)协调区域经济发展

任何制度与制度文化都需要以经济发展为重要载体，我国少数民族和民族自治地方大部分都分布在我国西部和内陆边境地区，市场经济起步晚与发达地方相比发展提升空间相对较大，同时在发展水平方面也相对较低;其次，民族自治地方社会公共基础设施与公共服务能力依然薄弱;应当持续加大对该区域的基础建设的投入，改善区域经济发展条件;最后，重点扶持和鼓励自身发展民族自治地方经济产业，坚持国家宏观调控指导和发达地区结对帮扶的扶贫计划，因地制宜发展民族自治地方经济产业，同时兼顾地方生态环境保护与可持续发展战略，努力实现双赢的局面，从而促进国家民族团结稳定。

(二)提升法治工作队伍

“做好民族工作的关键在党、关键在人”这里的人主要指的是民族自治地方的自治机关的行政队伍、司法队伍。为治之要莫先与用人，推进我国民族事务法治化，治理能力现代化的关键环节在于拥有一批先进的法治工作队伍。不断加强党的领导，锻造出一直政治立场坚定、工作能力强、作风端正的高素质法治工作队伍。一是要从法律层面制定好对于民族自治地方法治工作队伍以及法治人才的选拔和管理的法律制度规范，如:制定少数民族干部招录招考管理办法等，根据民族自治地方各民族人口比例合理配备少数民族干部和汉族干部;二是在现有的培训机制上进一步完善和制度化，固然我国目前各级自治机关里少数民族干部比例较以往有很大的增幅，但是从比例结构和干部法治能力上都一定的不合理因素，因此做好民族自治地方干部能力和素质提升培训工作就显现的尤为重要，通过培训班、地区交换等形式，制度化的提升民族自治地方干部文化水平和依法行政能力;三是积极推进民族地区领导干部廉政建设，保证民族事务法治化队伍的纯洁度，各级自治党委、自治机关和干部时刻警惕腐败红线，只有保持法治队伍自身纯净，才能在依法执政、依法行政中树立良好的法治形象，取信于民和服务于民。

(三)加强制度宣传教育

制度的宣传和教育工作是民族区域自治制度在加强和改进新形势下民族工作意见指导下重要制度文化建设任务之一，针对民族区域自治制度的宣传教育要把握好一个中心两个方面的度。“一个中心”是指实事求是的从实际出发不偏不倚的做好民族区域自治制度宣传教育工作，并结合历史传统和现实国情，以维护国家统一与民族团结为前提，展现中华民族多元统一;特别是要搭借国家宪法日的设立的良好契机，做好对民族区域自治制度的宣传教育工作，使全社会正确的了解民族区域自治制度和民族区域自治的制度精神(即制度文化)，使得宪法中关于民族区域自治制度的法治精神与法治文化深入人心。“两个方面”是指对国外宣传和对国内宣传教育两方面的加强;对外要有制度自信，正确处理分裂势力对民族区域自治制度的歪曲，树立和维护良好的东方大国形象;对内要杜绝公民片面理解民族区域自治制度，积极培育中华民族共同体意识。

［1］谢晖．法律作为符号［J］．学术界(双月刊)，2002．1．

［2］胡启忠．法律正义与法律价值之关系辨正［J］．河北法学，2010，28 (3)．

［3］武建军．论民族区域自治制度的价值取向［J］．西南民族大学学报，2002，23(7)．

［4］王雨田．控制论、信息论、系统科学与哲学［M］．北京:中国人民大学出版社，1986:502．

［5］［美］埃尔曼．比较法律文化［M］．北京:三联书店，1990．

［6］郭道晖．法治新思维:法治中国与法治社会［J］．社会科学战线，2014 (6)．

［7］王允武．民族区域自治制度运行:实效、困境与创新［J］．中央民族大学大学学报，2014(3)．

［8］张文显．全面推进法制改革，加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读［J］．法制与社会发展，2014(1)．

D921．11

A

2095－4379－(2016)04－0137－02

叶松林，四川绵竹人，西南民族大学，2013级宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向:民族区域自治制度。